水資源相關(guān)貧困與水利扶貧的戰(zhàn)略選擇

陸益龍

（中國人民大學社會與人口學院，100872，北京）

全面建成小康社會是 “十三五”規(guī)劃要實現(xiàn)的基本發(fā)展目標，實現(xiàn)中華民族的第一個百年目標，消除貧困是必要條件。貧困群體的存在，具有發(fā)展的短板效應(yīng)。只有讓社會中的貧困人群擺脫貧困，共同致富，才能真正達到全面建成小康社會的目標。

一、貧困與水資源

貧困是一種社會問題，表現(xiàn)為經(jīng)濟生產(chǎn)和社會生活處于非常困難和窘迫的狀況之中。對貧困問題有不同的理解，對貧困的標準或貧困線的界定也有差異。世界銀行將貧困線定為人均每天的支出水平低于1.25美元，2015年將這一標準提高到1.9美元。中國在2011年將農(nóng)村貧困線提高到農(nóng)民年人均純收入2 300元，低于這一水平即為貧困人口。按照這一標準，2014年，中國仍有7 000多萬貧困人口。由此看來，全面建成小康社會仍將面臨艱巨的扶貧和脫貧任務(wù)。

產(chǎn)生貧困的原因來自多方面，根源也有多種，有自然因素，也有經(jīng)濟、政治、社會與文化等方面的因素，而且各種因素通常并非孤立地發(fā)揮作用，而可能是多種因素共同影響。

從生計資本構(gòu)成論角度看，貧困人群的生計資本中，通常存在自然資本匱乏問題，即貧困人群所擁有的自然資源一般都比較貧瘠。因此，從這個意義上說，自然條件的惡劣、自然資源的匱乏通常在貧困問題的產(chǎn)生中起著非常重要的作用。

水資源相關(guān)貧困不等同于水貧困，水貧困“是指自然界中缺少可供使用的水，或者人們?nèi)鄙佾@得水的能力或權(quán)利”。而水資源相關(guān)貧困是指貧困產(chǎn)生的原因與水資源問題相關(guān)。目前我國大量的農(nóng)村貧困人群屬于由水資源問題致貧的。他們要么生活在嚴重缺水的巖漠化、荒漠化地區(qū)，要么處在水土流失嚴重、易受洪澇災(zāi)害侵襲的貧瘠山區(qū)，或是受到水資源污染問題困擾地區(qū)，還有部分水庫移民群體，由于移民安置問題而出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象?？傊?，水資源相關(guān)貧困是貧困問題的重要構(gòu)成，從水資源管理角度來認識貧困問題和推進反貧困與扶貧戰(zhàn)略具有重要意義。

就問題的形成機制而言，水資源相關(guān)貧困大體可分為三大類：一是自然資源稟賦造成的貧困，也就是貧困人群的產(chǎn)生與他們所生存的自然生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，如在易旱易澇地區(qū)，人們遭受自然災(zāi)害的頻率較高，因災(zāi)致貧人口會隨之增多。二是水資源不均衡配置造成的貧困，如在一些河流流域上游或下游地區(qū)，由于發(fā)展經(jīng)濟受到一定程度的制約，由此而可能產(chǎn)生一定的貧困人群。三是水資源不當使用造成的貧困。較為突出的問題有水污染和地下水超采導(dǎo)致貧困人群的產(chǎn)生，水污染和地下水水位下降帶來的土地荒漠化，由于生產(chǎn)和生活的自然環(huán)境發(fā)生惡化，從而使得受影響區(qū)域的部分農(nóng)村人口陷入貧困境地。

就我國國情而言，貧困人群主要分布在農(nóng)村地區(qū)，其中很多區(qū)域存在水資源問題，從這個意義上說水資源相關(guān)貧困仍是較為突出的。因此，水利扶貧依然任重道遠。

二、水利扶貧的現(xiàn)狀與問題

水利扶貧是指由水資源主管機關(guān)或水利部門主導(dǎo)的，主要運用水利資源和水利手段來推進幫助貧困人群脫貧的扶貧方式。從近年我國水利扶貧的經(jīng)驗來看，水利扶貧工作的重點主要包括：①實施國家重點水利工程建設(shè)，惠民生，促進扶貧減困。水利部門在一些重點貧困地區(qū)推進農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，解決了這些地區(qū)生活用水困難問題。此外，在一些貧困山區(qū)投資建設(shè)水庫電站工程，對推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和生活條件的改善發(fā)揮了重要作用。②加大對貧困地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)項目的投入。通過防災(zāi)減災(zāi)項目建設(shè)，提升農(nóng)村貧困地區(qū)的防洪抗旱能力，預(yù)防和減少了農(nóng)村貧困的發(fā)生。③加強農(nóng)田水利建設(shè)。在推進新農(nóng)村建設(shè)過程中，各級水利部門加大了農(nóng)田水利建設(shè)力度，特別是對重點貧困地區(qū)，國家加大了農(nóng)田水利建設(shè)的投入，使農(nóng)村貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脆弱性得以緩解。④開展定點扶貧和對口支援。水利部主要聯(lián)系三峽地區(qū)的重點貧困縣，開展了定點扶貧和對口支援工作。通過水庫移民后期扶持項目，預(yù)防和消除因水庫移民而產(chǎn)生的貧困。

概括起來，我國水利扶貧在推進片區(qū)聯(lián)系、定點扶貧和對口支援工作，以及推進扶貧攻堅規(guī)劃的實施和水利行業(yè)其他扶貧工作等方面，已經(jīng)取得了有目共睹的成績。作為部門性和行業(yè)性的扶貧，水利扶貧在全國總體扶貧和反貧困戰(zhàn)略推進過程中，發(fā)揮了突出的作用。

與此同時，我們也需要看到并關(guān)注水利扶貧存在和面臨的一些問題。

首先，部門扶貧與總體扶貧、行業(yè)目標與扶貧目標邊界模糊問題。盡管從已有經(jīng)驗看，水利扶貧在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)下，能順利實施和開展各項水利扶貧項目。水利部也在全國扶貧總體規(guī)劃的框架下，制定了《全國水利扶貧規(guī)劃》，在一定意義上明確了水利扶貧的目標和任務(wù)。然而，就扶貧的本質(zhì)目標而言，水利扶貧的目標仍有待進一步明確，仍需要與行業(yè)目標作更清晰的區(qū)分界定。目前水利扶貧尚未明確要減少和消除多少貧困人口中的水資源相關(guān)貧困，每年需要減少或消除多少貧困，以及通過什么樣方式和策略減少和消除這些貧困。

其次，水利扶貧對工程和項目的依賴問題。工程水利是我國水利或治水的一種傳統(tǒng)理念，認為唯有通過水利工程，或只要通過水利工程建設(shè)，就能造福人民。然而，從發(fā)展的眼光看，工程水利存在著一定局限，發(fā)展水利事業(yè)實際還涉及人與水資源、自然與社會的關(guān)系問題，僅僅依賴水利工程，有時候并不一定能達到人類社會福利的最優(yōu)狀態(tài)。受工程水利理念的影響，水利扶貧也有對工程和項目實施的過于偏重或依賴。水利工程和項目建設(shè)對改善農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活條件確實能夠發(fā)揮一些積極有利的作用，但工程、項目建設(shè)一般具有普惠性，會讓一些片區(qū)的民眾從中受益。因此，水利工程和項目建設(shè)，可能在扶貧開發(fā)中發(fā)揮一定積極作用，但對于貧困人群來說，其扶貧作用或許還是有限的，因為工程項目難以精準、直接地讓貧困人群受到特殊幫扶，因而也難以確保是否減少和消除了貧困。

再次，水利扶貧對象的范圍局限和扶貧精準度偏低問題。從近年的水利扶貧情況來看，扶貧的重點在三峽地區(qū)，主要圍繞水庫移民的后期扶持和重點對口支援開展扶貧工作。雖然水利扶貧這一范圍、對象的選擇和定位具有特定歷史意義，然而就全局性水利扶貧而言，如果將扶貧范圍局限在單個地區(qū)，可能會漏掉其他地區(qū)的貧困人群，由此使得水利扶貧不能精確瞄準貧困人口中與水資源高度相關(guān)的貧困人群?，F(xiàn)階段我國的扶貧和反貧困已進入攻堅時期，需要從全局角度精準有效地減少和消除貧困，并預(yù)防貧困的再生產(chǎn)。因此，水利扶貧也需要從全局的高度，對全國范圍內(nèi)與水資源高度相關(guān)的貧困人群實施有效的扶貧幫困，以達到全面消除貧困和全面建成小康社會的總體目標。

此外，項目制下水利扶貧效率受限問題?？傮w來看，我國在扶貧開發(fā)方面存在著脫貧成本高、扶貧效率低的問題，較大程度上與項目制扶貧策略相關(guān)。在主要由政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)過程中，扶貧開發(fā)工作的開展和實施，通常以項目的形式推進實施。選擇這樣的推進策略，主要是為了使扶貧資金在財政支出和行政監(jiān)管上更具合法性和可操作性。然而值得關(guān)注的是，已有的經(jīng)驗和一些研究表明，通過項目制提供公共物品，對提高公共物品的公益效率或社會福利效用存在較大局限。在項目實施過程中，項目委托、代理和具體執(zhí)行與實施單位其實都是具有各自利益訴求的主體，他們在項目推進中追求各自利益的行為就會使得項目所設(shè)計的公益目標或公共利益大打折扣。而目前項目制的制度安排似乎還難以規(guī)避這樣的制度漏洞。此外，項目制所設(shè)定的項目通常還具有專項性、單一性。貧困問題是一種復(fù)雜的自然、政治經(jīng)濟與社會問題，扶貧開發(fā)如果完全依靠專項的扶貧開發(fā)，或單一維度的扶貧，在實際工作中其社會效果、扶貧的效率不一定達到理想狀態(tài)。扶貧的本質(zhì)目標是消除貧困，尤其是要消除結(jié)構(gòu)性的貧困，即要讓社會中不存在由政治經(jīng)濟及社會文化等結(jié)構(gòu)性因素導(dǎo)致的貧困線之下的貧困人群。

水利扶貧已經(jīng)在我國扶貧開發(fā)中發(fā)揮了突出作用，在推進全面建成小康社會的關(guān)鍵期，水利扶貧還有更大的空間，還需發(fā)揮更大的作用。要達到目標，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，推動水利扶貧創(chuàng)新，運用新的水利扶貧戰(zhàn)略，提升水利扶貧的實際效率。

三、精準、綜合與可持續(xù)的水利扶貧戰(zhàn)略

《全國水利扶貧規(guī)劃》已經(jīng)對未來一段時間內(nèi)我國水利扶貧進行了總體部署。新形勢下，作為部門性、行業(yè)性扶貧的水利扶貧要為總體扶貧目標作出更大貢獻，需要扶貧創(chuàng)新。在水利扶貧的戰(zhàn)略選擇上，需要與未來我國扶貧發(fā)展的總體趨勢保持一致，推進精準、綜合與可持續(xù)的水利扶貧戰(zhàn)略。

第一，精準扶貧。從當前及未來扶貧發(fā)展的趨勢看，要在2020年全面建成小康社會，意味著不應(yīng)有絕對貧困人群，而現(xiàn)在還有7 000萬左右的貧困人群，需要在5年內(nèi)脫貧奔小康。所以，對未來5年的扶貧和反貧困工作，需要有合理的戰(zhàn)略規(guī)劃。

精準扶貧戰(zhàn)略的優(yōu)勢在于扶貧措施和扶貧工作能夠精準地、直接地面向貧困者，從而使得扶貧工作不會停留在泛泛的形式之上，而是能夠解決具體的貧困問題，確保貧困者真正脫貧，由此達到減少乃至消除絕對貧困的目標。

對于“十三五”期間的水利扶貧來說，實施精準扶貧戰(zhàn)略，首先需要建立起水資源相關(guān)貧困的 “瞄準機制”。一要瞄準水資源相關(guān)的貧困人群。即在7 000萬貧困人口中，篩選或瞄準重點與水資源問題相關(guān)的貧困人群，確定他們的分布狀況。二要瞄準貧困產(chǎn)生的關(guān)鍵因素。在鎖定重點水資源相關(guān)貧困人群的分布和位置后，開展綜合且深入的貧困問題研究，找到脫貧的關(guān)鍵“部位”，因地制宜、因人制宜采取有效的脫貧措施，達到真正消除貧困的目標。

實施精準的水利扶貧戰(zhàn)略，具體來說就是將7 000萬左右貧困人口中的水資源相關(guān)貧困人群用地理信息系統(tǒng)（GIS）進行精確地定位，并對相應(yīng)的扶貧項目和扶貧措施及其扶貧效果加以動態(tài)監(jiān)測，然后根據(jù)監(jiān)測結(jié)果和評估，實施即時有效的跟進措施，以精準地使扶貧對象擺脫貧困，逐步向小康邁進。

第二，綜合扶貧。綜合扶貧戰(zhàn)略是相對于單向度的扶貧開發(fā)和專項的項目扶貧而言的，貧困是復(fù)雜的社會問題，旨在解決貧困問題的扶貧工作應(yīng)是綜合性的，因為如果依賴于某項措施，依賴單一路徑，或許無助于貧困問題從根本上解決，也不利于真正減少、消除和預(yù)防貧困。

水利扶貧實施綜合性扶貧戰(zhàn)略，主要在于扶貧途徑和扶貧方式的創(chuàng)新，超越以往工程項目扶貧的傳統(tǒng)理念，采取更加直接、有效的綜合扶貧措施，以提高水利扶貧的效率。此外，綜合性水利扶貧還要求扶貧工作的開展不受制于部門性和行業(yè)性服務(wù)，即不能完全依賴于水利工程建設(shè)和水利項目實施來推進扶貧，而是要真正地、直接地面向貧困者、貧困問題，只要是能幫助貧困者擺脫貧困、解決貧困問題的有效措施，都要拿來服務(wù)于扶貧事業(yè)。唯有這樣，才能實現(xiàn)真正意義的扶貧目標。

第三，可持續(xù)扶貧。在項目制扶貧中，扶貧行動受制于項目期限。不論扶貧目標是否實現(xiàn)，隨著項目的到期，相應(yīng)的扶貧行動也會隨之終止，而很少有后續(xù)的、跟蹤的扶貧服務(wù)。由此也就構(gòu)成了扶貧的不可持續(xù)性特征。扶貧是長期而艱巨的工作，要維持扶貧開發(fā)的成效，預(yù)防和避免返貧、新的貧困人群產(chǎn)生，需要堅持可持續(xù)性扶貧戰(zhàn)略。

實施可持續(xù)的水利扶貧戰(zhàn)略，就是要使瞄準貧困人群的扶貧計劃、政策措施和扶貧行動具有持續(xù)性和后期跟蹤服務(wù)的機制。在具體推進水利扶貧工作中，可以針對已瞄準的水資源相關(guān)貧困人群，采取包干制與責任制的扶貧方式。讓鎖定的水資源相關(guān)貧困人群的扶貧和脫貧任務(wù)與責任由某個機關(guān)或組織來包干承擔，委托機關(guān)主要負責協(xié)調(diào)落實扶貧資金和扶貧效果的評估與監(jiān)督。保障扶貧工作的可持續(xù)性，還需要有相應(yīng)的政策或規(guī)則支撐，即要求扶貧承包者或扶貧工作者對扶貧對象有扶貧行動后續(xù)相關(guān)服務(wù)和維護，以此構(gòu)建起扶貧工作的可持續(xù)機制。

精準、綜合與可持續(xù)的扶貧戰(zhàn)略，就是在推進扶貧進程中，將精準原則、綜合性原則和可持續(xù)性原則統(tǒng)一起來，規(guī)避扶貧形式化、單一化和暫時性的問題，保障所開展的扶貧行動能夠達到讓貧困人群真正脫貧的目的，并能讓扶貧服務(wù)和脫貧效果持續(xù)下去。推進精準、綜合與可持續(xù)扶貧戰(zhàn)略，水利扶貧工作需要建立起三種機制：瞄準機制、協(xié)調(diào)機制和持續(xù)機制。首先，水利扶貧要瞄準現(xiàn)有貧困人口中重點與水資源相關(guān)的貧困人群；其次，需要建立起在扶貧過程中協(xié)調(diào)多種扶貧力量、扶貧方式的機制，以綜合多種資源和力量，達到扶貧效率的優(yōu)化；最后，要建立能將扶貧行動和脫貧效果持續(xù)下去的機制，以保障扶貧的可持續(xù)性。