經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展機制研究——基于蕭山、鄞州、柯橋三區(qū)的比較分析

李 華 胡飛飛 董江興

（中共紹興市柯橋區(qū)委黨校，浙江 紹興 312000）

隨著我國步入老齡化時代，“銀發(fā)浪潮”滾滾而來，社會老齡化趨勢日漸明顯，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化不斷推進的同時，養(yǎng)老壓力與日俱增，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為社會的關注焦點之一。本文以“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展機制”為主題，將蕭山、鄞州、柯橋作為浙江省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的典型樣本進行比較研究。

一、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的基本做法

（一）以服務需求為導向，完善養(yǎng)老服務體系

一方面，大力推進居家養(yǎng)老服務。規(guī)范城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老照料中心標準化建設，擴大服務覆蓋面，根據(jù)養(yǎng)老需求評估情況，拓展居家養(yǎng)老服務內(nèi)容。截至2013年，蕭山區(qū)擁有居家養(yǎng)老服務站548家，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋；9840名老人享受政府購買養(yǎng)老服務，購買金額為1076.88萬元；推廣援助呼叫信息系統(tǒng)，安裝“一鍵通”呼叫器1741戶，提供求助服務近3萬人次。另一方面，積極發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老服務。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)十分重視與鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，基本形成多元化、多層次機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展格局。近年來，鄞州區(qū)以建設老年樂園為主線，積極構(gòu)建“區(qū)—鎮(zhèn)—村”三級機構(gòu)養(yǎng)老網(wǎng)絡，其中區(qū)級雅戈爾老年樂園共1600張床位，自實施功能定位轉(zhuǎn)型升級以來，推出生活照料、醫(yī)療護理等優(yōu)勢項目，大大緩解了城區(qū)養(yǎng)老壓力。

（二）以創(chuàng)新管理為抓手，構(gòu)建多元工作機制

一是發(fā)展市場運行機制。大力培育和引導社會服務機構(gòu)參與養(yǎng)老服務。目前蕭山、鄞州分別有15家和16家中介服務機構(gòu)與轄區(qū)各鎮(zhèn)街簽訂合作協(xié)議，參與政府購買居家養(yǎng)老服務。二是完善人才儲備機制。通過組織養(yǎng)老護理員技能培訓、吸納社會工作者，提升人員素質(zhì)、擴大服務隊伍。鄞州區(qū)把創(chuàng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學校、嘉和愛照護服務中心作為養(yǎng)老護理培訓基地，連續(xù)三年分批次培訓工作人員，形成了一支專業(yè)化服務隊伍。蕭山區(qū)“銀齡互助”活動，目前擁有512個互助組織，結(jié)對幫扶困難老人2160人，開展幫扶活動超2.5萬人次。三是建立評估激勵機制。將養(yǎng)老服務工作納入鎮(zhèn)街工作實績考核，積極推進養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展。2013年柯橋區(qū)把“新增城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心”作為附加分，納入鎮(zhèn)（街道）、平臺崗位目標責任制考核評價體系，并對成績顯著的給予表彰獎勵。

（三）以政府主導為重點，加強政策體系建設

一是給予建設用地優(yōu)先權(quán)與稅費減免政策。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)十分重視養(yǎng)老服務設施的規(guī)劃布局，對養(yǎng)老機構(gòu)所需建設用地采取預留或給予優(yōu)先安排權(quán)，相關稅費實施減免政策。鄞州區(qū)民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)在水、電、氣、通信等方面，可以享受與居民用戶同價的優(yōu)惠收費。二是實施床位補助與寄養(yǎng)補助。為推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)加大了對民辦養(yǎng)老服務機構(gòu)的補助力度。以蕭山區(qū)為例，新增非營利性社會辦養(yǎng)老機構(gòu)，用房自建、租賃用房的，可以給予每張床位12000元和9000元的一次性補助，并給予其接受的特殊困難老人每人每月200元、一般老人每人每月120元寄養(yǎng)補助。三是全力保障居家養(yǎng)老建設與運行資金?？聵騾^(qū)根據(jù)建筑面積、服務功能等指標，一次性給予新建城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心5萬、10萬和20萬的開辦經(jīng)費補助，并采取以獎代補方式每年給予日常運作經(jīng)費補助3萬、6萬和9萬；農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心的一次性開辦經(jīng)費補助、日常運作經(jīng)費補助分別為5萬和1萬。四是著力提高老年人福利待遇。一個地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，與老年人收入、福利、消費水平息息相關,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)依靠雄厚的經(jīng)濟實力，在提高老年人生活水平上下功夫。目前，蕭山區(qū)年滿60周歲的居民可享受到120元/月的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金，80周歲及以上的老人還可以享受高齡津貼。

（四）以宣傳活動為載體，營造愛老敬老氛圍

一是推廣敬老文化入禮堂。文化禮堂是實現(xiàn)精神富有、打造精神家園的重要載體，也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)宣傳弘揚敬老文化的重要陣地。在蕭山區(qū)，文化禮堂成為敬老愛老的好場所，老年健康知識講座、尊老敬老禮儀和文藝演出等活動定期開展，豐富了老年人的生活，提高了社會敬老愛老助老的意識。二是組織社會力量進社區(qū)。為有效應對人口老齡化，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)十分重視開展為老服務，引領社會各界共同助力。近年來，柯橋區(qū)大力開展“敬老文明號”創(chuàng)建工作，主要對象為各級涉老部門、為老服務組織和公共服務行業(yè)，旨在營造更好的敬老愛老助老氛圍，目前第二輪創(chuàng)建工作已經(jīng)啟動。“微動力”志愿者是柯橋區(qū)公益事業(yè)的一大品牌，“愛心剪”、關愛空巢老人等服務項目，深受社區(qū)老年人歡迎。三是開展特殊服務送上門。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)注重社區(qū)養(yǎng)老服務平臺建設，為高齡獨居、經(jīng)濟困難、生活不能自理的老人提供上門服務。鄞州區(qū)依托81890求助服務平臺，每月為符合條件的老人提供無償（10小時/月）、低償（5小時/月）和有償（市場培育）等三種上門服務。在智慧養(yǎng)老理念的驅(qū)動下，蕭山區(qū)為享受服務的老人配備“服務呼叫器”，采取“定時定點定人”的方式，老人最高可享受15小時/月的上門服務。

二、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展的特色模式

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老：柯橋下市頭社區(qū)

1.基本情況

下市頭社區(qū)是柯橋的老城區(qū)，面臨著硬件設施和人口年齡的雙重老化，居民經(jīng)濟收入普遍較低，年老體弱者較多?，F(xiàn)有戶籍人數(shù)是3500人，其中60周歲以上居民有700多人，占總戶籍人口的20%，80周歲以上的空巢老人有75個。為老年人打造一個舒適安逸、老有所養(yǎng)、老有所樂的家園，是下市頭社區(qū)一直探索和追求的目標。

2.特色

一方面，需求摸底提升服務質(zhì)量。社區(qū)定期開展老年人狀況和需求的摸底調(diào)查，老年人最大的服務需求是“維修服務”，占24%，其次是“家政服務”、“健康服務”“醫(yī)療服務”各占23%、16%，和11%，另外還有日常照料、文化體育、心靈陪護、法律服務等需求，下市頭社區(qū)針對老人調(diào)查需求，調(diào)整養(yǎng)老服務項目的側(cè)重點。另一方面，為老年人服務基地打造服務品牌?！盃渴窒﹃枴睘槔夏耆朔栈厥窍率蓄^社區(qū)的服務亮點，擁有“居家養(yǎng)老服務站”、“銀色年華理發(fā)站”、“晚霞情聯(lián)絡站”等三站、五大服務品牌。其中“居家養(yǎng)老服務站”已服務2400多人次，上門服務累計時間超過42684小時，服務經(jīng)費發(fā)放已達65.5萬多元，為老年人提供了“不離家、不離友、不離伴”的特色服務。

（二）醫(yī)居式養(yǎng)老：紫荊園老年養(yǎng)生中心

1.基本情況

蕭山紫荊園老年養(yǎng)生中心是民營資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設的醫(yī)居式養(yǎng)老社區(qū)，占地194畝，建筑面積28萬平方米，其中居家式養(yǎng)老床位3200張，醫(yī)院床位800張，2012年被列入浙江省服務業(yè)重大建設項目之一。

2.特色

一是高端化定位。紫荊園堅持高端養(yǎng)老公寓的項目定位，主要面向機關事業(yè)單位退休人員和企業(yè)中高層管理人員等人群，并配備老年病醫(yī)院、活動中心、養(yǎng)生食堂、公共活動空間等服務設施。二是分段化養(yǎng)老。為滿足老人不同階段的養(yǎng)老服務需求，將紫荊園劃分成健康活力型居家養(yǎng)生區(qū)、高齡體弱型半托照護區(qū)，疾病失能型全托醫(yī)護區(qū)，相應功能區(qū)享受配套服務標準。三是雙贏化融資。一次性支付會員保證金后，老人可以入住紫荊園，享受養(yǎng)老服務。期間若轉(zhuǎn)讓居住權(quán)，老人可以享受轉(zhuǎn)讓增值部分的50%收益（繳納國家稅費后）；壽終后，房子退回紫荊園，保證金全額返還。“入戶保證金+較低的服務年費”入住模式，既加快了建設資金回籠，也給入住老人帶來一定收益。

（三）高端機構(gòu)托養(yǎng)：嘉和愛照護服務中心

1.基本情況

嘉和愛照護服務中心由社會力量投資興建，是鄞州第一家區(qū)級居家養(yǎng)老服務中心，建筑面積約470平方米，設有休閑體驗、工療作品展示、DIY制作等7個功能區(qū)域，平均每天可為25名老年人提供全方位日間照料服務。

2.特色

一是高端超前的服務理念。在借鑒國內(nèi)外先進養(yǎng)老理念的基礎上，嘉和愛照護人性化的設施設備、功能布局和服務團隊，為老人提供保健、康復、精神慰藉等專門日托服務。此外，為滿足一些家庭臨時托管老人的需要，還推出了臨托服務，收費標準為每人150元/天。二是科學智能的信息平臺。作為智慧城市建設體系的重要部分，嘉和愛照護的智能化養(yǎng)老服務系統(tǒng)，在采集管理居家養(yǎng)老服務站點信息的同時，對日托老人的生活、健康、護理情況開展“全景式”跟蹤服務，家屬可以通過個性化養(yǎng)老服務隨時了解老人在服務中心的情況。三是特色公益的延伸服務。嘉和愛照護既是居家養(yǎng)老服務中心，更是居家養(yǎng)老服務站護理人員培訓基地和為老服務志愿者實踐基地，老人家屬可以定期接受居家護理、心理照顧等免費知識技能培訓。

（四）醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老：康達老年護理中心

1.基本情況

杭州康達老年護理中心（蕭山康達中醫(yī)院）是一家非營利性養(yǎng)老式醫(yī)院，占地30畝，建筑面積18000平方米，共有床位約260張，是中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會“全國愛心護理工程示范基地”。

2.特色

一方面，“醫(yī)、養(yǎng)、護”為一體?！白o理型為重點、助養(yǎng)型為輔助、居養(yǎng)型為補充”是蕭山區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展模式。作為養(yǎng)醫(yī)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)，康達老年護理中心共設置智障康復、肢體康復、精神心理康復、綜合疾病康復和臨終關懷等五大功能區(qū)，集“醫(yī)、養(yǎng)、護”服務為一體，重點向失能、半失能、失智老人提供一種專業(yè)的醫(yī)療護理平臺。另一方面，醫(yī)保定點惠民養(yǎng)老。部分老年人體弱多病，但收入不高，一些未取得醫(yī)保資質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)無法為老人提供收費優(yōu)惠?？颠_老年護理中心是醫(yī)保定點單位，辦理手續(xù)簡單，能保障入院老在接受優(yōu)質(zhì)醫(yī)護服務的同時，享受到醫(yī)保優(yōu)惠，減輕老人及家屬的經(jīng)濟負擔。

三、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展面臨的問題

（一）養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展結(jié)構(gòu)不夠合理

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)多以公辦福利機構(gòu)和敬老院為主，民辦養(yǎng)老機構(gòu)相對滯后，力量較為薄弱；多以基礎護理型為主，中高檔助養(yǎng)型、居養(yǎng)型服務機構(gòu)相對不足。以柯橋區(qū)為例，公辦養(yǎng)老機構(gòu)16家，民辦養(yǎng)老機構(gòu)僅1家，比例結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，同時福利中心已經(jīng)出現(xiàn)一床難求的情況，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)仍停留在散點、小微發(fā)展的階段。

（二）地區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展不平衡

居家養(yǎng)老服務照料中心是全面推進居家養(yǎng)老工作的重要場所，目前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)正在加快城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務照料中心，但在農(nóng)村社區(qū)，特別是經(jīng)濟薄弱村，創(chuàng)建的積極性普遍不高，實現(xiàn)居家養(yǎng)老照料中心的全覆蓋難度較大。浙江省政府要求照料中心“提供集中就餐、托養(yǎng)、健康、休閑和上門照護等服務”，但目前而言，大部分照料中心因衛(wèi)生要求、收費價格、人工支出等費用，仍無法提供就餐服務。

（三）從業(yè)人員整體素質(zhì)有待提高

部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)十分重視養(yǎng)老服務從業(yè)人員的知識與技能培訓，提高持證上崗率，但整體上看，養(yǎng)老服務人才隊伍存在人難招、人難留、總體素質(zhì)不高的現(xiàn)象。比如，鄞州區(qū)老年樂園的部分專職人員呈現(xiàn)“三低兩大”現(xiàn)象，即文化低、地位低、待遇低、年齡大、人員流動性大，這在一定程度上影響?zhàn)B老服務的質(zhì)量。

（四）養(yǎng)老服務市場化難破

市場在資源配置中起決定性作用，培育養(yǎng)老服務中介機構(gòu)是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的重要探索，但養(yǎng)老服務中介機構(gòu)發(fā)展困難重重。例如，蕭山區(qū)每月給予符合條件的老人提供4-15小時免費上門服務，在此之外，愿意有償接受上門養(yǎng)老服務的老人相對較少，中介機構(gòu)容易出現(xiàn)盈利難的情況?？聵騾^(qū)青藤物業(yè)2013年入不敷出30余萬元，生存較為困難。

（五）養(yǎng)老監(jiān)管力度仍需加強

多項政策鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，但一些民間資本投資存在“心猿意馬”的傾向，個別養(yǎng)老機構(gòu)在運行中存在違反政策制度的行為。比如，蕭山區(qū)共有8家民辦養(yǎng)老機構(gòu)，其中7家已開通醫(yī)保，但個別存在有意違反醫(yī)療保險規(guī)章制度的行為，鉆監(jiān)管漏洞，以補貼自身運行的虧損。

四、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的啟示

（一）完善政策，營造養(yǎng)老服務發(fā)展的良好氛圍

一是繼續(xù)深化對養(yǎng)老機構(gòu)的行政審批與驗收制度的改革。當前各級政府都出臺多項政策意見鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，但對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的準入和驗收門檻較高，即使審批通過，但要獲得相關驗收，比如消防驗收合格意見，非常困難。因此，建議經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要繼續(xù)深化制度改革，尤其是在對養(yǎng)老機構(gòu)的行政審批與驗收制度方面，要最大限度縮小審批流程。二是加大補貼與優(yōu)惠力度。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)是社會應對老齡化的必然趨勢，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應結(jié)合本地經(jīng)濟實力，在省政府相關文件、意見的指導下，針對養(yǎng)老機構(gòu)的建設用地、運作補貼、稅費減免、日常開支等，繼續(xù)提高對養(yǎng)老機構(gòu)的支持力度。重點照顧部分入不敷出的民辦養(yǎng)老機構(gòu)、服務中介機構(gòu)，引導養(yǎng)老市場良性發(fā)展。同時，建議對農(nóng)村居家養(yǎng)老照料中心的建設與運行資金，參照城市社區(qū)的補助標準，根據(jù)分類給予不同層次的資金補貼，尤其加大對經(jīng)濟薄弱村創(chuàng)建的支持。三是鼓勵社會力量以多元化的形式參與養(yǎng)老服務。由于部分民間資本“醉翁之意不在酒”，個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)存在“一刀切”暫緩申請的情況，但發(fā)展養(yǎng)老服務是大勢所趨，不能因噎廢食。為此，要繼續(xù)給予養(yǎng)老機構(gòu)建設用地優(yōu)先權(quán)，同時對投資動機不太明朗的民資資本，可以鼓勵其對企業(yè)廠房、商業(yè)設施進行改造，舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構(gòu)。四是對養(yǎng)老服務行為加強監(jiān)管。規(guī)范養(yǎng)老服務行業(yè)市場，對于惡意違反相關政策制度的民辦養(yǎng)老機構(gòu)，給予嚴厲的處罰，甚至暫停、終止項目。

（二）優(yōu)化結(jié)構(gòu)，推動養(yǎng)老服務設施建設

一是加強需求評估與調(diào)研。部分縣市的養(yǎng)老機構(gòu)入住率較低，存在建筑使用率低、甚至閑置的情況。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要切實結(jié)合本地實際情況，充分了解市場需求，尤其是加強養(yǎng)老服務需求評估與調(diào)研，有針對性地推進地區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展。二是抓好養(yǎng)老機構(gòu)建設。要認真領會省政府發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的文件精神，在發(fā)展托底型、普惠型養(yǎng)老的基礎上，大力支持社會養(yǎng)老發(fā)展，尤其是在民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展薄弱的地區(qū)，要積極引進民辦項目。三是推動養(yǎng)老模式多元化。堅持居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐總體發(fā)展布局，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要敢于創(chuàng)新、走在前列，繼續(xù)推動社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展。此外，要大力發(fā)展高端機構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老、醫(yī)居式養(yǎng)老，以多元化的養(yǎng)老模式去引導社會養(yǎng)老消費。

（三）人才培養(yǎng)，提高養(yǎng)老服務隊伍素質(zhì)

一是夯實聯(lián)合培養(yǎng)機制。當前經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍存在專業(yè)護理人員短缺情況，一定程度影響?zhàn)B老機構(gòu)服務質(zhì)量。加強政府與學校的人才培訓合作，尤其鼓勵當?shù)馗咝！⒙殬I(yè)院校開設養(yǎng)老護理等相關專業(yè)，開展專業(yè)人才對口培養(yǎng)，學業(yè)完成后統(tǒng)一給予分配工作。二是加強從業(yè)人員培訓教育。一些養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員的知識系統(tǒng)性、技能的專業(yè)化與老人需求存在較大距離。要定期開展養(yǎng)老護理人員培訓，通過崗前培訓、在職輪訓和繼續(xù)教育等形式，提高從業(yè)人員的持證上崗率，從而真正提高養(yǎng)老服務隊伍整體素質(zhì)。三是提高護理人員待遇。要進一步提高護理人員的工資福利待遇，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與收入情況，給予科學合理的工資指導價，同時加大護理人員特殊崗位津貼力度，以此鼓勵護理人員參與技能培訓，從而保障養(yǎng)老服務人員的從業(yè)素質(zhì)。