戶籍改革背景下農(nóng)民集體所有權(quán)與收益分配權(quán)制度改造研究

戶籍改革背景下農(nóng)民集體所有權(quán)與收益分配權(quán)制度改造研究

張安毅

[摘要]由于農(nóng)民在集體所有權(quán)中享有的權(quán)利不清晰、農(nóng)民在集體財產(chǎn)中的成員權(quán)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)確定，導(dǎo)致落戶城鎮(zhèn)后農(nóng)民享有在集體財產(chǎn)中的權(quán)益存在制度障礙。戶籍改革的順利進行要求不能損害進城農(nóng)民在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，為此要改造農(nóng)民集體所有權(quán)制度和集體收益分配權(quán)制度。集體所有權(quán)的初衷是維護每個集體成員的利益，因此要虛化集體在權(quán)利主體中的地位，將集體財產(chǎn)所有權(quán)中更多的權(quán)能直接賦予農(nóng)民。而農(nóng)民在集體財產(chǎn)中的收益分配權(quán)要設(shè)計成與戶籍相脫離的獨立權(quán)利，并構(gòu)建專門的實現(xiàn)和救濟制度。

[關(guān)鍵詞]戶籍改革； 農(nóng)民； 產(chǎn)權(quán)權(quán)益； 立法

[收稿日期]2014-09-01

[基金項目]本文為2014年度河南省軟科學(xué)研究計劃項目《新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村權(quán)益保護法律制度建設(shè)研究》(項目編號：142400410018)的階段性成果。

[作者簡介]張安毅，河南財經(jīng)政法大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，郵編：450000。

2014年7月30日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，其中尤為引人矚目的是《意見》在第12條明確提出要切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益，針對實踐中個別地方政府以“土地換戶籍”的做法，《意見》明確提出不得以農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件，以避免在農(nóng)民不愿放棄現(xiàn)有權(quán)益的情況下出現(xiàn)戶籍改革被農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度鎖定的局面。由于農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后已不可能再實際行使土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，學(xué)界和實務(wù)界已抓緊探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序交易土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。然而，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后在農(nóng)村的集體收益分配權(quán)如何實現(xiàn)？至今似乎并無可行路徑。在現(xiàn)行立法體制下，集體財產(chǎn)收益分配權(quán)作為一項農(nóng)村集體經(jīng)濟的成員權(quán)在法理上不可能以市民身份享有，也不可能進行流轉(zhuǎn)。其實因為集體所有權(quán)的制度缺陷、農(nóng)民在集體中的權(quán)利不清晰，農(nóng)民在集體財產(chǎn)中的權(quán)利包括收益分配權(quán)如何實現(xiàn)和行使在我國一直處于模糊狀態(tài)。在戶籍制度改革的大趨勢下，保護農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益，也需首先明確各項權(quán)益的內(nèi)容。因此，農(nóng)民集體財產(chǎn)所有權(quán)如何完善，農(nóng)民集體財產(chǎn)收益分配權(quán)如何實現(xiàn)，亟需在立法上進行制度建設(shè)的研究和探索。

一、農(nóng)民集體所有權(quán)、收益分配權(quán)的現(xiàn)狀及其對戶籍改革的不利影響

(一)農(nóng)民集體所有權(quán)的現(xiàn)狀及存在的問題

集體收益分配權(quán)是農(nóng)民個體對農(nóng)民集體所有財產(chǎn)享有的一種權(quán)利，因此農(nóng)民集體所有權(quán)的狀況在很大程度上決定著集體收益分配權(quán)的行使和實現(xiàn)情況。依據(jù)我國《物權(quán)法》第59條第1款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)村的土地和森林等自然資源、農(nóng)業(yè)機械等生產(chǎn)設(shè)施以及其他經(jīng)營性資產(chǎn)等都屬于農(nóng)民集體所有。然而集體所有這一制度在實踐中卻早已備受詬?。旱谝?，集體性質(zhì)模糊。集體本是一個政治經(jīng)濟學(xué)中的所有制概念，集體所有權(quán)是集體所有制在法律上的體現(xiàn)[1]。在民商事立法上使用集體概念，卻無法與民商事法律主體相對應(yīng)，集體難以歸類于現(xiàn)有立法上的法人、合伙、合作社等主體，導(dǎo)致集體內(nèi)部的法律構(gòu)造處于空白狀態(tài)，農(nóng)民和集體的關(guān)系無法理順。第二，集體所有權(quán)性質(zhì)模糊。集體所有權(quán)是一種單獨所有權(quán)？還是共有，抑或是一種總有？也不明晰[2]。導(dǎo)致集體所有權(quán)行使制度的構(gòu)建沒有法理依據(jù)。我國《物權(quán)法》第60條規(guī)定，集體所有的財產(chǎn)由相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組代表集體行使，然而農(nóng)村這些集體經(jīng)濟組織許多已不復(fù)存在或名不符實[3]。在村民委員會、村民小組自治并不樂觀的情況下，由村民委員會、村民小組代表集體行使集體所有權(quán)，極易引發(fā)對農(nóng)民個體權(quán)益的侵犯。有學(xué)者就指出，當(dāng)前村民監(jiān)督制度安排中存在真空，村務(wù)公開的透明度不高、形式化問題嚴重[4]。實踐中集體財產(chǎn)如何處分、征地補償如何分配，往往因為暗箱操作、農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)而屢屢引發(fā)群體性事件。第三，個體農(nóng)民在集體財產(chǎn)中權(quán)利不明晰。集體所有的立法本意是保障集體成員每個人的權(quán)益，避免私有制下個別人財產(chǎn)權(quán)利匱乏的局面，然而農(nóng)民雖然是農(nóng)民集體的一員，但集體與農(nóng)民的法律關(guān)系不清晰、不規(guī)范，農(nóng)民在集體中究竟享有多少份額的權(quán)利、承擔(dān)何種義務(wù)都是不明確的，農(nóng)民在集體所有財產(chǎn)中的收益分配權(quán)如何計算、如何實現(xiàn)無法得到保障。在集體土地征收過程中，農(nóng)民個人不能參與征收程序，也不能作為被征收人直接獲得補償，這也導(dǎo)致農(nóng)民在集體中的權(quán)益實現(xiàn)減少了保障機制，增加了被侵犯的風(fēng)險。最后，我國農(nóng)民集體所有權(quán)還是一項權(quán)能不完整的權(quán)利，比如農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用、處分權(quán)能就受到嚴格限制，但本文主要討論集體中個體農(nóng)民的權(quán)益保護問題，所以對此問題下文不再過多論述。

(二)農(nóng)民集體收益分配權(quán)的現(xiàn)狀及存在的問題

集體收益分配權(quán)是農(nóng)民個體基于其在集體中的地位而對集體所有財產(chǎn)的收益提出的分配請求，這種收益分配的請求對象一般是集體財產(chǎn)的投資經(jīng)營性收益如集體財產(chǎn)經(jīng)營取得的收益、補償類收益如征地補償收益、政策性補助收益以及其他農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的收益。集體收益分配權(quán)是發(fā)生在集體和集體成員之間的一種法律關(guān)系。然而，由于農(nóng)民在集體所有權(quán)中的權(quán)利是模糊的，導(dǎo)致農(nóng)民在集體收益分配中的權(quán)利份額、請求依據(jù)等都是模糊的，例如我國《土地管理法實施條例》第 26 條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有”，但是如何在集體經(jīng)濟組織內(nèi)分配土地補償費法律并沒有明確規(guī)定，甚至連導(dǎo)向性規(guī)定都沒有，導(dǎo)致在土地補償費分配過程中農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間糾紛不斷。雖然《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定，土地補償費等費用的使用、分配辦法依照法定程序由集體成員決定，然而依據(jù)何種程序決定(是協(xié)商還是多數(shù)決、多數(shù)決時如何計算投票權(quán))立法卻語焉不詳。在集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組代表集體行使集體所有權(quán)的情況下，如果缺乏制衡機制，集體收益分配權(quán)有可能被架空而成為一項“紙上的權(quán)利”?？傊?，由于集體所有權(quán)的種種弊端與制度設(shè)計的種種缺漏，導(dǎo)致農(nóng)民集體收益分配權(quán)成為一項脆弱的權(quán)利，農(nóng)民自己無法掌控，實現(xiàn)途徑極其不通暢。

(三)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度對戶籍改革的不利影響

從一定意義上講，城鎮(zhèn)化的過程就是減少農(nóng)民的過程，就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的過程，然而盡管絕大多數(shù)農(nóng)民迫切希望進入城市享受與市民同等的福利待遇、公共服務(wù)和生活方式，但是大多數(shù)農(nóng)民并不愿以放棄在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)來換取非農(nóng)戶口。*據(jù)2014年7月31日中央電視臺《新聞1+1》欄目的報道，高達九成以上的受訪農(nóng)民不愿交地換非農(nóng)戶口。這不僅僅源于農(nóng)民在幾十年國家建設(shè)中付出巨大犧牲，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是他們僅有的“特殊”補償，而且農(nóng)民工等群體進城已經(jīng)為城市的建設(shè)作出了貢獻，為他們提供市民應(yīng)有的公共服務(wù)和社會保障，不應(yīng)該以放棄農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)利為附帶條件，“社會保障不同于商業(yè)保險，其具有公共服務(wù)的性質(zhì)，由國家提供，不管是市民還是農(nóng)民，都應(yīng)該平等享有”[5]。在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)還是農(nóng)民在城鎮(zhèn)失去工作崗位后的基本保障，保障其不至于成為完全的無產(chǎn)者，“土地收益是農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活的過渡性收入”[6]。農(nóng)民是否真正帶著財產(chǎn)權(quán)進城，在很大程度上決定著農(nóng)民進城的態(tài)度和現(xiàn)實選擇[7]。然而一方面由于農(nóng)民在集體財產(chǎn)中的權(quán)益不明晰，農(nóng)民即便不進城如何實現(xiàn)行使集體所有權(quán)、如何在集體財產(chǎn)中進行收益分配也存在制度障礙，更不用說進入城鎮(zhèn)后如何現(xiàn)實享有這些權(quán)利；另一方面，按照目前的制度設(shè)計，農(nóng)民在戶籍變動后如何繼續(xù)享有在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)也存在障礙。依據(jù)《物權(quán)法》第59條第2款、第62條、第63條第2款的規(guī)定，農(nóng)民在集體所有財產(chǎn)中享有合法權(quán)益的基礎(chǔ)是農(nóng)民屬于集體的成員，而集體成員權(quán)是一種以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，農(nóng)民所享有的集體成員資格的認定，在實踐和理論中主要以具有本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定在形式上以戶籍為依據(jù)”[8]。我國的《農(nóng)村土地承包法》第 26 條就是以戶口為標(biāo)準(zhǔn)來認定農(nóng)村集體成員資格。而且農(nóng)民集體成員權(quán)因基于身份產(chǎn)生屬于專屬性權(quán)利，只能隨著成員資格的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，不能繼承和轉(zhuǎn)讓。如果農(nóng)民進城落戶，就失去了作為農(nóng)村集體成員的資格，失去了在集體所有權(quán)中享有收益分配權(quán)的前提。2010 年 6 月廣東省出臺《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，農(nóng)民工累計積分達到規(guī)定分值可以申請到城鎮(zhèn)落戶，積分未達到入戶條件，自愿將承包地(耕地和林地)、宅基地交回的，也可以直接申請入戶城鎮(zhèn)。這種以放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)戶口辦法背后的觀念就是，城鎮(zhèn)人口本來就不應(yīng)該再保留在農(nóng)村的“福利”。這種享有在集體財產(chǎn)中的權(quán)益就必須具有成員資格、具有集體成員資格就必須保留農(nóng)村戶籍，對農(nóng)民進城成為一種極大的束縛，與我國戶籍改革促進人口合理流動、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的精神是背道而馳的。這種制度障礙如果不消除，就會成為戶籍制度改革的絆腳石。

二、戶籍改革對農(nóng)民集體所有權(quán)、集體收益分配權(quán)制度改造提出的要求

依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，我國戶籍制度改革是為了推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而城鎮(zhèn)化的目標(biāo)之一是使農(nóng)民受益[9]，因此戶籍改革應(yīng)該在不損害農(nóng)民原有權(quán)益的基礎(chǔ)上使農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。為了做到這一點，必須改造完善現(xiàn)有的農(nóng)民集體所有權(quán)、集體收益分配權(quán)制度：第一，要保障農(nóng)民集體所有權(quán)的制度目的在戶籍改革中得以實現(xiàn)。以往學(xué)界對集體所有權(quán)的探討集中于使其成為一項規(guī)范的符合法律邏輯的產(chǎn)權(quán)，然而農(nóng)民集體所有權(quán)的制度本身是為了維護作為勞動群眾的農(nóng)民利益，不論從制度目的看還是從物權(quán)法的角度看，農(nóng)民集體所有權(quán)制度改造更根本的問題是，其應(yīng)是一項農(nóng)民集體能夠順暢地行使權(quán)利、農(nóng)民個體能夠在集體中明確主張自己權(quán)利的制度，只有這樣，在戶籍改革過程中才能設(shè)計出保護農(nóng)民在集體財產(chǎn)中權(quán)益的有效對策。

第二，要使農(nóng)民集體收益分配權(quán)成為一項獨立的權(quán)益。當(dāng)前農(nóng)民在農(nóng)村集體財產(chǎn)中的權(quán)益處于虛化狀態(tài)，要改變這種情況，就要使集體收益分配權(quán)內(nèi)容充實化，賦予集體收益分配權(quán)完整的權(quán)能。這樣不管是否發(fā)生戶籍變動，農(nóng)民都能按照自己意愿行使集體收益分配權(quán)，維護自己權(quán)益。而農(nóng)村可分配財產(chǎn)利益是包括現(xiàn)在與過去很長時間內(nèi)由生活在農(nóng)村的幾代村集體成員共同創(chuàng)造積累的[10]。農(nóng)民享有的集體收益分配權(quán)其實與戶籍歸屬并無關(guān)系，應(yīng)切斷戶籍與農(nóng)民集體收益分配權(quán)享有之間的聯(lián)系，為此，就要在制度設(shè)計上使農(nóng)民集體收益分配權(quán)成為一項獨立的權(quán)益。

第三，要使農(nóng)民農(nóng)民集體收益分配權(quán)可以流轉(zhuǎn)。我國一般將農(nóng)民的農(nóng)村戶籍作為農(nóng)民在集體財產(chǎn)中享有成員權(quán)的資格，這是源于立法將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)都作為生存保障性權(quán)利予以設(shè)計，比如農(nóng)村宅基地使用權(quán)由農(nóng)村集體組織成員無償申請取得，但農(nóng)民農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的生存保障性制度設(shè)計也嚴重影響了農(nóng)民在集體財產(chǎn)中權(quán)益的順利流轉(zhuǎn)，比如城鎮(zhèn)居民不能取得宅基地使用權(quán)就影響了宅基地的流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，再比如依據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》第 41 條的規(guī)定，耕地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓有三層限制，轉(zhuǎn)讓人需要有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源；轉(zhuǎn)讓應(yīng)得到發(fā)包方同意；受讓人應(yīng)限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶[11]。然而，社會保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等內(nèi)容，應(yīng)逐步取代產(chǎn)權(quán)保障。而且土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，權(quán)利人應(yīng)具有處分權(quán)才符合資源在市場中流動的本質(zhì)屬性，對于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建學(xué)界已多有探討，而農(nóng)民集體收益分配權(quán)也同樣需要構(gòu)建流轉(zhuǎn)制度，允許這些財產(chǎn)權(quán)益在市場上流轉(zhuǎn)，比如轉(zhuǎn)讓、抵押，才能充分有效地利用資源，波斯納就指出，“法律制度中的許多原則和制度最好被理解和解釋為促進資源有效率配置的努力”[12]。另一方面集體收益分配權(quán)的流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)民在戶籍改革過程中順利處分自己在集體財產(chǎn)中的權(quán)益，保障農(nóng)村人口順利向城鎮(zhèn)集中。

三、戶籍改革背景下的農(nóng)民集體所有權(quán)制度改造方案設(shè)計

其實不管是否進行戶籍改革，農(nóng)民集體所有權(quán)都有進行制度改造的必要性，只不過戶籍改革發(fā)生后，在農(nóng)民集體所有權(quán)性質(zhì)模糊的前提下，根本無法有效保護農(nóng)民利益，才導(dǎo)致農(nóng)民集體所有權(quán)制度改造具有了迫切性?！凹w所有的制度安排原本是為了更好地保護農(nóng)民利益，但是現(xiàn)在卻蛻變?yōu)閷r(nóng)民權(quán)利的莫大歧視?！跈?quán)利未落實到農(nóng)民個體和村級自治不完善的情況下，集體所有很容易蛻變?yōu)?‘村委會所有’”[13]。如何改造農(nóng)民集體所有權(quán)，學(xué)界的觀點主要有：第一，以大陸法系民法典的共有制度改造集體所有權(quán)，將集體所有解釋為集體成員共有[14]。然而如果將集體所有權(quán)等同于一般的共有，因共有人之間不存在共同共有的基礎(chǔ)關(guān)系，不能認定為共同共有；如果認定為按份共有，各個共有人其實也不清楚自己在共有財產(chǎn)中的份額，而且集體財產(chǎn)不能被分割也與按份共有的性質(zhì)相異；最后，共有財產(chǎn)在性質(zhì)上應(yīng)屬于私人所有，而我國集體所有制的私有化改造面臨極大的政治經(jīng)濟社會風(fēng)險，私有化方案不可取基本已形成共識。第二，以日耳曼法的“總有”理論和相應(yīng)規(guī)則改造集體所有權(quán)[15]，認為集體所有在性質(zhì)上類似于總有或?qū)儆谛滦涂傆校傆兄袌F體和成員都享有所有權(quán)，從而實現(xiàn)對所有權(quán)質(zhì)的分割，與我國集體所有在許多方面具有相似之處，總有說也得到了大部分學(xué)者的贊成。然而，“總有說保護農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵是農(nóng)民成員權(quán)的制度設(shè)計，而成員權(quán)是集體成員所享有的專屬性權(quán)利。成員權(quán)只可以隨成員資格的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)，一般不能繼承和轉(zhuǎn)讓?！瓌t上以戶籍作為認定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，因為在我國，戶籍管理是確定公民身份的基本依據(jù)，集體成員的身份是以農(nóng)業(yè)戶口為基礎(chǔ)的，如果取得了城市戶口，則不可能享有成員資格”[16]。這種制度設(shè)計以戶籍來確定農(nóng)民享有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益的資格，與戶籍改革的趨勢大相徑庭，無法滿足戶籍改革背景下農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時繼續(xù)保留其原有財產(chǎn)利益的要求。

農(nóng)民集體所有權(quán)中作為集體成員的個體農(nóng)民權(quán)益無法得到保護、集體所有權(quán)制度設(shè)計有悖初衷、集體所有權(quán)不合法律邏輯，最根本的問題都在于集體是一個無法用現(xiàn)行法律制度規(guī)范其組織和運行的主體概念。由于集體不是法律視野中的主體，將其用在立法制度設(shè)計中，其后果必然背離立法者的原本設(shè)想。因此，改造集體所有權(quán)的出路似乎就是重構(gòu)集體這一組織。有學(xué)者就提出，將農(nóng)民集體改造為法人，集體作為法人享有所有權(quán)[17]。然而集體所有的立法本意并不是集體成為所有權(quán)主體，農(nóng)民集體所有需要強調(diào)的是農(nóng)民個體的權(quán)利，如果集體以法人作為所有權(quán)主體，其實就切斷了農(nóng)民與集體財產(chǎn)的直接法律關(guān)系，而且因為集體作為法人的組織機構(gòu)在目前很難完善建立起來，這一設(shè)想其實并不具有可操作性。

改造集體本身和集體所有權(quán)似乎都不可行，在戶籍改革提速的背景下，如何改造農(nóng)民集體所有權(quán)？這亟需探討出一條可行又實施成本低的方案。筆者認為，這還要從集體所有權(quán)的立法目的和現(xiàn)實需求出發(fā)尋求出路?！凹w所有權(quán)在我國又稱勞動群眾集體組織所有權(quán)，是勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)?！盵18]而勞動群眾集體所有制的本意是建立起生產(chǎn)資料的公有制，避免單個人或單個主體對生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，從而滋生剝削和不平等。因此集體所有權(quán)具有特殊性，不同于一般意義上的所有權(quán)，它從本質(zhì)上排除某一個主體單獨的對財產(chǎn)享有排他性的權(quán)利，以保障集體范圍內(nèi)的所有主體都可以對集體財產(chǎn)提出權(quán)利要求(集體范圍內(nèi)的權(quán)利人可以隨著生老病死不斷發(fā)生變動)。另一方面，集體所有權(quán)雖然不承認集體成員是所有權(quán)主體，但集體本身在勞動群眾集體所有制并無自己的利益，集體所有權(quán)本身還是為了每一個成員的利益而存在。我國戶籍改革對集體所有權(quán)改造的要求是保障農(nóng)民個體的權(quán)益，而這與集體所有制維護每個勞動者利益的初衷和本質(zhì)是一致的，因此筆者認為，集體所有權(quán)改造的方向應(yīng)是進一步虛化集體在集體所有財產(chǎn)權(quán)利主體中的地位，進一步虛化集體所有權(quán)在集體財產(chǎn)權(quán)利束中的地位，充實個體農(nóng)民在集體財產(chǎn)中的權(quán)益。其實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展歷史也說明，過度強調(diào)集體所有不僅導(dǎo)致平均主義，導(dǎo)致農(nóng)民喪失生產(chǎn)積極性，而且容易引發(fā)“村干部”等“管理者”的權(quán)力膨脹和腐敗。因此，集體所有權(quán)改造的方案可以是：第一，將集體財產(chǎn)所有權(quán)中更多的權(quán)能直接賦予農(nóng)民，只將集體土地所有權(quán)變動中的征收補償事項，集體其他財產(chǎn)所有權(quán)變更等極少數(shù)權(quán)限保留給集體行使即可。集體行使所有權(quán)要尊重個體農(nóng)民的意愿。我國《物權(quán)法》第59條規(guī)定了若干集體財產(chǎn)的行使事項依照法定程序經(jīng)本集體成員決定，但未規(guī)定成員決定的程序和辦法。筆者認為，所謂集體成員決定正是集體行使權(quán)利的表現(xiàn)，應(yīng)規(guī)定集體中的農(nóng)民以村民會議形式投票決定集體所有權(quán)的行使問題，投票權(quán)按照一人一票計算。第二，除了保留給集體行使的權(quán)能外，集體財產(chǎn)所有權(quán)的其余權(quán)能都要“下放”至農(nóng)民，使集體所有成為一種名義上的所有。為此，要進一步擴充農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財產(chǎn)收益分配權(quán)的權(quán)能，將其設(shè)計成獨立的農(nóng)民可以自主支配、自主行使的權(quán)利，這些權(quán)利不僅可以對抗一般第三人，也可以對抗集體。賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財產(chǎn)收益分配權(quán)需要權(quán)利主體具備農(nóng)民戶籍資格，但一旦現(xiàn)實地取得這種權(quán)利，權(quán)利的享有、行使和處分就不應(yīng)附加任何限制，對此做法的理由，容本文后述。第三，為了進一步虛化集體所有權(quán)，可以將集體所有的部分經(jīng)營性財產(chǎn)設(shè)立公司，由集體經(jīng)濟中的全體農(nóng)民作為股東，以公司的形式進行運作。公司享有擬制的法人人格，其重大事項由股東會決定，完全可以保障股東的利益，淡化集體的意志。這種做法在部分地區(qū)的實踐中已試點成功，以上海為例，“截至 2012 年底，上海市已有 7 個區(qū)的 27 個鎮(zhèn)(含街道、工業(yè)區(qū))、129 個村集體經(jīng)濟組織建立了 124 家股份公司、社區(qū)股份合作社或經(jīng)濟合作社”[19]。當(dāng)然將集體經(jīng)營財產(chǎn)進行公司制改造后，將面臨許多特殊問題需要探討，比如股東(之前的農(nóng)民)能否將公司解散而分配公司財產(chǎn)？筆者認為，這種公司在現(xiàn)階段具有特殊的成立目的，承擔(dān)著維護集體所有制實現(xiàn)，其實是維護全體農(nóng)民共同利益的功能，因此，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓股份而退出公司，但不能以股東會決議形式解散公司，公司章程中可以將公司存續(xù)期間規(guī)定為永久存續(xù)。如果所有的股東經(jīng)過戶籍改革都成為市民，這種公司也沒有存在的特殊價值了，那么是否解散就可以交由股東自治。

四、戶籍改革背景下的農(nóng)民集體收益分配權(quán)制度改造方案設(shè)計

農(nóng)民集體收益分配權(quán)一直沒有得到我國學(xué)界的足夠關(guān)注，而我國現(xiàn)行《物權(quán)法》也未規(guī)定個體農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，從立法的邏輯關(guān)系可以推論出，目前對集體財產(chǎn)收益享有處分權(quán)能的是農(nóng)民集體。但集體所有權(quán)進行虛化后，收益分配權(quán)能應(yīng)明確由個體農(nóng)民享有。目前學(xué)界較多論述的是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，而成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對于本集體經(jīng)濟組織所享有權(quán)利的總稱，從性質(zhì)來看，收益分配權(quán)應(yīng)屬于成員權(quán)的一部分。但因為集體成員對集體財產(chǎn)并不享有單獨的其他內(nèi)容的權(quán)利，不能分割集體財產(chǎn)，只能是對集體財產(chǎn)收益享有分配權(quán)，因此收益分配權(quán)是農(nóng)民成員權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，應(yīng)將其單獨構(gòu)造，以專門的條文予以明確規(guī)定，進行特殊保護。當(dāng)然對于進行了公司制改造的集體財產(chǎn)的分配收益，應(yīng)依據(jù)公司法進行，此處主要討論沒有進行公司制改造的集體財產(chǎn)的收益分配問題。

實踐中我國農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的成員權(quán)一般依據(jù)戶籍進行認定，所以一般也認為成員權(quán)兼具財產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)的性質(zhì)，具有專屬性，但在戶籍改革之后，還能否以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認定成員權(quán)值得探討。筆者認為在戶籍改革配套工作成熟后，以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認定成員權(quán)應(yīng)該成為一種歷史，這是因為，農(nóng)民戶籍遷入城鎮(zhèn)后，其后代不需要再以成員權(quán)身份在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中獲得生存保障，不需要再以戶口獲得成員權(quán)，而在農(nóng)村新出生的人口也可以從其上一輩繼承土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財產(chǎn)收益分配權(quán)等權(quán)益。以農(nóng)村戶籍來為標(biāo)準(zhǔn)獲得福利本身就是一種特定歷史時期的產(chǎn)物，從長遠來看，以戶口來給予市民利益或者農(nóng)民利益都違背正義，“讓過去、現(xiàn)在或?qū)碓谵r(nóng)村出生的農(nóng)民享受集體經(jīng)濟收益分配幾乎不需要付出什么代價，也基本沒有什么準(zhǔn)入條件，在很大程度上排斥外來人員(非土著農(nóng)民或‘農(nóng)改非’的人員)參與分配的可能，客觀上造成了分配的起點不公平，繼而影響分配過程、分配結(jié)果的公正性”[20]。因此，在促進戶籍流動的情況下，農(nóng)民成員權(quán)及其他財產(chǎn)利益都應(yīng)該與戶籍脫離開來單獨保護，收益分配權(quán)在性質(zhì)上屬于一種財產(chǎn)權(quán)，不能將戶籍和收益分配權(quán)掛鉤也應(yīng)該成為一種趨勢。另一方面，原來的集體收益分配方式對農(nóng)民的最低生活具有“保障性”[21]。然而在戶籍改革時這種社會保障的功能將被政府提供的公共保障服務(wù)所代替，因此不具有保障任務(wù)的收益分配權(quán)當(dāng)然可以和戶籍相脫離。具體來說，農(nóng)民在以集體經(jīng)濟組織成員身份取得收益分配權(quán)之后，就可以單獨行使這種權(quán)利，包括處分轉(zhuǎn)讓、抵押融資等，農(nóng)民進城后可以繼續(xù)持有這種權(quán)利，也可以將其轉(zhuǎn)讓。

為了保障農(nóng)民在集體財產(chǎn)中收益分配權(quán)的獨立性，還應(yīng)明確其內(nèi)容，對其構(gòu)建專門的實現(xiàn)制度和救濟制度。首先，收益分配權(quán)的權(quán)能應(yīng)包括請求分配收益、持有分配收益、轉(zhuǎn)讓收益權(quán)、在權(quán)益遭受侵害后請求救濟等。收益分配權(quán)在內(nèi)容上具有平等性，因為集體所有制的特點決定在“一個集體經(jīng)濟內(nèi)部，人們對生產(chǎn)資料的占有關(guān)系上平等的”[22]。由于農(nóng)民個體之間都是平等的民事主體，而個人利益也應(yīng)該得到平等的、無差別的保護，因此收益分配權(quán)也應(yīng)該是平等的。其次，集體財產(chǎn)是否分配、如何分配，應(yīng)由作為分配權(quán)主體的所有農(nóng)民通過會議進行表決決定，經(jīng)三分之二以上多數(shù)同意才能通過分配方案。再次，鑒于集體組織虛化后，實踐中一般由村民委員會管理集體財產(chǎn)，無法確保個體農(nóng)民利益，因此，農(nóng)民可通過村民會議選舉管理委員會，專門負責(zé)執(zhí)行實施集體收益分配方案。最后，如果村民會議表決不分配集體財產(chǎn)收益，持反對建議的農(nóng)民是否可以起訴？筆者認為，是否分配、分配多少是村民會議中每一個農(nóng)民在綜合考慮集體經(jīng)營業(yè)務(wù)發(fā)展與自我利益基礎(chǔ)上作出的判斷，因每個農(nóng)民只有一個投票權(quán)，也不存在村民會議受到個別人控制的問題，因此這種自治沒有必要予以干預(yù)。如果村民會議表決通過了分配方案，但實際控制集體財產(chǎn)的組織或主體如村民委員會拒不履行分配方案，或者限制、剝奪少數(shù)農(nóng)民參與分配的機會，拒絕發(fā)放分配款項給予部分農(nóng)民，此時如何處理？農(nóng)民個體作為收益分配權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)可以以自己權(quán)利受到侵害為由向法院提起民事訴訟。但此時被告應(yīng)如何確定？在司法實踐中可以作為被告的有村民委員會、集體經(jīng)濟組織、集體，筆者認為，不管是村民委員會還是集體經(jīng)濟組織其實都是在管理集體所有的財產(chǎn)，而農(nóng)民要求分配的也是集體的財產(chǎn)，因此真正的被告應(yīng)該是集體，民事訴訟法要賦予集體以訴訟資格，如果法院判令集體分配財產(chǎn)，則管理委員會可以直接依據(jù)判決履行分配方案。

我國的企業(yè)收益分配及程序規(guī)則已有相對完善的規(guī)定，然而目前我國并沒有集體經(jīng)濟的專門立法，對涉及集體財產(chǎn)收益分配的事項均缺乏法律規(guī)定，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展必將會有更多的農(nóng)民與集體之間的收益分配糾紛出現(xiàn)，而戶籍改革的推動，則會導(dǎo)致這種糾紛越來越復(fù)雜化，而實踐說明“農(nóng)村的和諧穩(wěn)定與農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配制度存在較高的相關(guān)性”[23]。在這種情況下，比較可行的解決現(xiàn)實問題的辦法，就是盡快以出臺立法，保障農(nóng)民的集體財產(chǎn)收益分配權(quán)，圍繞集體財產(chǎn)收益分配權(quán)的內(nèi)容、實現(xiàn)、救濟、轉(zhuǎn)讓、制定規(guī)則。農(nóng)民應(yīng)該是集體收益的最終受益者[24]，只要農(nóng)民的集體財產(chǎn)收益分配權(quán)得到了維護，農(nóng)民就會有更多的積極性參與到集體經(jīng)濟建設(shè)和我國戶籍制度改革中去。

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The Research of Peasant Collective Ownership and Income

Distribution Power System Reform Under the

Background of Household Registration Reform

Zhang Anyi

AbstractAs the unclear the farmer’s rights in the collective ownership are, meanwhile, the members rights in the collective property are depending on the household registration, system obstacles still exist when farmers enjoy basic rights in the collective property. Household registration reform cannot being placed on the basis of migrant farmers’ rights. Hence, the peasants collective ownership system and the collective income distribution right system need to be reformed imperatively. The original intention of collective ownership is to maintain the interests of the members of each group, and collective’s status in the right main body must have been blurred, which would directly provide more empowerment in collective property ownership to farmers. The income distribution right of farmers in the collective property should be designed in independent rights which separate from the domicile, and build special implementation and relief system as well.

Key wordsReform of the household registration; Farmer; Property rights; Legislation

(責(zé)任編輯：陳世棟)