貴州省水利精準(zhǔn)扶貧探索與實(shí)踐

李銀鈞，劉真羽

（貴州省水利廳，550002，貴陽）

一、貴州扶貧開發(fā)工作及水資源概況

貴州是一個(gè)多民族交匯融合的山區(qū)內(nèi)陸省份和革命老區(qū)，是長江和珠江上游重要的生態(tài)屏障，是全國石漠化面積最大、等級(jí)最齊、程度最深、危害最重的省份。按照國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)2 300元（2010年價(jià)）測算，2014年全省有農(nóng)村貧困人口623萬人，貧困發(fā)生率18%，占全國總數(shù)的8.9%，比全國平均高10.8個(gè)百分點(diǎn)，是全國除西藏、甘肅、新疆之外，貧困發(fā)生率最高的省份。貴州省88個(gè)縣市區(qū)中，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣50個(gè)，省定扶貧開發(fā)任務(wù)縣33個(gè)，占全省總數(shù)的94%；有934個(gè)貧困鄉(xiāng)9 000個(gè)貧困村。在國家確定的“11+3”個(gè)集中連片特困地區(qū)中，涉及貴州省的有武陵山區(qū)（16 個(gè)縣）、烏蒙山區(qū)（10 個(gè)縣）、滇桂黔石漠化區(qū) （44個(gè)縣）3個(gè)片區(qū)70個(gè)縣，覆蓋全省85.3%的面積、91.2%的貧困人口、90.6%的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、92.1%的貧困村、82.5%的民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

貴州水資源相對豐沛，中小河流眾多，多年平均水資源量為1 062億m3，人均水資源占有量 2 800 m3，高于全國平均水平。年內(nèi)徑流分配極不均勻，豐水期水量占全年總水量的75%～80%，區(qū)域分布不平衡。山高水低，水資源的開發(fā)利用難度大，全省水資源開發(fā)利用率僅為9.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。全省以灌溉、工業(yè)和生活供水為主的水庫庫容46.59億m3，占全省水庫總庫容的10%，且多為小型水庫，骨干水源工程少，水資源調(diào)配能力弱，工程性缺水嚴(yán)重，城鄉(xiāng)供水體系不完善，供水保障程度低。農(nóng)村人口居住分散，解決飲水安全的難度較大。農(nóng)業(yè)灌溉保障程度不高，全省有效灌溉面積 2 144萬畝 （1畝=1/15 hm2，下同），占全省耕地總面積的31%。

二、水利扶貧工作歷程

1.“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃階段

1987—2000年，水利扶貧的目標(biāo)要求是：人均建成半畝穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田，戶均建成一畝經(jīng)濟(jì)林木，基本解決農(nóng)村飲水困難，消滅無電縣，力爭90%以上的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)用上電。

2.第一個(gè)扶貧綱要階段

2001—2010年，水利扶貧的指導(dǎo)思想是以改善貧困地區(qū)群眾基本生產(chǎn)和生活條件為根本出發(fā)點(diǎn)，以解決農(nóng)村飲水、建設(shè)基本農(nóng)田、發(fā)展節(jié)水灌溉面積、解決農(nóng)村缺電、提高抗災(zāi)減災(zāi)能力、改善生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)。在中央頒布 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010 年）》后，貴州省水利廳組織編制了 《貴州省2001—2010年水利扶貧規(guī)劃》，規(guī)劃范圍為50個(gè)國家級(jí)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，規(guī)劃內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村供水、農(nóng)田灌溉等，“十五”期間估算投資102.81億元，“十一五”期間估算投資108.97億元。

3.新階段扶貧

2011年起，扶貧的重點(diǎn)是片區(qū)扶貧，扶貧的主要目標(biāo)是加快貧困地區(qū)水利改革發(fā)展，提高水利服務(wù)與保障能力。貴州省水利廳組織編制了《貴州省水利扶貧規(guī)劃（2011—2020年）》，規(guī)劃范圍為武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)和滇桂黔石漠化區(qū)中貴州省范圍內(nèi)的70個(gè)縣（市、區(qū)），以及非集中連片區(qū)外的1個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，共71個(gè)縣（市、區(qū)），規(guī)劃現(xiàn)狀水平年是2010年，規(guī)劃水平年是2020年。規(guī)劃包括了農(nóng)村飲水安全、防洪抗旱減災(zāi)、農(nóng)田水利、水資源開發(fā)利用與保護(hù)等7個(gè)方面，規(guī)劃總投資2 595億元，其中“十二五”期間1 275億元。

2006年，水利部在貴州省銅仁地區(qū)開展貧困地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧試點(diǎn)，與貴州省人民政府共同建立了部省聯(lián)席會(huì)議制度，分“十一五”“十二五”兩個(gè)階段編制了《貴州省銅仁地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧規(guī)劃報(bào)告》并推動(dòng)實(shí)施。

2008年，水利部將畢節(jié)地區(qū)作為水利重點(diǎn)扶持對口支援聯(lián)系點(diǎn)；同年8月水利部和貴州省人民政府共同簽訂了 《水利部貴州省人民政府共同推進(jìn)畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)水利重點(diǎn)扶持對口支援工作合作備忘錄》；編制了“十二五”時(shí)期 《畢節(jié)地區(qū)水利重點(diǎn)扶持對口支援實(shí)施規(guī)劃報(bào)告》并推動(dòng)實(shí)施。

2011年，水利部和國家林業(yè)局負(fù)責(zé)滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)工作，啟動(dòng)了片區(qū)扶貧，并將貴州省冊亨、望謨兩縣列入全國13個(gè)定點(diǎn)扶貧縣，就定點(diǎn)扶貧工作編制了水利專項(xiàng)扶貧規(guī)劃，建立了幫扶、聯(lián)系工作機(jī)制。

按照全省的統(tǒng)一部署，貴州省水利廳先后對口開展了3個(gè)縣的定點(diǎn)扶貧工作，分別是：1986—2010年，畢節(jié)市（原畢節(jié)地區(qū)）納雍縣；2009年到目前，畢節(jié)市威寧縣；2010年到目前，黔東南州丹寨縣。

三、“十二五”水利扶貧工作成效

1.三大集中連片地區(qū)

一是城鄉(xiāng)供水保障能力大幅度提升。建成了“十一五”開工的正安石峰等11座中型水庫，黔中水利樞紐一期工程（大型水庫）成功下閘蓄水；2011年以來新開工建設(shè)了夾巖水利樞紐等126座骨干水源工程，其中大型水庫2座、中型水庫51座、小型水庫73座，建成后可新增供水能力26.65億m3，可解決貧困地區(qū)207.49萬農(nóng)村人口飲水和315.06萬畝耕地灌溉用水問題，開工項(xiàng)目數(shù)是“十一五”期間全省新開工項(xiàng)目數(shù)的7.4倍。

二是農(nóng)村飲水安全得到根本保障。采取地表水與地下水開發(fā)利用相結(jié)合的方式，統(tǒng)籌解決群眾的飲水安全問題。2011—2015年，累計(jì)解決了貧困地區(qū)1 327.7萬農(nóng)村人口及學(xué)校師生的飲水安全問題，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)人人有干凈水喝的目標(biāo)。

三是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善。通過實(shí)施盤江等大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)、規(guī)?；?jié)水灌溉增效示范等項(xiàng)目，進(jìn)一步完善了田間灌溉設(shè)施，新增和恢復(fù)了部分耕地灌溉面積，有效提高了農(nóng)田水灌溉利用系數(shù)。2011年以來，望謨、冊亨縣等67個(gè)縣（市）分批次被納入了全國小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，其中習(xí)水縣、思南縣等31個(gè)縣還實(shí)施了第二輪小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)。

四是人民生命財(cái)產(chǎn)安全得到有效保護(hù)。通過實(shí)施中小河流治理、大江大河支流治理、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、山洪災(zāi)害防治等工程措施和非工程措施，有效保護(hù)了重點(diǎn)城鎮(zhèn)、居民區(qū)及重點(diǎn)耕地的防洪安全。2011年以來，對貴定縣獨(dú)木河、赤水市習(xí)水河等382個(gè)中小河流河段進(jìn)行了治理，對威寧楊灣橋等822座病險(xiǎn)水庫進(jìn)行了除險(xiǎn)加固。

五是生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。通過實(shí)施水土流失治理、農(nóng)村水電工程建設(shè)，有效提高森林覆蓋率，保護(hù)森林資源，遏制水土流失，改善人居環(huán)境。2011年以來在黔西、威寧等18個(gè)縣實(shí)施了坡耕地水土流失綜合治理，在望謨、冊亨等11個(gè)縣實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土流失治理工程，在荔波、興義等 40個(gè)縣（市）實(shí)施了水土流失重點(diǎn)治理工程，在丹寨、玉屏等 64個(gè)縣（市）實(shí)施了小流域綜合治理工程。共治理水土流失面積1 565 km2，新增小水電裝機(jī)87萬kW。

六是水利投入得到明顯提高。2011年以來，共投入三大片區(qū)省級(jí)以上水利建設(shè)資金422.05億元（其中中央269.58億元，省級(jí)152.47億元），是“十一五”期間全省中央和省級(jí)總投入的2.5倍。

2.水利部扶貧試點(diǎn)：銅仁市

2006年以來，共投入銅仁市省級(jí)以上水利建設(shè)資金77.4億元（其中中央51.14億元，省級(jí)26.26億元）。10年來，新開工建設(shè)了松桃縣鹽井及玉屏縣謝家橋等23座中小型水庫工程，水庫總庫容2.48億m3，建成了石阡花山等2座中型水庫，新增水庫總庫容0.3億m3；新增解決303.47萬農(nóng)村人口的飲水安全問題；農(nóng)村人口人均有效灌溉面積從0.35畝提高到0.65畝，人均旱澇保收面積從0.24畝提高到0.51畝；治理了75個(gè)重點(diǎn)中小河流河段，綜合治理長度186.17 km，同時(shí)實(shí)施山洪災(zāi)害防治、病險(xiǎn)水庫治理等一批防洪減災(zāi)項(xiàng)目，減少了受洪、旱、澇災(zāi)害影響人口183.8萬人；治理水土流失面積490.93 km2；新增水電裝機(jī)30.68萬 kW,解決了7 201戶2.81萬人代燃料用電；保護(hù)森林面積7.24萬畝，鞏固退耕還林成果2.01萬畝。

3.水利部重點(diǎn)扶持地區(qū)：畢節(jié)市

2008年以來，共投入畢節(jié)市省級(jí)以上水利建設(shè)資金60.62億元 （其中中央40.83億元，省級(jí)19.79億元）。新開工建設(shè)了夾巖水利樞紐及威寧小米等19座大中小型水庫工程，水庫總庫容達(dá)14.58億m3，在此期間建成了織金大新橋等7座中小型水庫，新增水庫總庫容0.74億m3；對54個(gè)重點(diǎn)中小河流河段進(jìn)行了治理，綜合治理長度137.67 km；對93座病險(xiǎn)水庫進(jìn)行了除險(xiǎn)加固；新增解決了482.66萬農(nóng)村人口的飲水安全問題；新增水電裝機(jī)16.12萬kW；治理水土流失面積2 223 km2；農(nóng)村人口人均有效灌溉面積從0.24畝提高到0.37畝，旱澇保收面積從108.92萬畝提高到112.49萬畝。

4.水利部定點(diǎn)扶貧縣：冊亨、望謨

（1）冊亨縣

“十二五”時(shí)期共投入冊亨縣省級(jí)以上資金8.16億元 （其中中央4.2億元，省級(jí)3.96億元）。解決了14.13萬農(nóng)村人口及學(xué)校師生的飲水安全問題；支持新開工建設(shè)冊亨水庫等4座中小型水庫；新建防洪堤14.92 km；治理水土流失面積16.93 km2；治理病險(xiǎn)水庫2座；新增恢復(fù)農(nóng)田灌溉面積5.53萬畝；新增水電裝機(jī)8 500 kW。2014年，水利工程供水總量達(dá)3368.56萬 m3，比 2010年增加 1 215.31萬 m3；水資源利用率比2010年提高了1.94%；有效灌溉面積比2010年增加2.75萬畝；全縣地區(qū)生產(chǎn)總值比2010年增長145.4%，農(nóng)民人均純收入比2010年增長94.2%，貧困人口降到6.81萬人，比2010年減少2.11萬人。

（2）望謨縣

“十二五”時(shí)期共投入省級(jí)以上資金8.97億元（其中中央5.94億元，省級(jí)3.03億元）。解決了18.13萬農(nóng)村人口及學(xué)校師生的飲水安全問題；支持新開工建設(shè)納壩水庫等6座中小型水庫；新建防洪堤38.17 km；治理水土流失面積23.86 km2；治理病險(xiǎn)水庫4座；新增恢復(fù)農(nóng)田灌溉面積4.48萬畝；新增水電裝機(jī)1.26萬kW。

四、主要做法

一是以政策為支撐，切實(shí)減輕貧困地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)。在繼續(xù)實(shí)施“十一五”期間取消貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全工程縣級(jí)配套、大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程縣級(jí)配套、?。?）型以上病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工程縣級(jí)配套的同時(shí)，“十二五”期間又取消了貧困地區(qū)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣項(xiàng)目市縣配套；對50個(gè)貧困縣在小型水庫建設(shè)上實(shí)施差別化政策，對5個(gè)貧困縣省級(jí)以上補(bǔ)助分別由60%提高到90%，其余縣由60%提高到80%。

二是以規(guī)劃為引領(lǐng)，優(yōu)先保障貧困地區(qū)符合條件的項(xiàng)目納入規(guī)劃。按照規(guī)劃先行和規(guī)劃優(yōu)先保障的原則，凡是貧困地區(qū)符合條件的項(xiàng)目，一律優(yōu)先納入各類專項(xiàng)或綜合規(guī)劃。如在編制2013—2015年中小河流治理規(guī)劃時(shí)，三大片區(qū)共262個(gè)項(xiàng)目，占規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)的85%；在編制《全國抗旱規(guī)劃實(shí)施方案 （2014—2016年）》時(shí)，三大片區(qū)共78個(gè)項(xiàng)目，占規(guī)劃項(xiàng)目總數(shù)的96%。

三是以項(xiàng)目為載體，有針對性地解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水的需求?！笆濉逼陂g，貴州省水利廳結(jié)合100個(gè)現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、100個(gè)示范小城鎮(zhèn)、100個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)需求，立足于在脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效，堅(jiān)持因地因貧困施策，做到對癥下藥、精準(zhǔn)扶貧。先后在貧困地區(qū)實(shí)施了農(nóng)村飲水安全工程、骨干水源工程、病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、中小河流治理、山洪災(zāi)害治理、水土流失治理及小型農(nóng)田水利等許多扶貧效益良好的水利工程，有力地改善了貧困地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施條件。如在赫章縣大馬槽小流域水土保持綜合治理工程中，借鑒世行項(xiàng)目參與式設(shè)計(jì)理念，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、地域特色和農(nóng)戶意愿，投資50萬元引導(dǎo)資金進(jìn)行茶葉種植，帶動(dòng)民間資本累計(jì)投入1 050萬元，已建成投產(chǎn)茶葉基地650畝；村集體或農(nóng)戶通過土地入股、參與采茶，每年創(chuàng)收104萬元，人均創(chuàng)收8 000余元，幫助42戶貧困人口脫貧致富。

四是以資金作保障，統(tǒng)籌解決貧困地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)投入問題。積極爭取中央支持，2011年以來年均獲得中央水利投資68億元，投資總額排名全國前列。分級(jí)搭建水利投融資平臺(tái)，創(chuàng)新引入多元化投資主體，積極與各在黔銀行開展合作，通過經(jīng)營性融資、開展保險(xiǎn)債券計(jì)劃直接融資、銀行貸款、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等方式籌集水利建設(shè)資金。截至目前，全省已累計(jì)成立水利投融資公司51家，簽訂合同金額381.62億元，已提款199.72億元。頒布實(shí)施了《貴州省地方水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法實(shí)施細(xì)則》，延長水利建設(shè)基金征收年限到2020年，拓寬了基金征收范圍，明確了征收標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了使用方向。發(fā)行地方政府債券用于水利建設(shè)，緩解財(cái)政投入困難，2014和2015年發(fā)行26.56億元地方政府債券用于水利建設(shè)。

五、關(guān)于推進(jìn)水利精準(zhǔn)扶貧的思考

1.開展需求精準(zhǔn)調(diào)查

一是調(diào)查貧困地區(qū)的生活用水情況。摸清用水問題是否有保障，是否通自來水，水量是否滿足需求，水質(zhì)是否合格，是否良性運(yùn)行管護(hù)。

二是調(diào)查貧困地區(qū)生產(chǎn)用水情況。包括農(nóng)業(yè)灌溉用水的管道、渠系是否完善，水量是否滿足要求，計(jì)量、節(jié)水設(shè)施是否建立完善，工業(yè)等其他行業(yè)的供水量是否滿足要求。

三是調(diào)查貧困地區(qū)水旱災(zāi)害情況。包括是否存在病險(xiǎn)水庫、水閘，是否存在城鎮(zhèn)、村莊、農(nóng)田防洪隱患。

四是調(diào)查貧困地區(qū)水資源保護(hù)情況。包括水土流失情況，水環(huán)境、水生態(tài)情況。

2.編制精準(zhǔn)規(guī)劃

根據(jù)需求，本著缺什么補(bǔ)什么的原則，按照必須與可能的原則精準(zhǔn)編制各類專項(xiàng)規(guī)劃。規(guī)劃中充分考慮項(xiàng)目的層次性和實(shí)施的時(shí)序性。建議重點(diǎn)編制4類規(guī)劃：

一是飲水安全工程建設(shè)規(guī)劃。水源盡量考慮骨干水源工程，供水方式盡量考慮集中供水，以城鎮(zhèn)管網(wǎng)向村組延伸為主，推行社會(huì)化管理方式，提高保障率。優(yōu)先解決基本生活用水問題，再解決水量不達(dá)標(biāo)、供水保證率不高的問題。

二是水資源綜合配置與建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局情況，以大中小骨干水源工程、引提調(diào)工程為重點(diǎn)，以農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為抓手，建設(shè)水源、供水管網(wǎng)、渠系工程，解決最后一公里問題。

三是水害災(zāi)害方面的規(guī)劃。編制新一輪病險(xiǎn)水庫水閘除險(xiǎn)加固規(guī)劃、中小河流治理規(guī)劃、山洪災(zāi)害防治規(guī)劃。

四是水資源保護(hù)規(guī)劃。編制水土流失治理及水環(huán)境綜合整治規(guī)劃。

3.制定精準(zhǔn)扶持政策

建議在規(guī)劃編制時(shí)，將貧困地區(qū)必須、急需開展的飲水安全、水源工程、病險(xiǎn)水庫治理、中小河流治理等項(xiàng)目納入相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，并明確標(biāo)識(shí)，確保規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)達(dá)到總項(xiàng)目數(shù)的80%以上。專項(xiàng)規(guī)劃中有扶貧方面的專章。

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，建議制定2項(xiàng)政策。一是集中投入政策?！笆濉睍r(shí)期集中各類水利建設(shè)資金，精準(zhǔn)投向貧困地區(qū)，集中用于人飲、骨干水源、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施及防洪等項(xiàng)目，并確保年度投入比例占年度總投入的80%。二是差別化投入政策。在農(nóng)村飲水安全投入方面，繼續(xù)實(shí)行中央投入為主、地方投入為輔的政策，對現(xiàn)有的農(nóng)村飲水工程進(jìn)行鞏固提升；提高骨干水源工程中央投入比例，將大型水庫中央補(bǔ)助由50%提高到70%，對片區(qū)縣的中型水庫中央補(bǔ)助由50%提高到75%，取消補(bǔ)助上限，其余由省級(jí)承擔(dān)，對片區(qū)縣的小型水庫中央補(bǔ)助50%。在病險(xiǎn)水庫治理方面，片區(qū)縣由中央負(fù)責(zé)，非片區(qū)縣由地方負(fù)責(zé)。在農(nóng)田水利投入方面，建議將小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每年3 000萬元。

4.實(shí)施精準(zhǔn)幫扶

主要包括人才幫扶和技術(shù)幫扶。在人才幫扶方面：一是各類水專業(yè)技術(shù)院校為基層定向培養(yǎng)設(shè)計(jì)、施工、管理方面的專業(yè)人才；二是有針對性地選派各類專業(yè)人才到基層掛職指導(dǎo)；三是多舉辦各類培訓(xùn)班，培訓(xùn)名額向貧困地區(qū)傾斜。在技術(shù)幫扶方面：一是前期工作的技術(shù)指導(dǎo)；二是工程建設(shè)管理方面的能力指導(dǎo)。