長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的水利支撐作用

陳 進(jìn)

（長江水利委員會長江科學(xué)院，430010，武漢）

一、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要意義

2014年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，同年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次指出，國家實(shí)施“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略，長江經(jīng)濟(jì)帶成為國家三大重點(diǎn)戰(zhàn)略之一。隨后，國家有關(guān)部門開始編制長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的主要目標(biāo)是以黃金水道為依托，開展4個(gè)方面的工作：①推動貫穿我國東、中、西部協(xié)調(diào)發(fā)展，驅(qū)動各區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)從東部向西部科學(xué)有序地梯度轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)也需要升級發(fā)展。②建設(shè)現(xiàn)代化新型城鎮(zhèn)體系。長江經(jīng)濟(jì)帶(沿長江)的城市布局在我國是比較密集的，已經(jīng)有三大城市群——“長三角城市群”“長江中游城市群”和 “成渝城市群”，此外還有安徽的“皖江城市帶”、湖南的“長株潭城市群”、湖北的“1+8”城市圈等省級城鎮(zhèn)體系，由大城市到中等城市到小城鎮(zhèn)，構(gòu)成現(xiàn)代化的城市網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。③建設(shè)改革開放的新高地，更大程度地推進(jìn)改革開放，從西部向東部開放，從長江向世界開放。④加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，把長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展成為我國生態(tài)文明的示范帶，變成綠色的長江、健康的長江和美麗的長江，為我們子孫后代留下青山綠水、碧水藍(lán)天。

作為先期完成的專業(yè)規(guī)劃——《長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃》已經(jīng)發(fā)布，其主要目標(biāo)是打造一條以長江為依托的綜合性交通走廊，內(nèi)容包括建設(shè)長江黃金水道，提高長江的航運(yùn)能力，實(shí)現(xiàn)江河聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)，使整個(gè)長江的運(yùn)輸能夠通江達(dá)海。通過實(shí)施一系列重大工程建設(shè)，如交通樞紐、物流中心、航空運(yùn)輸、機(jī)場建設(shè)、鐵路和公路(如沿江高鐵、滬昆高鐵和高速公路)等，圍繞長江黃金水道建設(shè)一條貫通東中西部的快捷高效的綜合性立體交通運(yùn)輸體系，形成水陸空聯(lián)運(yùn)體系，推動長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會的深度融合和協(xié)調(diào)發(fā)展。

長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)需要水利部門的大力參與和支持，同時(shí)也將極大地促進(jìn)我國現(xiàn)代水利和民生水利在長江的發(fā)展，為長江防洪抗旱體系建設(shè)、水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)、三峽等大型水庫群聯(lián)合調(diào)度、江河治理和流域綜合管理等提供巨大的發(fā)展機(jī)會。當(dāng)然，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展不僅給水利帶來巨大的機(jī)遇，也帶來一些挑戰(zhàn)和問題，需要認(rèn)真研究，如水利部門及流域機(jī)構(gòu)如何支持長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，如何抓住機(jī)遇促進(jìn)水利事業(yè)的發(fā)展和流域綜合管理體制的完善，如何與其他部門協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中面臨的共同問題等。

二、水利在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的作用

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展畢竟是以水系、水道為紐帶的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，涉及水行政主管部門大多數(shù)職能和技術(shù)工作。水利服務(wù)于經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是全方位的，主要支撐作用體現(xiàn)在以下幾方面：

1.及時(shí)準(zhǔn)確地提供水情、工情等信息服務(wù)

從自然條件看，長江是我國第一大水系，其中流域面積大于1萬km2的支流有45條，河長超過1 000 km的支流有6條，長江流域有我國五大淡水湖中的4個(gè)，水系和水網(wǎng)發(fā)達(dá)，江湖關(guān)系復(fù)雜。長江水資源總量近1萬億m3，占我國總量的1/3以上。從已建工程來看，長江流域已建成三峽、南水北調(diào)中東線等一系列大型水利樞紐工程，修建水庫5.16萬多座。長江干支流通航里程7.1萬km，占全國內(nèi)河航道總里程的56%，其中Ⅲ級以上航道3 920 km。水利部門有能力為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供準(zhǔn)確的水系、水文、航道、水利工程及江湖關(guān)系演變等自然和涉水工程基本信息，是水利服務(wù)于經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的基本任務(wù)。這些基本信息也為流域防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、水力發(fā)電、水土保持、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和流域管理等提供技術(shù)支撐。

2.水質(zhì)安全和供水保障

長江流域水資源總量中地表水占98%以上，不僅流域內(nèi)4.3億人口的生活和生產(chǎn)用水依賴長江的地表水，而且南水北調(diào)工程實(shí)施后，中原、華北和山東半島等地區(qū)數(shù)千萬人開始使用長江水，所以，保障長江水質(zhì)安全和提供足夠的水源是水利支撐長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展最根本的任務(wù)。這就需要繼續(xù)實(shí)行包括“三條紅線”及考核體系在內(nèi)的最嚴(yán)格的水資源管理，科學(xué)利用、調(diào)度和管理好長江的水資源，滿足長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和流域內(nèi)外的用水需求。

3.保障防洪安全

雖然三峽工程投入運(yùn)行以來，長江中下游防洪形勢大為改觀，但遇到超過百年一遇洪水，長江中下游防洪形勢依然嚴(yán)峻，仍然需要使用分蓄洪區(qū)；而且每年長江流域局部地區(qū)或者支流都有部分江段發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水和山洪災(zāi)害，所以，保障流域防洪安全不僅是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全的需要，也是保障城市群發(fā)展和長江沿線航運(yùn)、碼頭、鐵路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施安全的需要。保障防洪安全是水利支撐長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展最重要的工作。

4.保障水系和江河關(guān)系的連通和暢通

保證長江水系暢通和江湖連通是水利直接服務(wù)于黃金水道建設(shè)的重要工作。長江水系上已經(jīng)建設(shè)了大量的水庫和閘壩，雖然多數(shù)水利樞紐都考慮了通航設(shè)施，已經(jīng)大大改善了所在河流和庫區(qū)的航運(yùn)條件，但也有少數(shù)閘壩建設(shè)時(shí)沒有考慮到航運(yùn)事業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模如此之快，影響到江湖連通和航道暢通，這就需要水利人科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)度和管理水利工程，保障黃金水道的暢通。

5.維護(hù)健康長江

綠色、健康和美麗的長江不僅可以為經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供良好的環(huán)境，而且可以為自然生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和資源可持續(xù)利用提供保障。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展已經(jīng)拋棄傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式，不能將沿海即將淘汰的“三高”產(chǎn)業(yè)或者落后產(chǎn)能簡單地向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，需要充分考慮國家主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的要求，升級式地向中西部實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這不僅需要更嚴(yán)格的環(huán)保準(zhǔn)入條件，而且要更多地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。長江上中游的碧水藍(lán)天不僅是大眾創(chuàng)業(yè)的環(huán)境條件，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展的必然要求。因此，嚴(yán)格的水資源管理、水土保持與生態(tài)修復(fù)等是水利部門保護(hù)健康長江永恒的任務(wù)。

三、面臨的主要問題

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展不僅面臨巨大的機(jī)遇，同時(shí)也面臨一些問題或者挑戰(zhàn)需要解決。自然的長江及其水資源千百年來變化緩慢，水系、水質(zhì)和水量較大變化都在百年以上尺度，并呈現(xiàn)出周期性的變化。這種自然的水文周期特點(diǎn)形成了長江水系獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和江湖關(guān)系，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于長江水資源開發(fā)利用的需求在幾年或者十幾年之間迅速增加，如何處理好長江緩慢的自然演變與巨大的開發(fā)利用需求關(guān)系，給水利人提出了更新、更高的要求。例如：更高標(biāo)準(zhǔn)的黃金水道建設(shè)和維護(hù)要求，與長江泥沙沖淤和河道演變、河道采砂和江湖演變?nèi)绾螀f(xié)調(diào)；傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需求與嚴(yán)格的環(huán)保準(zhǔn)入門檻如何匹配；中西部地區(qū)城市化建設(shè)需要，與山區(qū)稀缺的土地資源、脆弱的生態(tài)系統(tǒng)和有限的環(huán)境容量如何相適應(yīng)；東部發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)不僅需要帶動中西部的發(fā)展，而且需要優(yōu)化本地的土地資源，改善三角洲地區(qū)河網(wǎng)和湖泊的水環(huán)境，并需要為上中游生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水源涵養(yǎng)提供必要的生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴闹С?。在氣候變化背景下，未來長江流域同全球其他地區(qū)一樣，面臨著極端洪澇干旱事件增加的風(fēng)險(xiǎn)，流域內(nèi)外人民對于改善長江生態(tài)環(huán)境的愿望越來越強(qiáng)烈，這些都是水利面臨的挑戰(zhàn)和問題。

經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展與長江保護(hù)和管理之間存在幾個(gè)亟須解決的難題：

①長江流域雖然水資源總量豐富，但一些支流和局部地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)干旱缺水問題，如鄂北及漢江、洞庭湖及荊南四河地區(qū)、滇中地區(qū)、湖南衡邵和江西贛南等地區(qū)，太湖、巢湖和滇池等大型湖泊及城市周邊湖泊水體富營養(yǎng)化問題，部分地區(qū)的季節(jié)性、工程性、水質(zhì)性缺水問題。因此，保障各地區(qū)有足夠、安全的水依然任務(wù)繁重。

②長江中下游岸線大量利用，但使用效率不高，洲灘開發(fā)利用需求較大，與長江行洪、堤防安全和河岸生態(tài)屏障帶的保護(hù)存在矛盾。例如僅長江干流就有生產(chǎn)性碼頭泊位4 036個(gè)，其中萬噸級泊位389個(gè)，平均7 km 1個(gè)，有億噸級大港10個(gè)，各地區(qū)港口和航運(yùn)發(fā)展存在無序競爭，缺乏統(tǒng)一、高效的利用。

③“三高”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展與長江水資源保護(hù)矛盾日益突出。沿江數(shù)萬家化工產(chǎn)業(yè)、20多萬艘船只保有量及排污量隱含著巨大的突發(fā)水污染事故風(fēng)險(xiǎn)。

④金沙江航道及支流航道延伸工程量大，未來貨運(yùn)需求具有不確定性。三峽大壩過壩能力不足，荊江河段沖淤變化大，礙航問題突出，下游深水航道維護(hù)成本高。

⑤長江水庫數(shù)量多，防洪、抗旱、發(fā)電、供水、灌溉、航運(yùn)和生態(tài)調(diào)度需求多，水庫聯(lián)合調(diào)度技術(shù)和管理難度大。

⑥長江部分支流和兩湖地區(qū)堤防尚未全面達(dá)標(biāo)，已經(jīng)規(guī)劃的分蓄洪區(qū)建設(shè)滯后，防御特大洪水的能力仍然不足。這些問題都對流域綜合管理提出了巨大的挑戰(zhàn)。

四、對策建議

解決好長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展面臨的問題，主要對策措施有技術(shù)對策和管理對策，其中管理方面更為重要。

1.建立長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展一體化管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展涉及長江沿線11個(gè)省（直轄市），同時(shí)涉及國家發(fā)改委、交通部、水利部、環(huán)保部、工信部、農(nóng)業(yè)部、住建部等多個(gè)部委，必須推行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案，充分發(fā)揮各地區(qū)資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)勢，建立科學(xué)、高效和可行的一體化發(fā)展管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制，以便流域各地區(qū)之間形成統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行合理的產(chǎn)業(yè)布局、分工、合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素的自由流動和各類經(jīng)濟(jì)主體的合作、競爭提供良好的政策環(huán)境和發(fā)展條件，培育統(tǒng)一開放的大市場，實(shí)施錯(cuò)位發(fā)展，避免同質(zhì)化競爭。建議成立以國家發(fā)改委牽頭的跨?。ㄖ陛犑校┑膮f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立部省級聯(lián)席會議制度。

2.完善流域綜合管理的體制和機(jī)制

在流域管理層面，對長江防洪、供水、灌溉、航運(yùn)、水土保持和生態(tài)建設(shè)、旅游、水力發(fā)電等，需在水法等涉水法律法規(guī)指導(dǎo)下，完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的體制，特別需要建立水利、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城建等直接涉水事務(wù)部門間的協(xié)作機(jī)制。對于涉水工程規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的科學(xué)技術(shù)問題，要開展聯(lián)合攻關(guān)，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃同意書、項(xiàng)目可行性研究、環(huán)境影響評價(jià)、防洪影響評價(jià)、取水許可、排污口設(shè)置、水土保持方案等行政許可，建立高效、協(xié)調(diào)的涉水工程審批機(jī)制，減輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略安全、高效地開展。

3.建立共享的基礎(chǔ)信息平臺

對于氣候、水文、水質(zhì)、水生態(tài)生物、梯級水庫、重要水利工程調(diào)度運(yùn)行，及航道、船舶行駛、岸線利用、碼頭、水陸交通等，要建立統(tǒng)一的綜合信息監(jiān)測、業(yè)務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)，并向流域及社會及時(shí)提供相關(guān)信息服務(wù)，建立統(tǒng)一的水文、水質(zhì)、信息流和生物流等信息發(fā)布機(jī)制。制定基于監(jiān)測數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的跨行政區(qū)和跨部門的綜合考核方法，定期對相關(guān)地區(qū)或部門進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理等方面的績效考核。

4.建立跨部門涉水事務(wù)技術(shù)問題的聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制

建立聯(lián)合攻關(guān)機(jī)制，有利于解決長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的技術(shù)難題。例如：將流域面源污染控制、沿江排污總量控制、流動污染源（如船舶排污）管理與城鎮(zhèn)水源地保護(hù)、沿江水域水資源承載力、水功能區(qū)管理相結(jié)合；將大型水庫調(diào)度、堤防管理、河道采砂與岸線利用、航道維護(hù)相結(jié)合；將城市水系修復(fù)、防洪排澇、海綿城市建設(shè)與湖泊治理、景觀建設(shè)相結(jié)合；將各地區(qū)、各部門獨(dú)立的信息系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，使之與現(xiàn)代大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)和共享平臺建設(shè)相結(jié)合等。

5.建立長江經(jīng)濟(jì)帶統(tǒng)一投融資機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制

長江經(jīng)濟(jì)帶的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境保護(hù)及流域管理能力建設(shè)都需要大量資金，因此所涉及?。ㄖ陛犑校┮⒔y(tǒng)一的項(xiàng)目投融資平臺和水權(quán)、排污權(quán)交易平臺，并推進(jìn)跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，以提高水、土地、礦石、森林等自然資源使用效率。

6.建立防洪、抗旱、突發(fā)水污染、地質(zhì)災(zāi)害、海事事件等應(yīng)急處理機(jī)制

長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必然促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會活動的增加，從而可能會增加突發(fā)自然災(zāi)害或事故的概率。在加強(qiáng)流域綜合預(yù)防措施基礎(chǔ)上，必須建立統(tǒng)一的突發(fā)涉水災(zāi)害、水污染和涉水事故應(yīng)急處理機(jī)制，保障經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展在安全、和諧的環(huán)境下進(jìn)行。

7.建立社會、企業(yè)、公眾共同參與經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的機(jī)制

經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展不僅依靠國家和各級政府，也十分需要社會、企業(yè)和公眾的參與，發(fā)揮政府、市場和社會多方面的積極性。國家正在推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”行動，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中需要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利工程建設(shè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面推行PPP模式，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合管理中更需要公眾的廣泛參與，這些要求都為社會、企業(yè)和公眾參與經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供了機(jī)會。