旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐研究——以國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)為例

白蕓蔓

（山西省汾河二庫(kù)管理局，030012，太原）

伴隨著旅游產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，旅游在帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口脫貧等方面的作用與日俱增，并逐漸被人們所認(rèn)識(shí)，已然成為扶貧的重要形式之一。旅游精準(zhǔn)扶貧作為一種新型的扶貧方式，具備其他行業(yè)無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，本文研究的重點(diǎn)是如何深挖國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)在旅游精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的潛力，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、旅游精準(zhǔn)扶貧理論簡(jiǎn)述

關(guān)于旅游扶貧理論，國(guó)外影響最大和最典型的是1999年英國(guó)國(guó)際發(fā)展署（DFID）提出的Pro-Poor Tourism（PPT，有利于貧困人口發(fā)展的旅游），以及2002年世界旅游組織（WTO）提出的Sustainable Tourism-Eliminating Poverty（ST-EP,可持續(xù)旅游與消除貧困）。隨后，2003年世界旅游日的主題確定為“旅游：消除貧困、創(chuàng)造就業(yè)與社會(huì)和諧的動(dòng)力”。可見(jiàn)旅游扶貧已被全世界所認(rèn)識(shí)。

我國(guó)最早于1996年開(kāi)始，國(guó)家旅游和扶貧部門組織專家研究旅游扶貧，以加強(qiáng)對(duì)旅游扶貧的指導(dǎo)，從而幫助貧困地區(qū)的景點(diǎn)建設(shè)，提高貧困區(qū)域旅游企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)旅游在扶貧中的作用。2011年旅游扶貧首次作為扶貧的方式之一，被寫入我國(guó)政府扶貧綱領(lǐng)性文件——《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 （2011—2020年）》（中發(fā)〔2014〕31 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）?！毒V要》進(jìn)一步指出：旅游業(yè)發(fā)展在促進(jìn)我國(guó)中西部協(xié)調(diào)發(fā)展、帶動(dòng)中西部貧困地區(qū)脫貧致富、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)化增長(zhǎng)及生態(tài)改善方面具有重大意義?？梢?jiàn)，旅游扶貧也已成為我國(guó)扶貧的重要方式。

2014年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，提出改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制，建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制，由此精準(zhǔn)扶貧正式推出。旅游精準(zhǔn)扶貧正是在旅游扶貧和精準(zhǔn)扶貧的有機(jī)結(jié)合下產(chǎn)生的。旅游精準(zhǔn)扶貧理論在水利系統(tǒng)的應(yīng)用，首先就是下好國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)精準(zhǔn)扶貧這盤棋，以此樹立典型，形成以點(diǎn)帶面的扶貧效應(yīng)，為國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)旅游精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐和推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

二、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)作為旅游精準(zhǔn)扶貧主體的可行性和必要性

旅游精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是由多元主體共同參與和協(xié)作的綜合項(xiàng)目。國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的開(kāi)發(fā)不僅激活了水利經(jīng)濟(jì)，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在涵養(yǎng)水源、維護(hù)工程安全、改善人居環(huán)境、維護(hù)生態(tài)、調(diào)整當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用。其中工程管理單位作為景區(qū)的主要管理部門，承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任及參與程度對(duì)旅游精準(zhǔn)扶貧也具有非常重要的作用。下面通過(guò)“RHB 戰(zhàn)略” 即資源 （Resource）、人（Humanity）、效 益 （Benefit）三 方 面 因素來(lái)說(shuō)明國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)作為旅游精準(zhǔn)扶貧主體的可行性和必要性。

從“資源（Resource）”分析來(lái)看，國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)是指以水域 （水體）或水利工程為依托，按照水利風(fēng)景資源即水域（水體）及相關(guān)聯(lián)的岸地、島嶼、林草、建筑等能對(duì)人產(chǎn)生吸引力的自然景觀和人文景觀的觀賞，文化、科學(xué)價(jià)值和水資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量及景區(qū)利用、管理?xiàng)l件分級(jí)，經(jīng)水利部水利風(fēng)景區(qū)評(píng)審委員會(huì)評(píng)定，由水利部公布的可以開(kāi)展觀光、娛樂(lè)、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的區(qū)域。可見(jiàn)國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)已經(jīng)具備旅游的基礎(chǔ)條件，而且還是相對(duì)完善和成熟的資源條件。從地理位置來(lái)看，其中一小部分位于城郊附近，但大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)都位于偏遠(yuǎn)的較為貧困的山區(qū)或是其他地形比較復(fù)雜的地帶。

從“人（Humanity）”分析來(lái)看，貧困人群是旅游精準(zhǔn)扶貧的立足點(diǎn)，從國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的縱向發(fā)展來(lái)看，事實(shí)上很大程度上已經(jīng)承擔(dān)了相當(dāng)一部分扶貧任務(wù)。國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)初期，涉及移民安置問(wèn)題，一定程度上起到了扶貧作用，從開(kāi)發(fā)式扶貧到旅游式扶貧積累了一定經(jīng)驗(yàn)，與附近群眾建立了良好關(guān)系。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)還有更深層次的開(kāi)發(fā)潛力，也就是說(shuō)還能拓展更多旅游資源，包括勞動(dòng)力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)建設(shè)等，這樣就要吸收當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力、衍生產(chǎn)品以及服務(wù)、民俗文化等。貧困人口的參與程度也直接影響旅游景區(qū)的繁榮程度，因此相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將存在著供需關(guān)系和利益關(guān)系。

從“效益（Benefit）”分析來(lái)看，以山西省汾河二庫(kù)為例，十幾年的發(fā)展，已經(jīng)帶了來(lái)了經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)方面的作用和效益，帶動(dòng)了太原市尖草坪區(qū)、古交市以及陽(yáng)曲縣等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)吸收了周邊大量的群眾為二庫(kù)旅游服務(wù)。

總之，國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)想要發(fā)展好，做好旅游精準(zhǔn)扶貧是重要內(nèi)容。反之，旅游精準(zhǔn)扶貧的成敗，將大大影響國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)。

三、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)旅游精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀與問(wèn)題

國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)在開(kāi)發(fā)旅游過(guò)程中處于一種非常尷尬的境地，在旅游資源、旅游市場(chǎng)以及基礎(chǔ)配套設(shè)施等方面具有強(qiáng)烈的需求，但由于多種原因，工程管理單位的旅游業(yè)務(wù)往往處于輔助地位。

1.幫扶主體有限

旅游精準(zhǔn)扶貧需要集全社會(huì)的力量共同協(xié)作完成,但是在國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)旅游的過(guò)程中，幫扶主體單一有限。工程管理單位從旅游開(kāi)發(fā)到機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金籌集、基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等基本都是自籌，政府和其他社會(huì)團(tuán)體的幫扶遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展。

2.幫扶力度不足

一是幫扶政策欠缺。旅游扶貧的政策以及相關(guān)法律法規(guī)不夠完善，很少有專門針對(duì)旅游扶貧的支持政策，一些出臺(tái)的規(guī)劃還有待于進(jìn)一步細(xì)化和精準(zhǔn)。

二是發(fā)展旅游的資金匱乏。旅游資源開(kāi)發(fā)的周期相對(duì)較長(zhǎng)，對(duì)資金的需求也較大，加之配套服務(wù)設(shè)施幾乎沒(méi)有，這也就加劇了對(duì)資金的需求。國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的資金主要用于工程建設(shè)和維護(hù)，幾乎沒(méi)有安排旅游建設(shè)的資金。因此，要想大力發(fā)展旅游業(yè)，需要政府和上級(jí)主管部門的專項(xiàng)撥款，科學(xué)組織規(guī)劃和實(shí)施。

三是旅游人才缺乏，特別是高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員的缺乏。在工程管理單位，專門的旅游經(jīng)濟(jì)人員少之又少，甚至沒(méi)有。主要與地方的人事管理體制有關(guān)，上級(jí)部門批復(fù)的專業(yè)類型主要以工程系列為主，輔系列指標(biāo)僅占主系列的7%~10%左右，除去財(cái)務(wù)、黨政等人員以外，旅游的專技人員不足3%。

四是旅游基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施嚴(yán)重不足。當(dāng)?shù)卣度氲馁Y金大部分都用于以生產(chǎn)生活為目的的項(xiàng)目，在旅游方面的投資幾乎沒(méi)有，然而景區(qū)也沒(méi)有專項(xiàng)費(fèi)用，只能通過(guò)每年的盈利用于旅游投資建設(shè)，但資金有限，只能維護(hù)正常的景點(diǎn)經(jīng)營(yíng)。

五是缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)。國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)在旅游精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，還處于起步階段，很多景區(qū)未設(shè)置專門的扶貧職能科室。扶貧相關(guān)工作沒(méi)有系統(tǒng)地管理起來(lái)，存在管理脫節(jié)的問(wèn)題，影響了精準(zhǔn)扶貧效果。

六是旅游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)不足。遠(yuǎn)離市區(qū)，輻射較小，加之缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的支持和專業(yè)市場(chǎng)人員的經(jīng)營(yíng)，收益不理想。

3.幫扶精準(zhǔn)度不夠

在旅游精準(zhǔn)幫扶中，貧困人群的思想觀念存在偏差，導(dǎo)致精準(zhǔn)度不好把握。扶貧目的不再是傳統(tǒng)的提高收入，而是增強(qiáng)貧困人群的技能。貧困人群的“等、靠、要”思想嚴(yán)重，民主參與意識(shí)不強(qiáng)，且自身能力有限，缺乏參與市場(chǎng)的專業(yè)技能、服務(wù)技能和市場(chǎng)開(kāi)拓能力等。此外，在幫扶過(guò)程中，缺乏科學(xué)的旅游精準(zhǔn)扶貧發(fā)展規(guī)劃和細(xì)致落實(shí)旅游精準(zhǔn)扶貧的幫扶措施，這也是導(dǎo)致幫扶精準(zhǔn)度不夠的主要原因。

四、構(gòu)建“三位一體”的幫扶體系，助推國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的旅游精準(zhǔn)扶貧

1.充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

政府在扶貧工作上，無(wú)疑具有主導(dǎo)地位，不僅在旅游扶貧資金的提供上，還在旅游扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、建設(shè)、市場(chǎng)培養(yǎng)和管理等方面做好主導(dǎo)和管理工作。同時(shí)，要做好監(jiān)督審計(jì)工作，掌握范圍和力度，真正保障旅游精準(zhǔn)扶貧的科學(xué)有效實(shí)施。

一是建立健全本省本地區(qū)的扶持政策及相關(guān)法律法規(guī)，使各項(xiàng)扶貧工作有據(jù)可依，提高工作的針對(duì)性和準(zhǔn)確性，確保扶貧工作的精準(zhǔn)實(shí)施。

二是明確相關(guān)部門的職責(zé)，旅游、扶貧、財(cái)政、教育等部門要各司其職，針對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，成立工作組，組織專家學(xué)者進(jìn)行專題研究，經(jīng)反復(fù)論證后推廣應(yīng)用。

三是采取措施精準(zhǔn)管理，實(shí)現(xiàn)扶貧管理工作的閉合。政府要成立專門的管理機(jī)構(gòu)，制定科學(xué)的旅游精準(zhǔn)扶貧發(fā)展規(guī)劃和細(xì)致落實(shí)旅游精準(zhǔn)扶貧的幫扶措施，做好監(jiān)督工作。

2.國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)要開(kāi)辟新路，帶動(dòng)多元主體實(shí)現(xiàn)大旅游格局

一是積極爭(zhēng)取政策支持。國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)要積極與上級(jí)主管部門和相關(guān)部門溝通，組織專家學(xué)者就旅游建設(shè)、融資、人才、市場(chǎng)等方面的扶持政策進(jìn)行研究，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，向政府申請(qǐng)優(yōu)惠支持政策。如申請(qǐng)成立旅游扶貧基金，專門用于旅游規(guī)劃、設(shè)施改善等。另外，可以聯(lián)系省內(nèi)相關(guān)廳局、企業(yè)及大專院校實(shí)行定點(diǎn)幫扶，為旅游精準(zhǔn)扶貧創(chuàng)造條件。

二是投資興建基礎(chǔ)設(shè)施。根據(jù)調(diào)查，交通狀況目前仍是游客旅游首要考慮的因素。因此，可將景區(qū)交通線路納入公交或長(zhǎng)途交通規(guī)劃設(shè)計(jì)中，不僅能分擔(dān)景區(qū)的投資壓力，還可深入挖掘周邊的市場(chǎng)潛力；再如將旅游線路和專用公路分開(kāi)。其他基礎(chǔ)設(shè)施視實(shí)際情況而定。

三是整合資源。充分整合現(xiàn)有的專項(xiàng)扶貧資源，將旅游精準(zhǔn)扶貧與教育扶貧、科技扶貧、農(nóng)業(yè)扶貧、水利扶貧等扶貧形式相融合。具體根據(jù)國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)所在省市的實(shí)際情況而定。

四是加大產(chǎn)業(yè)配套力度，深度挖掘和開(kāi)發(fā)旅游資源。目前，國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)的娛樂(lè)和旅游購(gòu)物發(fā)展還十分薄弱，這就要求進(jìn)一步把旅游和當(dāng)?shù)匚幕嘟Y(jié)合，把民族風(fēng)情與自然環(huán)境相結(jié)合，開(kāi)發(fā)符合市場(chǎng)需要的娛樂(lè)設(shè)施，提升旅游附加值和綜合經(jīng)濟(jì)效益。

五是做好宣傳工作。景區(qū)應(yīng)整合電視、互聯(lián)網(wǎng)、微信、報(bào)紙雜志、推廣會(huì)等各種媒介，從不同層面加強(qiáng)宣傳。此項(xiàng)工作最好由專門的科室負(fù)責(zé)，效果會(huì)更好。

六是建立多元化幫扶體系，廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與旅游扶貧開(kāi)發(fā)。首先是政府、企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、貧困人群、游客多層面的參與，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)群體的積極性；其次是各行政部門的多層面參與，推出上下聯(lián)動(dòng)與配合，增強(qiáng)旅游扶貧的可操作性。

七是加強(qiáng)與貧困人群的溝通，建立良好的幫扶關(guān)系。首先加強(qiáng)對(duì)貧困人群的旅游扶貧宣傳，使其深入了解旅游扶貧的目的，進(jìn)而提高參與率；其次加強(qiáng)培訓(xùn)，賦予他們參與權(quán)利，通過(guò)旅游扶貧培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)技能，將其納入旅游市場(chǎng)。

八是注重旅游精準(zhǔn)扶貧過(guò)程的監(jiān)控。首先建立健全管理制度；其次創(chuàng)新管理方法，重視扶貧前期規(guī)劃的論證，加強(qiáng)實(shí)施過(guò)程的監(jiān)控管理，確保扶貧效果。

3.要加大貧困人群參與扶貧的廣度和深度

旅游精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)貧困人口參與受益，他們參與的程度和方式對(duì)貧困人群受益產(chǎn)生重要影響。一是實(shí)施動(dòng)態(tài)目標(biāo)人群識(shí)別，從自愿申報(bào)到逐級(jí)審核再到評(píng)估審查，分階段識(shí)別貧困個(gè)體；二是建立檔案臺(tái)賬，保持更新，從而為旅游精準(zhǔn)扶貧提供可靠的依據(jù)；三是以情動(dòng)人的溝通模式，讓貧困客體自覺(jué)自愿加入扶貧的管理當(dāng)中，努力營(yíng)造良好、健康的扶貧氛圍。

[1]李佳.旅游扶貧理論與實(shí)踐 [M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2010.

[2]劉東勛，宋丙濤，耿明齋.新區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[3]劉益.欠發(fā)達(dá)地區(qū)旅游影響研究[M].北京：科學(xué)出版社，2012.

[4]王兆峰.民族地區(qū)旅游扶貧研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2011.

[5]陳通，孫東峰.實(shí)施PPT旅游扶貧戰(zhàn)略的可行性研究[J].天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（2）.

[6]丁煥峰.國(guó)內(nèi)旅游扶貧研究述評(píng)[J].旅游學(xué)刊，2004（3）.

[7]丁煥峰.農(nóng)村貧困社區(qū)參與旅游發(fā)展與旅游扶貧[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2006（9）.

[8]李永文，陳玉英.旅游扶貧及其對(duì)策研究 [J].北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院學(xué)報(bào)，2002（4）.

[9]鄧小海，曾亮，羅明義.精準(zhǔn)扶貧背景下旅游扶貧精準(zhǔn)識(shí)別研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2015（4）.