國(guó)家與社會(huì)互動(dòng):現(xiàn)代社會(huì)組織體制的構(gòu)建及實(shí)證研究
——以北京社會(huì)組織建設(shè)管理為例①

王海軍 簡(jiǎn)小鷹

國(guó)家與社會(huì)互動(dòng):現(xiàn)代社會(huì)組織體制的構(gòu)建及實(shí)證研究
——以北京社會(huì)組織建設(shè)管理為例①

王海軍 簡(jiǎn)小鷹

黨的十八大提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的內(nèi)涵意義,十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制,激發(fā)社會(huì)組織活力”。在此背景下,借鑒西方學(xué)術(shù)界以“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”框架對(duì)社會(huì)組織的理論研究成果,同時(shí)梳理了中國(guó)社會(huì)組織的本土化研究進(jìn)展,提出超越二元對(duì)立的“國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)”分析框架,闡釋了構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的學(xué)理可能性,并結(jié)合北京社會(huì)組織建設(shè)管理實(shí)踐分析了形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制約因素及其社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制,從而提出構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本路徑。

國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng);現(xiàn)代社會(huì)組織體制;內(nèi)生機(jī)制;路徑

從黨的十八大提出“加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制”作為社會(huì)體制的改革目標(biāo),到《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“改革社會(huì)組織管理制度”,再到十八屆三中全會(huì)提出的“創(chuàng)新社會(huì)治理體制,激發(fā)社會(huì)組織活力”,黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的重視程度前所未有,社會(huì)組織已成為國(guó)家治理的重要主體。因此,對(duì)我國(guó)科學(xué)構(gòu)建社會(huì)組織理論,加強(qiáng)理論指導(dǎo)和支持提出了新的要求,本文從“國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)”的理論視角和實(shí)證的維度展開對(duì)現(xiàn)代社會(huì)組織體制構(gòu)建的研究,具有重要的政策意義和理論意義。

一、研究背景及問題的提出

(一)相關(guān)文獻(xiàn)回顧及問題的提出

黨的十八大提出“加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制”后,引起了學(xué)界的關(guān)注,王名、張嚴(yán)冰等學(xué)者從政策解讀的層面分析了十八大報(bào)告有關(guān)社會(huì)建設(shè)的重要思想,從宏觀層面闡釋了我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)[1]。李培林也是從宏觀的角度分析了我國(guó)社會(huì)組織體制的歷史背景和改革開放以來我國(guó)社會(huì)組織體制的變化,主張通過體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展雙軌驅(qū)動(dòng)來構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織體制[2]。還有楊麗等學(xué)者從戰(zhàn)略、理論、建議與思考等方面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)進(jìn)行了探討[3]。從國(guó)家層面來看,2013年3月全國(guó)人大通過的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出“改革社會(huì)組織管理制度”,明確了社會(huì)組織管理制度改革的任務(wù),有了一個(gè)宏觀的指導(dǎo)思路。從政策創(chuàng)制層面看,民政部與有關(guān)部門共同擬定了國(guó)家層面社會(huì)組織管理制度改革方案;對(duì)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的修訂正在按計(jì)劃推進(jìn);四類社會(huì)組織直接登記辦法等配套規(guī)章政策也在加緊研究制定之中[4]。

從上面的綜述可以看出,無論是學(xué)界層面,還是國(guó)家層面,都是從政策解讀的角度和國(guó)家的宏觀角度來研究和推進(jìn)現(xiàn)代社組織體制的建立,缺乏從社會(huì)組織實(shí)際現(xiàn)狀的角度論證建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的可行性?！靶纬涩F(xiàn)代社會(huì)組織體制”作為社會(huì)體制改革的一個(gè)理想目標(biāo)在我國(guó)現(xiàn)階段被提出,有其理念層面的意義,其背后的理論邏輯和理論支撐是什么,這一理想目標(biāo)的提出是否順應(yīng)了我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐的需求,是否具備建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的條件等,都需要做出理論層面的回應(yīng)以及當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的實(shí)證。就目前的研究來看,構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的全面系統(tǒng)的理論研究還很少,從微觀層面結(jié)合社會(huì)組織發(fā)展實(shí)際現(xiàn)狀的實(shí)證研究也較少。

(二)研究思路及選擇北京社會(huì)組織建設(shè)管理為實(shí)證分析對(duì)象

本項(xiàng)研究以黨的十八大提出的“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的內(nèi)涵意義為理論分析起點(diǎn),梳理西方經(jīng)典社會(huì)理論對(duì)社會(huì)組織的闡釋以及基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織本土化研究成果,構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的理論框架,論證建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的學(xué)理可能性,以此理論框架轉(zhuǎn)化為可操作的分析指標(biāo),展開對(duì)北京社會(huì)組織建設(shè)管理的實(shí)證分析,考察了形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制約因素,在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本路徑。

2012年北京社會(huì)組織總量為7 984個(gè),同比增長(zhǎng)6.2%,其中,市級(jí)社會(huì)組織1 831個(gè),同比增長(zhǎng)7.7%,區(qū)縣社會(huì)組織6 153個(gè),同比增長(zhǎng)5.8%。北京備案社區(qū)社會(huì)組織達(dá)11 198個(gè),同比增長(zhǎng)27.9%,覆蓋全市213個(gè)街道、2 007個(gè)社區(qū)。[5]選擇北京社會(huì)組織建設(shè)管理實(shí)踐為案例開展研究,基于如下考慮:一是北京社會(huì)組織發(fā)展迅速,從2007年的5 943個(gè)發(fā)展到2012年的7 984個(gè),增長(zhǎng)了34.36%,社會(huì)組織活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,發(fā)揮的作用不斷增大,積極參與服務(wù)民生行動(dòng),2012年全市社會(huì)組織圍繞與民生相關(guān)的十二個(gè)領(lǐng)域開展項(xiàng)目達(dá)到5 504個(gè)[5]。與政府互動(dòng)合作較多,具有典型性和代表性;二是政府積極探索創(chuàng)制促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策環(huán)境,取得的一些經(jīng)驗(yàn)不僅是形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基礎(chǔ),也具有其他地區(qū)借鑒和推廣的價(jià)值;三是北京有相對(duì)較全面的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和案例,便于準(zhǔn)確深入分析建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制約因素;四是在對(duì)北京社會(huì)組織建設(shè)管理實(shí)證分析的基礎(chǔ)上,探究了社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制,以此回應(yīng)提出建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制符合時(shí)代發(fā)展要求。

二、構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的理論分析框架——基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角

“國(guó)家與社會(huì)”理論于20世紀(jì)90年代被重新引人學(xué)界,得到了廣泛關(guān)注和運(yùn)用。作為一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系而又具有張力的分析框架,“國(guó)家與社會(huì)”理論無疑是西方學(xué)者對(duì)西方國(guó)家工業(yè)革命前后社會(huì)政治變革的思考的結(jié)果[6]。引入“國(guó)家與社會(huì)”分析框架是為了構(gòu)建具有本土化經(jīng)驗(yàn)、有中國(guó)特色的社會(huì)組織理論,需要借鑒國(guó)外相關(guān)理論的優(yōu)秀成果,以探尋社會(huì)組織產(chǎn)生發(fā)展的理論根源和歷史路徑,有助于更好地為當(dāng)前構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制提供理論解釋和理論指導(dǎo)。

(一)西方經(jīng)典社會(huì)理論關(guān)于社會(huì)組織的闡釋及借鑒

經(jīng)梳理西方社會(huì)理論中“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”框架的研究應(yīng)用,大致可分三種理論視角,分別闡述如下。

1.公民社會(huì)理論

公民社會(huì)理論是西方學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)熱門議題,洛克、潘恩、托克維爾等公民社會(huì)理論家從公民社會(huì)獨(dú)立于政治國(guó)家的角度,極力主張公民社會(huì)與政治國(guó)家的分離,以公民社會(huì)的力量來制約國(guó)家權(quán)力。哈貝馬斯認(rèn)為公民社會(huì)是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而形成的獨(dú)立于國(guó)家和私人領(lǐng)域的公共領(lǐng)域[7]。還有很多學(xué)者主張把公民社會(huì)看成是介于國(guó)家與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間的一個(gè)社會(huì)領(lǐng)域,將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域從公民社會(huì)中分離出來,形成了“國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)”三分觀點(diǎn),他們更加重視公民社會(huì)的制度化和組織化特征,傾向于把公民社會(huì)理解為各種私人的自治組織的聯(lián)合體。

2.第三部門理論

西方學(xué)術(shù)界對(duì)第三部門存在的理論解釋有兩種代表性的觀點(diǎn):一是市場(chǎng)失靈∕政府失靈理論,認(rèn)為市場(chǎng)無法提供公共物品,而政府在提供公共物品時(shí)也存在不足,第三部門的存在是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)或政府在提供公共物品時(shí)所表現(xiàn)出來的缺陷。盡管在一定情況下,也會(huì)出現(xiàn)志愿失靈的情況,但是其對(duì)解決市場(chǎng)失靈與政府失靈具有重要的作用。二是合約失靈論,認(rèn)為第三部門是一種降低監(jiān)督成本的替代性制度安排,第三部門的非營(yíng)利性能夠極大地彌補(bǔ)合約失靈,從而能夠維護(hù)社會(huì)個(gè)體的利益。公民社會(huì)理論與第三部門理論具有深刻的關(guān)聯(lián)性,二者都可以應(yīng)用到有關(guān)現(xiàn)代社會(huì)組織的分析過程。第三部門是構(gòu)成公民社會(huì)的主要領(lǐng)域,而本文重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)組織就是第三部門的重要力量。

3.治理理論

從西方學(xué)者對(duì)治理的概念界定可看出:一是除政府外,社會(huì)組織等部門在治理中應(yīng)發(fā)揮作用,倡導(dǎo)社會(huì)管理的多元化格局;二是強(qiáng)調(diào)“有限政府”“責(zé)任政府”,重新定位政府角色和職能,政府應(yīng)把社會(huì)組織能辦好的事務(wù)交給社會(huì)組織去做;三是在公共管理領(lǐng)域里,政府部門與私人部門、政府組織與社會(huì)組織共同構(gòu)成相互依存的管理網(wǎng)絡(luò)。政府與其他管理主體之間,是一種相互依存,共同分享管理責(zé)任、管理權(quán)力、社會(huì)資源的“伙伴互動(dòng)關(guān)系”,它的運(yùn)作邏輯不是自上而下的強(qiáng)制協(xié)調(diào),而是各主體之間平等地對(duì)話與協(xié)商。治理理論排除了國(guó)家中心論,強(qiáng)調(diào)依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威來行使管理,把具有獨(dú)立自主意識(shí)的社會(huì)組織納入管理的網(wǎng)絡(luò),對(duì)于改善社會(huì)治理的民主基礎(chǔ)有著重要的作用[8]32。

上述三種具有代表性的關(guān)于西方社會(huì)組織的理論闡釋,其中包含的普適性因素,可為當(dāng)前構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制提供借鑒,主要體現(xiàn)在三方面:一是隨著現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn),社會(huì)的發(fā)展要求國(guó)家把由它獨(dú)自承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任轉(zhuǎn)移給私人部門和社會(huì)組織,而社會(huì)組織將承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任;二是現(xiàn)代社會(huì)治理體系的建立,需要政府與社會(huì)組織等各主體之間的互動(dòng),這種互動(dòng)建立在信任、溝通與協(xié)商的基礎(chǔ)之上;三是要加強(qiáng)公民意識(shí)的培育,形成公民社會(huì)自我約束機(jī)制。當(dāng)然,西方社會(huì)理論是在其歷史文化背景下的產(chǎn)物,諸多理論不能直接用來解釋中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)程,下面將進(jìn)一步探析中國(guó)社會(huì)組織的本土化研究。

(二)基于中國(guó)本土經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織理論分析

在中國(guó)社會(huì)組織的研究中,源于西方話語(yǔ)的“公民社會(huì)”“公共領(lǐng)域”“第三部門”等理論范式難免存在闡釋限度。下面以“第三領(lǐng)域”“分類控制體系”等中國(guó)式的概念來分析我國(guó)社會(huì)組織的存在及發(fā)展進(jìn)程,構(gòu)建本土化的社會(huì)組織研究視角和理論范式。

1.第三領(lǐng)域

具有中國(guó)本土化特征的“第三領(lǐng)域”概念是由黃宗智提出來的,黃宗智質(zhì)疑在中國(guó)研究中使用“公共領(lǐng)域”和“公民社會(huì)”等概念的有效性,并主張代之以國(guó)家與社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”。在他看來,“資產(chǎn)階級(jí)公共領(lǐng)域”與“公民社會(huì)”概念,預(yù)設(shè)了一種國(guó)家與社會(huì)之間的二元對(duì)立,這只是不適合中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的一種理想類型。中國(guó)研究需要轉(zhuǎn)向一種三分的觀念,即在國(guó)家與社會(huì)之間存在一個(gè)第三空間,而國(guó)家與社會(huì)又都參與其中,第三領(lǐng)域隨著時(shí)間的變化而具有不同的特征與制度形式。在中國(guó),指望公共領(lǐng)域與公民社會(huì)模式所勾畫的那種真正獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)組織在一夜之間興旺發(fā)達(dá),顯然是脫離實(shí)際的?；蛟S未來政治變革的希望應(yīng)當(dāng)在第三領(lǐng)域,而不是仍被嚴(yán)厲限制著的私人領(lǐng)域。與公共領(lǐng)域、公民社會(huì)模式的圖式相反,中國(guó)實(shí)際的社會(huì)政治變遷從未真正來自對(duì)國(guó)家的社會(huì)自主性的持久追求,而是來自國(guó)家與社會(huì)在第三領(lǐng)域中關(guān)系的作用。此領(lǐng)域的內(nèi)容與邏輯并不是從西方經(jīng)驗(yàn)中抽取的理想類型所能涵括的,它迫切需要我們賦予創(chuàng)造性的關(guān)注與研究[9]。黃宗智的“第三領(lǐng)域”理論是以西方的相關(guān)理論研究為基礎(chǔ)的,可以說沒有西方理論的啟發(fā)與積淀,其不可能提出“第三領(lǐng)域”的理論。但是需要注意的是,西方理論誕生的土壤是西方社會(huì)及其現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn),而中國(guó)社會(huì)及其現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)有別于西方,所以一味地使用針對(duì)西方社會(huì)及其經(jīng)驗(yàn)提出的理論及其概念分析中國(guó)社會(huì)是不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)的。由此,黃宗智在深入研究西方理論和中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)后,提出了更適合分析中國(guó)的“第三領(lǐng)域”的理論和概念。

2.分類控制體系

康曉光、韓恒用“分類控制體系”詮釋轉(zhuǎn)型中國(guó)獨(dú)特的國(guó)家與社會(huì)之關(guān)系,嘗試建立不同于“公民社會(huì)”范式的本土化的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的新“理想類型”。在“分類控制體系”中,政府根據(jù)各類社會(huì)組織挑戰(zhàn)能力和提供公共物品的種類而對(duì)其實(shí)施不同方式的管理[10]。“分類控制體系”意味著政府對(duì)不同類型、職能和影響力的社會(huì)組織采用差異化的控制手段,對(duì)于對(duì)政府形成挑戰(zhàn)或是潛在挑戰(zhàn)的社會(huì)組織,政府通常是嚴(yán)格控制,而對(duì)于那些樂于提供公共物品和公共服務(wù)的社會(huì)組織,政府則會(huì)采取有控制的扶持政策。隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快,隨著國(guó)內(nèi)民主觀念與社會(huì)實(shí)踐的深入,政府權(quán)力不再對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全方位的控制,國(guó)家權(quán)力進(jìn)退同步發(fā)生。但整體上放松對(duì)社會(huì)組織的全面管控以不能觸碰政府權(quán)力與權(quán)威為底限,要是社會(huì)組織調(diào)整政府執(zhí)政能力或是權(quán)威身份,那政府對(duì)社會(huì)組織的管控就會(huì)快速加強(qiáng)?！胺诸惪刂企w系”理論,以其立足于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和超越西方范式的本土問題意識(shí),透過國(guó)家分類管理社會(huì)組織的政策,提示了轉(zhuǎn)型中國(guó)的國(guó)家控制社會(huì)的新模式[11]。

(三)構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制理論邏輯:“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”模式

社會(huì)與國(guó)家不是一個(gè)此消彼長(zhǎng)、完全對(duì)抗的關(guān)系,而是一個(gè)共生共長(zhǎng)、相互融合的過程[12]。根據(jù)我國(guó)國(guó)情及所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段,我國(guó)未來國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式應(yīng)該是一種既能保證社會(huì)的獨(dú)立性與自主性,又能充分發(fā)揮國(guó)家作為社會(huì)總體利益的代表對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的協(xié)調(diào)與規(guī)制的“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的模式,在這種模式下,國(guó)家與社會(huì)之間不是對(duì)立和沖突,而是一種相互制約又相互合作、相互獨(dú)立又彼此依賴的有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系?！皬?qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”的目標(biāo)模式要求建立國(guó)家與社會(huì),尤其是與社會(huì)組織之間的一種協(xié)同合作、互相監(jiān)督的良性互動(dòng)機(jī)制[13]。就是國(guó)家(政府)與社會(huì)(社會(huì)組織)之間建立一種良性互動(dòng)的關(guān)系,這種良性互動(dòng)關(guān)系是指組織上相互獨(dú)立的政府與社會(huì)組織在職能上相互補(bǔ)充、互動(dòng)合作(相互促進(jìn)、相互監(jiān)督)的關(guān)系,既體現(xiàn)為政府改革與職能轉(zhuǎn)變同社會(huì)組織的興起和發(fā)展相互推動(dòng)與促進(jìn),也體現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)組織的支持與管理同社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的廣泛參與相互協(xié)調(diào)與配合[14]。強(qiáng)國(guó)家與強(qiáng)社會(huì)的關(guān)系模式,是政府期望與社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)的理想關(guān)系模型,但是這里的強(qiáng)社會(huì)是有所指的,即希望社會(huì)組織在公共服務(wù)、公共品供給,慈善事業(yè)發(fā)展,社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與就業(yè)等層面不斷發(fā)揮自己的功能并將這種功能不斷壯大。

社會(huì)組織從改革開放到現(xiàn)在得到了快速的發(fā)展,其活動(dòng)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,國(guó)家與社會(huì)(社會(huì)組織)的互動(dòng)初步顯現(xiàn)出來。一方面表現(xiàn)為社會(huì)組織數(shù)量不斷壯大,但承接公共服務(wù)的能力還有待提高,社會(huì)組織的行為需要規(guī)范,以確保步入健康發(fā)展軌道;另一方面國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)過程是在政府主導(dǎo)下推動(dòng)的,國(guó)家的邊界需要界定,政府職能也需要明晰。社會(huì)組織作為“國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)”的中介和載體,扮演主體地位的角色,但目前我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織的發(fā)展都未達(dá)致成熟完善的地步。因此,“良性互動(dòng)論(強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)模式)”就成為構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的理論邏輯和理論支撐,建成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的過程是國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的過程,結(jié)果是達(dá)到二者互強(qiáng)。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。標(biāo)志著我們黨治國(guó)理政理念的重大突破,核心是兩個(gè)方面:橫向的多元主體并存,縱向的上下互動(dòng),是國(guó)家、社會(huì)與市場(chǎng)各歸其位、各盡其責(zé),雙向共治的良性互動(dòng)。這種執(zhí)政理念的變化,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提。[4]要達(dá)到這種“良性互動(dòng),共同治理”的和諧局面,現(xiàn)代社會(huì)組織體制是制度基礎(chǔ)和支持保障。

三、現(xiàn)代社會(huì)組織體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、制約因素以及社會(huì)組織內(nèi)生機(jī)制分析

以“國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)”理論框架分析形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和制約因素,需將理論框架抽象層面的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可衡量的指標(biāo)。具體是:一方面是從社會(huì)組織層面看,社會(huì)組織參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所開展的活動(dòng)及其所作的貢獻(xiàn);社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)的能力及其影響力等。另一方面是從政府層面看,政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的支持力度;體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變所推行的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù);政府就社會(huì)組織發(fā)展政策創(chuàng)制等。以下將以北京社會(huì)組織建設(shè)管理的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)展開分析。

(一)形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

“第三領(lǐng)域”理論告訴我們,要實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的良性互動(dòng),需要發(fā)展以社會(huì)組織為代表的第三領(lǐng)域,因此發(fā)展社會(huì)組織就成為了一種趨勢(shì),因此在北京對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展,總體上是鼓勵(lì)和支持的。但這種鼓勵(lì)和支持并非是一概而論的,從社會(huì)組織的貢獻(xiàn)內(nèi)容看,社會(huì)組織的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)。北京社會(huì)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)、影響增大,以及政府對(duì)社會(huì)組織的扶持力度不斷加大,積極探索調(diào)整適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的制度政策,同時(shí),政府與社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與社會(huì)組織之間聯(lián)系增多,這些都為現(xiàn)代社會(huì)組織體制的形成提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1.社會(huì)組織在北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)及影響日漸增大

一是社會(huì)組織成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。2012年全市社會(huì)組織吸納從業(yè)人員13.29萬(wàn)人,占全市就業(yè)人口的1.24%;總收入340.99億元,占全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.10%[5]。

二是社會(huì)組織在衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。2012年全市224家民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu),全年接診558萬(wàn)余人次;138家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),在院養(yǎng)老人數(shù)2.41萬(wàn)人;民辦教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)在校生達(dá)136.11萬(wàn)人;154家民辦文化機(jī)構(gòu)舉辦各類展覽1 517場(chǎng)(次)、演出活動(dòng)1.67萬(wàn)場(chǎng)(次)[5]。

三是服務(wù)“三農(nóng)”,推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。2011年民辦非企業(yè)單位農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類機(jī)構(gòu)全年完成農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)450次,推廣農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目70項(xiàng),現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)指導(dǎo)620次,服務(wù)家庭4 805戶[15]44。

四是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),提供咨詢,建言獻(xiàn)策。在2011年里,北京市共有155個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì),其中共完成80個(gè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定;社會(huì)組織為制定法規(guī)政策提供建議5 453條,被采納2 563條,承接政府研究課題161項(xiàng);牽線搭橋,暢通政企溝通渠道,社會(huì)組織共收集行業(yè)、企業(yè)建議近25萬(wàn)條,其中采納10萬(wàn)余條,增強(qiáng)了政府與企業(yè)間的溝通交流。社會(huì)組織提供的服務(wù)有效彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)不足[15]46。

從社會(huì)組織的貢獻(xiàn)內(nèi)容看,其獲得政府認(rèn)可的主要是推動(dòng)就業(yè)和增收,推動(dòng)衛(wèi)生、醫(yī)療、教育和文化等公共品的供給,其提供培訓(xùn)并為三農(nóng)發(fā)展出力,其推動(dòng)行業(yè)發(fā)展并開展相關(guān)研究。綜合來看,開展這類業(yè)務(wù)的社會(huì)組織并不會(huì)形成對(duì)政府權(quán)威的挑戰(zhàn),而相反則是補(bǔ)充了政府功能發(fā)揮的不足。通過社會(huì)組織的主要貢獻(xiàn),可以發(fā)現(xiàn):具有公益性,提供公共物品和服務(wù)的社會(huì)組織,其成績(jī)獲得了政府和社會(huì)的認(rèn)可,這也體現(xiàn)出了社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r的類型化特征。

2.政府扶持社會(huì)組織的力度不斷增強(qiáng)

一是2011年北京市公布了《政府購(gòu)買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目目錄》,建立了購(gòu)買服務(wù)申報(bào)制度,使用400萬(wàn)元福彩公益基金購(gòu)買了104個(gè)社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目;據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),2011年全年市、區(qū)縣扶持社會(huì)組織資金超過8億元;235家市級(jí)社會(huì)組織獲得了免稅資格,全市共審核認(rèn)定156家社會(huì)組織的公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格,為社會(huì)組織捐贈(zèng)人減免稅收超1.5億元[15]58。

二是2012年“社會(huì)組織服務(wù)民生行動(dòng)”第一次列入市政府折子工程,落實(shí)折子工程任務(wù),制定《2012年全市社會(huì)組織深入開展服務(wù)民生行動(dòng)的方案》,印發(fā)《北京市2012年福利彩票公益金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目目錄》,動(dòng)員全市社會(huì)組織圍繞與民生相關(guān)的十二個(gè)領(lǐng)域開展項(xiàng)目5 504個(gè)[5]。

三是2012年利用福彩資金348萬(wàn)元重點(diǎn)購(gòu)買扶老助老、扶殘助殘、賑災(zāi)濟(jì)困、扶貧救孤、社區(qū)公益服務(wù)等五大領(lǐng)域的28個(gè)優(yōu)秀公益服務(wù)項(xiàng)目。2012年179家基金會(huì)和公益性社團(tuán)獲得了公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格,增幅14.7%[5]。2011年基金會(huì)共籌集調(diào)動(dòng)社會(huì)資金12.7億元,公益項(xiàng)目支出達(dá)8.5億元,有力支持了首都公益慈善事業(yè)的發(fā)展[15]31。

從政府扶持的角度看,政府對(duì)社會(huì)組織的扶持主要集中在:政府購(gòu)買社會(huì)組織的公益服務(wù),政府積極推動(dòng)社會(huì)組織服務(wù)民生,政府引導(dǎo)社會(huì)組織在養(yǎng)老助殘、社會(huì)救濟(jì)和公益服務(wù)方面大力發(fā)展并給予優(yōu)惠政策的扶持。這也同樣體現(xiàn)出了分類控制的思維,只有那些專注公益和社會(huì)民生的組織才能獲得政府的更多關(guān)注和支持,這些支持有資金層面的,也有政策層面的。

3.政府積極創(chuàng)造促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的政策環(huán)境

一是北京市委市政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》,提出要建立起與首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)組織管理體制、工作機(jī)制和保障體系。2008年9月,北京市召開了最高規(guī)格的社會(huì)建設(shè)大會(huì),發(fā)布了加強(qiáng)北京社會(huì)建設(shè)“1+4”文件:即《北京市加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要》以及《北京市社區(qū)管理辦法》《社區(qū)工作者管理辦法》《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域黨建工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》。提出了一系列重要政策和改革措施,其中突出的亮點(diǎn)是構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系,創(chuàng)新社會(huì)組織管理模式[16]。

二是2012年四類社會(huì)組織實(shí)行直接登記,工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行民政部門直接登記,基本解決了社會(huì)組織找業(yè)務(wù)主管單位難的問題[5]。

三是2012年社會(huì)組織示范基地建設(shè)啟動(dòng)。以北京市民政局名義作出《關(guān)于建立北京市社會(huì)組織示范基地的決定》,明確社會(huì)組織示范基地標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé),開展社會(huì)組織示范基地評(píng)選工作[5]。

從推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的政策環(huán)境上講,其倡導(dǎo)的“樞紐型社會(huì)組織”更多地集中在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)民生領(lǐng)域;而從登記管理上看,可以直接登記的,主要是經(jīng)濟(jì)類、慈善類、社會(huì)福利和服務(wù)類社會(huì)組織,也就是說對(duì)其他類型的社會(huì)組織,其登記工作仍面臨復(fù)雜的程序和手段;從社會(huì)示范基地的建設(shè)情況說,這類基地承擔(dān)的主要職責(zé)是接待咨詢、項(xiàng)目培訓(xùn)和資源配置。也就是說,政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化,也主要是推動(dòng)那些不對(duì)政府具有挑戰(zhàn)性,能夠更多提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的社會(huì)組織,再次說明政府對(duì)社會(huì)組織分類控制的傾向性。

(二)形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的制約因素

通過對(duì)收集的社會(huì)組織發(fā)展情況數(shù)據(jù)資料及案例的分析,可以看出,社會(huì)組織積極作用發(fā)揮尚不顯著,與社會(huì)治理、社會(huì)建設(shè)的要求還有很大差距,一些因素阻礙了現(xiàn)代社會(huì)組織體制的形成,主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面:

1.社會(huì)組織主流文化體系尚未形成

北京社會(huì)組織以服務(wù)民生行動(dòng)為載體,積極培育不同類型、不同層面、不同功能的社會(huì)組織主流文化建設(shè),取得了一定成績(jī),但是主流文化體系尚未形成。一方面社會(huì)組織還沒有形成普世價(jià)值的社會(huì)理念,沒有完全將中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化核心價(jià)值相融合;另一方面,社會(huì)在不同層面對(duì)社會(huì)組織的重要作用認(rèn)識(shí)依然有偏頗,諸如“私立學(xué)?！薄懊駹I(yíng)醫(yī)院”等概念還不能從根本上為社會(huì)全部接受,而國(guó)外私立醫(yī)院講品牌建設(shè)[17],信譽(yù)度高,民眾對(duì)此不存在偏見。

2.社會(huì)組織的數(shù)量及市場(chǎng)化能力與社會(huì)需求有較大差距

北京社會(huì)組織的數(shù)量在不斷增長(zhǎng),但總體上仍不能完全滿足首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,依然存在總量不多、能力不強(qiáng)、管理分散等問題,具體表現(xiàn):總量相對(duì)較小,萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)5.92個(gè)[15]7,與世界發(fā)達(dá)國(guó)家每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織數(shù)一般超過50個(gè)的標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)[18];社會(huì)組織的市場(chǎng)化能力較弱,很多社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)主要來源于掛靠單位,缺少自主性,沒有形成自我發(fā)展的社會(huì)意識(shí),沒有形成一定的“造血機(jī)制”。

3.政府職能轉(zhuǎn)移力度有待加強(qiáng),社會(huì)組織承擔(dān)能力有待提升

調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)工作方面沒有形成完善的政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制;公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的支持尚未制度化、規(guī)范化;政府購(gòu)買服務(wù)的方式和項(xiàng)目比較單一;部分政府轉(zhuǎn)移職能并未做到“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”等。對(duì)于社會(huì)組織而言,自身要不斷加強(qiáng)能力建設(shè),不斷增強(qiáng)自主發(fā)展能力,為承接政府職能奠定基礎(chǔ)。

4.社會(huì)組織黨的建設(shè)工作相對(duì)滯后

黨組織覆蓋面低,2011年,全市參加年檢的社會(huì)組織5 523個(gè),但是只有743個(gè)社會(huì)組織建立了黨組織,只占參檢社會(huì)組織總數(shù)的13.45%;黨員黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)接難;存在“口袋”黨員情況,長(zhǎng)時(shí)間不能過組織生活[15]60。2012年全市社會(huì)組織黨組織數(shù)量達(dá)808個(gè),同比增長(zhǎng)8.75%,增幅偏低[5]。

(三)社會(huì)組織內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制分析

從理論上講,組織變革發(fā)展的動(dòng)力來自兩種情況:一種是當(dāng)組織進(jìn)入組織生命周期的僵化期;另一種是組織環(huán)境的改變[19]158。本文從社會(huì)組織的組織環(huán)境變化的角度來分析社會(huì)組織內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制,在改革開放以前,社會(huì)組織(主要指人民團(tuán)體)獲取的發(fā)展資源和發(fā)展機(jī)會(huì)全部來自國(guó)家,社會(huì)組織發(fā)展的最主要內(nèi)生動(dòng)力在于追求滿足黨和政府的需求,以確保獲得國(guó)家的支持,社會(huì)組織發(fā)展的路徑呈現(xiàn)單一性和唯一性特征。改革開放以來,在市場(chǎng)體制之下,社會(huì)組織的發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大變化,國(guó)家從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐漸退出,逐漸放開部分資源,社會(huì)組織獲取發(fā)展資源和發(fā)展機(jī)會(huì)的方式和路徑呈現(xiàn)多樣化,社會(huì)組織的內(nèi)生動(dòng)力演變?yōu)樽非鬂M足社會(huì)多元化需求,以便從社會(huì)獲取更多的資源,追求滿足黨和政府的需求成為克服制度約束而存在的次要?jiǎng)恿19]166。

北京社會(huì)組織在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域開展的活動(dòng),所作的貢獻(xiàn)及其影響就可以實(shí)證社會(huì)組織的發(fā)展除政府的推動(dòng)和扶持外,社會(huì)組織的內(nèi)生動(dòng)力來自于社會(huì)領(lǐng)域所產(chǎn)生的各種需求,從這個(gè)角度看,我國(guó)社會(huì)組織具有很強(qiáng)的自生能力,其內(nèi)生動(dòng)力來自于國(guó)家之外。當(dāng)然,從宏觀角度看,社會(huì)組織能自生發(fā)展,其本質(zhì)是國(guó)家還權(quán)于社會(huì),是社會(huì)組織所處的體制環(huán)境發(fā)生了重大變化引起的這種結(jié)果。正如前面說,社會(huì)組織追求滿足黨和政府的需求成為克服制度約束而存在的一種動(dòng)力。這也恰恰說明,在黨的十八召開后的新時(shí)期,社會(huì)組織健康有序可持續(xù)發(fā)展就是要破除體制的障礙,提出的建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的要求,建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制也是激發(fā)社會(huì)組織活力,獲得可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的必然選擇。

四、加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本路徑

根據(jù)“國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)”理論分析視角,社會(huì)組織在社會(huì)管理中具有主客體雙重地位,決定了在現(xiàn)代社會(huì)組織體制構(gòu)建過程中,既要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)作用,又要發(fā)揮社會(huì)組織的自治功能,加強(qiáng)自律機(jī)制建設(shè),還要發(fā)揮公眾監(jiān)督及法律的保障作用?，F(xiàn)代社會(huì)組織體制的形成是一個(gè)集黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府規(guī)制、組織自律、公眾監(jiān)督和法治保障五位一體的多元互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo):從垂直到嵌入

嵌入式領(lǐng)導(dǎo)是黨加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)的重要方式,它是指黨員嵌入或加入到群眾管理或服務(wù)組織,并且已經(jīng)深入群眾組成了集體行動(dòng)單元,與群眾形成了橫向、平等、網(wǎng)狀式管理服務(wù)的黨建工作方式,它是從科層式架構(gòu)到扁平式組織,從威權(quán)式統(tǒng)治到參與式領(lǐng)導(dǎo),從垂直式管理到嵌入式服務(wù)的黨建變遷過程,是黨建工作方式的根本性轉(zhuǎn)變[20]。嵌入式領(lǐng)導(dǎo)包括兩種形式:一是黨組織的嵌入,即在符合條件的社會(huì)組織中建立黨組織,通過組織嵌入的方式來實(shí)現(xiàn)黨的工作的全覆蓋;二是黨組織成員的嵌入,即通過發(fā)揮社會(huì)組織中黨員的示范作用,來實(shí)現(xiàn)黨的工作的滲透。

(二)政府規(guī)制:從管制到服務(wù)

加快政府職能轉(zhuǎn)變,由以前的“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢扌汀闭?積極創(chuàng)建“服務(wù)型”政府,就是由政府管理的事務(wù)一定要管理好,該屬于社會(huì)自治的事務(wù)交由社會(huì)組織管理。政府職能轉(zhuǎn)變是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的重要前提,也是政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。

(三)組織自律:從無序到有序

“志愿失靈”這一概念是用來說明社會(huì)組織的不足之處及其局限性,志愿機(jī)制失靈,在很大程度上與我們?cè)谏鐣?huì)組織建設(shè)與管理過程中,偏重政府監(jiān)管而忽視組織自身建設(shè)有關(guān)。加強(qiáng)社會(huì)組織的自律機(jī)制建設(shè),確保社會(huì)組織參與的正當(dāng)性,以建立一個(gè)高效的、普遍的、可持續(xù)的社會(huì)組織供給體系,是防止社會(huì)組織失范,保證社會(huì)組織有序發(fā)展的關(guān)鍵。自律是一種自我約束機(jī)制,是社會(huì)組織能力建設(shè)的重要內(nèi)容,能夠幫助提高社會(huì)組織的公信力。在很多情況下,社會(huì)組織的自律比政府和外界的他律更為有效[8]121。

(四)公眾監(jiān)督:從邊緣到常態(tài)

馬克思主義認(rèn)為,人民擁有對(duì)社會(huì)管理者的監(jiān)督權(quán),社會(huì)管理必須置于公眾的監(jiān)督之下,才能實(shí)現(xiàn)有效的管理。在構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)組織體制的過程中,不僅要強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任,同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)公眾的監(jiān)督,由以前公眾監(jiān)督的邊緣化變?yōu)槌B(tài)化,同時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新,建立社會(huì)組織信息披露制度和社會(huì)組織績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

(五)法治保障:從人治到法治

法治的基本含義是:法律是公共管理的最高準(zhǔn)則,任何政府官員和公眾都必須依法行事,在法律面前人人平等。一方面政府依法開展對(duì)社會(huì)組織監(jiān)督、管理和服務(wù);另一方面社會(huì)組織依法開展活動(dòng),提供社會(huì)服務(wù),健康有序發(fā)展。同時(shí)也要建立完備的社會(huì)組織法律法規(guī)體系,確保有法可依。

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The Interaction Between State and Society:the Construction and Empirical Study of Modern Social Organization System——A Case Study of Beijing Social Organizations’Construction Management

Wang Haijun Jian Xiaoying

“To speed up the formation ofmodern social organization system to be independent from the government,with clear responsibilities and in accordancewith rule of law”,which was put forward during the Eighteenth National Congress of the CPC.It takes the claim of“to innovate the social governance system and stimulate the vitality of social organizations”(presented during the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC),and its related research as the background.The thesis uses theory research results about social organizations with the framework of“the relationship between nation and society”by thewestern academic circle as reference,and figures out the progress of localization study of social organizations of China,therefore presents the analysis framework of“the benign interaction between state and society”beyond the binary opposition.Italso explains the possibility of science learning of constructing themodern social organization system,analyzes the realistic basis and restrict factors for the formation ofmodern social organization system and endogenousmechanism of social organization development according to the constructionmanagement practices of Beijing social organizations,and on these bases,puts forward basic paths of building amodern social organization system.

The benign interaction between state and society;Modern social organization system;Endogenous mechanism;Paths

(責(zé)任編輯:常 英)

2014 10 16

2013年民政部“中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理”理論研究部級(jí)課題“加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制對(duì)策研究”(2013MZACR001-005)的部分成果。

王海軍,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生;簡(jiǎn)小鷹,中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,郵編:100193。

① 本文在撰寫過程中得到成海軍教授的不吝指點(diǎn),在此深表感謝!