國防交通軍民融合發(fā)展體制機(jī)制的建設(shè)

李遠(yuǎn)星，梅強(qiáng)華，何國本

(1.軍事交通學(xué)院國防交通系，天津300161;2.蚌埠汽車士官學(xué)校信息管理中心，安徽蚌埠233011)

國防交通軍民融合發(fā)展體制機(jī)制，就是在國務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)人民政府、軍事機(jī)關(guān)通過融合的管理體制、工作機(jī)制和法規(guī)制度，對(duì)國防交通建設(shè)進(jìn)行一體統(tǒng)籌、一體規(guī)劃、一體建設(shè)。因?yàn)槿诤系捏w制機(jī)制，不僅利于軍、政、民、企間的統(tǒng)一組織，而且也便于理順工作關(guān)系、明確工作職責(zé)、規(guī)范工作程序。因此，要從根本上解決國防交通與國家交通融合發(fā)展，必須建立構(gòu)成合理、科學(xué)、高效的軍地統(tǒng)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，以此推動(dòng)國防交通軍民融合向更廣范圍、更深層次、更高程度上發(fā)展。

1 國防交通軍民融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)必要性分析

要解決國防交通軍民融合深度發(fā)展問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國家交通和國防交通建設(shè)，健全完善國防交通軍民融合發(fā)展的體制機(jī)制十分必要。

1.1 建立軍民融合體制機(jī)制，是國防交通工作雙重屬性的客觀要求

國防交通軍民融合發(fā)展，事關(guān)國家安全和發(fā)展全局，涉及軍地雙方諸多部門和行業(yè)利益調(diào)整，需要依靠國家政策和軍地雙方協(xié)同推動(dòng)，離不開相應(yīng)的體制機(jī)制來保障運(yùn)行。只有建立一個(gè)具有雙重屬性的軍地領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，使之既能管軍又能管民，才能有效推進(jìn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國家交通建設(shè)與國防交通發(fā)展。縱觀20世紀(jì)五六十年代，我國之所以能把國防科研、中科院、民用工業(yè)部門等力量統(tǒng)一組織起來，做了“兩彈一星”等許多大事，一個(gè)重要原因就是建立了既能管軍又能管民的高層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)［1］。這種客觀上具有雙重屬性的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，決定了軍民融合的質(zhì)量和水平，有利于國防交通軍民融合發(fā)展的深入進(jìn)行，表明了國防交通軍民融合發(fā)展離不開良好的體制機(jī)制環(huán)境。

1.2 完善軍民融合體制機(jī)制，是國防交通一體化發(fā)展的時(shí)代要求

國防交通與國家交通要在更廣范圍、更深程度、更高層次上融合發(fā)展，需要有一個(gè)完善的軍民融合體制機(jī)制，這是國防交通軍民融合發(fā)展的體制追求，也是一體化發(fā)展的機(jī)制保障?，F(xiàn)代戰(zhàn)爭，集中表現(xiàn)為國家間整體實(shí)力的對(duì)抗，軍民一體、前后方一體的趨勢日趨突顯。特別是隨著科技革命、產(chǎn)業(yè)革命和新軍事變革的發(fā)展，國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)、軍用技術(shù)與民用技術(shù)的界限越來越模糊，結(jié)合面越來越廣、融合度越來越深［1］。軍隊(duì)建設(shè)和作戰(zhàn)保障不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)的依賴性空前增強(qiáng)，而且對(duì)資源需求、技術(shù)含量、結(jié)構(gòu)性能等方面的標(biāo)準(zhǔn)要求明顯提高，加之國防交通軍民融合涉及范圍廣、單位多，如果沒有相應(yīng)的體制機(jī)制來保障，融合發(fā)展將無法推進(jìn)，“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”的目標(biāo)要求則難以實(shí)現(xiàn)。

1.3 用好軍民融合體制機(jī)制，是國防交通利益調(diào)節(jié)的必然要求

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場利益主體多元化結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，國家安全利益與地區(qū)、企業(yè)、部門和個(gè)人利益之間勢必會(huì)存有一些矛盾，如國防交通建設(shè)中對(duì)民用裝備、通用物資、運(yùn)輸工具和有關(guān)設(shè)施的征用調(diào)用，以及科研合作、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，可能會(huì)對(duì)利益主體產(chǎn)生一定影響。無論對(duì)于哪一方，利益問題都是核心問題，對(duì)軍隊(duì)來講是國家安全問題，對(duì)企事業(yè)來講是生存發(fā)展問題。如何均衡這種多元利益，調(diào)動(dòng)各方參與國防交通軍民融合發(fā)展的積極性，也需通過運(yùn)用軍民融合發(fā)展的體制機(jī)制來支撐，按照國防交通建設(shè)需求和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來運(yùn)行，根據(jù)所有制結(jié)構(gòu)、資源配置方式和利益關(guān)系的發(fā)展變化來推動(dòng)，在確保實(shí)現(xiàn)國家安全利益前提下，盡可能兼顧企業(yè)、部門和個(gè)人的既得利益，發(fā)揮體制機(jī)制的最大效能。

2 國防交通軍民融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)存在的問題

當(dāng)前，軍民融合發(fā)展的體制機(jī)制雖有了很大改進(jìn)和完善，但由于國防交通建設(shè)采取軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)，“兩套機(jī)制”運(yùn)行，有軍事部門、地方政府，還有企事業(yè)單位等，仍存在著諸如指導(dǎo)關(guān)系不順暢、主體權(quán)責(zé)不明晰和監(jiān)督機(jī)制不健全等問題，這些問題不解決，勢必影響或制約著國家交通和國防交通間軍民融合深度發(fā)展的順暢實(shí)施。

2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置還不規(guī)范，編制數(shù)量不盡合理［2］

目前，各級(jí)地方人民政府國防交通主管機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡統(tǒng)一。31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，22家設(shè)在交通運(yùn)輸廳(委)，6個(gè)設(shè)在省發(fā)改委，1個(gè)設(shè)在省經(jīng)信委，1個(gè)設(shè)在政府辦公廳，還有1個(gè)省交戰(zhàn)辦和省人防辦合署辦公。顯然，上述設(shè)置不利于交通戰(zhàn)備系統(tǒng)履行政府職責(zé)，限制了其發(fā)揮主管所在行政區(qū)交通戰(zhàn)備工作的職能作用。另外，國家對(duì)交通戰(zhàn)備機(jī)構(gòu)編制規(guī)定是政府直屬機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置、列入政府序列、使用行政編制、編配專職人員。從實(shí)際情況看，省級(jí)交戰(zhàn)辦中近20家編制專職人員，若按7～10名專職干部計(jì)算，落編率為37%。400多個(gè)地級(jí)市(含計(jì)劃單列市)政府設(shè)有交通戰(zhàn)備辦公室，其中100多家未落實(shí)專職行政編制，若按5～7名專職干部計(jì)算，落編率僅為2%?？h級(jí)交通戰(zhàn)備辦公室大多只掛一個(gè)牌子，沒有專門機(jī)構(gòu)和專職人員。顯然與交通戰(zhàn)備工作涉及部門多、行業(yè)多，政策性、專業(yè)性較強(qiáng)等特點(diǎn)不相適應(yīng)，與平時(shí)交通戰(zhàn)備建設(shè)和戰(zhàn)時(shí)交通保障要求不相適應(yīng)，也不利于交通戰(zhàn)備系統(tǒng)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2 工作機(jī)制還不靈活，運(yùn)行效果不甚明顯

地方各級(jí)交戰(zhàn)部門平時(shí)工作任務(wù)繁重，很難顧及到交通戰(zhàn)備這項(xiàng)在平時(shí)難以顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的工作?，F(xiàn)實(shí)工作中，交戰(zhàn)部門需要聯(lián)系協(xié)調(diào)的單位較多，既有鐵路、公路、水路、航空、郵電、公安等部門和有關(guān)企事業(yè)單位，還有當(dāng)?shù)伛v軍機(jī)關(guān)和部隊(duì)等單位，而開展國防交通工作，主要依托情況通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合辦公等工作制度，致使在具體工作落實(shí)上還存在著一定問題。如中央和省級(jí)政府主管部門在編制交通建設(shè)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃時(shí)，保證了軍隊(duì)的知情、參與。業(yè)主在具體交通建設(shè)項(xiàng)目開工前征求軍隊(duì)意見，鐵路和機(jī)場建設(shè)項(xiàng)目基本能按規(guī)定辦理事宜。公路建設(shè)項(xiàng)目由于總量大，審批比較靈活，加之投資多元，征求軍隊(duì)意見環(huán)節(jié)往往被忽略，當(dāng)然也就談不到貫徹國防要求，經(jīng)常出現(xiàn)軍隊(duì)受邀參加當(dāng)?shù)毓房⒐さ涠Y時(shí)才得知路已建成等情況，無疑影響著軍地融合工作的落實(shí)。

2.3 建設(shè)程序還不明確，權(quán)威作用不夠突出

現(xiàn)行的國防交通建設(shè)程序還不夠明確具體，主要根源在于建設(shè)程序上職責(zé)不清、責(zé)任分工不夠明確。要保證交通建設(shè)貫徹落實(shí)好國防要求，必須充分發(fā)揮國防交通軍地融合的組織管理職能，科學(xué)規(guī)范國防交通建設(shè)實(shí)施程序，明確具體職責(zé)、建設(shè)程序、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)要求，保證軍、政、民、企圍繞建設(shè)目標(biāo)，把握任務(wù)要求，各盡其職，各負(fù)其責(zé)，形成合力，把“軍隊(duì)提需求、交通戰(zhàn)備部門搞協(xié)調(diào)、政府抓落實(shí)”工作機(jī)制落到實(shí)處。實(shí)踐證明，推動(dòng)國防交通軍民融合深度發(fā)展，首要的問題就是要堅(jiān)持國家主導(dǎo)，軍地一體，在充分發(fā)揮軍地融合的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)權(quán)威的基礎(chǔ)上，按照建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行國防交通建設(shè)。

3 國防交通軍民融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議

黨的十八大報(bào)告指出:“堅(jiān)持走中國特色軍民融合式發(fā)展路子，堅(jiān)持富國和強(qiáng)軍相統(tǒng)一，加強(qiáng)軍民融合式發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)?！庇纱吮砻黧w制機(jī)制建設(shè)是國防交通軍民融合發(fā)展的重要內(nèi)容，也是統(tǒng)籌國家交通與國防交通協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在，只有建立健全軍地融合的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和法規(guī)制度，才能不斷開創(chuàng)國防交通軍民融合發(fā)展新局面。

3.1 建立軍地一體的國防交通領(lǐng)導(dǎo)管理體制，形成融合發(fā)展推力

國防交通建設(shè)是國家行為，必須站在國家利益高度，完善國家和地方層次軍民融合的管理體制，由國家高層進(jìn)行決策，由軍地雙方共同組織，依靠各級(jí)政府和軍隊(duì)交通管理部門合力推進(jìn)［3］。一是建立和完善國家層次的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)管理體制。建立由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國防交通建設(shè)管理體制，設(shè)立權(quán)威的“軍民融合”統(tǒng)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)軍民融合的頂層設(shè)計(jì)，使國家交通發(fā)展規(guī)劃與軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略規(guī)劃在體制上實(shí)現(xiàn)對(duì)接，將軍事斗爭準(zhǔn)備需求和戰(zhàn)場建設(shè)融入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，通過科學(xué)統(tǒng)籌和軍地合理分工，提高發(fā)展規(guī)劃的軍民融合度。二是完善地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的軍民融合實(shí)體機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌在高層，落實(shí)在基層。在縣級(jí)以上政府設(shè)立軍民融合管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)國家交通與國防交通建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將國防交通建設(shè)納入地方交通發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一組織其管轄范圍的軍民融合工作，將軍民融合以制度納入地方黨委、政府有關(guān)部門的工作職責(zé)中，納入黨委政府年終工作考評(píng)內(nèi)容、人大監(jiān)督執(zhí)法范疇，克服軍民融合發(fā)展只停留在口頭文件中，確保軍民融合發(fā)展形成“閉合回路”。

當(dāng)前，應(yīng)以各級(jí)國防動(dòng)員委員會(huì)為基礎(chǔ)，建立健全軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加快國防交通建設(shè)體制調(diào)整改革，賦予其軍民融合協(xié)調(diào)管理職能，如國防交通建設(shè)中的專業(yè)保障人員等，統(tǒng)一納入到以國防交通建設(shè)體制為基礎(chǔ)的國家交通發(fā)展管理體制之中，同步運(yùn)籌設(shè)計(jì)、同步推進(jìn)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府與軍隊(duì)資源統(tǒng)一指揮調(diào)度和使用，發(fā)揮軍地資源的最大效益。同時(shí)，要健全議軍議政、軍地聯(lián)席會(huì)議、合署辦公、定期溝通、重大事項(xiàng)報(bào)告等工作制度，拓展平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的指揮協(xié)調(diào)功能，完善軍民結(jié)合、平戰(zhàn)一體的工作格局，為國防交通軍民融合發(fā)展提供集中統(tǒng)一、精干合成、權(quán)威高效的組織領(lǐng)導(dǎo)保障。

3.2 制訂配套協(xié)調(diào)的國防交通政策法規(guī)制度，規(guī)范融合發(fā)展秩序

推進(jìn)國防交通軍民融合發(fā)展，離不開機(jī)制保障，必須建立健全一套層次分明、相互配套、彼此協(xié)調(diào)的政策法規(guī)。一方面，出臺(tái)利于國防交通軍民融合發(fā)展的政策制度。圍繞國防交通軍民融合發(fā)展需要，抓緊出臺(tái)相關(guān)政策，完善國防交通軍民融合風(fēng)險(xiǎn)控制體系，有效避免資金、市場和運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)，制訂行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要注重軍民權(quán)益和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)軍民一體化發(fā)展。完善論證與決策制度，在國家層面上制訂發(fā)展目標(biāo)、組織體系和政策措施，將國防交通軍民融合發(fā)展的基本任務(wù)按領(lǐng)域分解到軍地各職能部門，強(qiáng)化科學(xué)決策和綜合協(xié)調(diào)，制訂完善包括市場準(zhǔn)入、財(cái)政補(bǔ)貼、投融資政策在內(nèi)的一系列優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)把國防交通建設(shè)寓于國家交通發(fā)展之中。如把國防交通物資保障社會(huì)化納入國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，政府各有關(guān)部門制定相應(yīng)的配套政策，主動(dòng)配合軍隊(duì)研究制訂實(shí)施方案和支持推進(jìn)改革的政策措施，確保國防交通物資保障社會(huì)化在本部門、本單位、本系統(tǒng)的落實(shí)。

另一方面，制訂規(guī)范國防交通軍民融合發(fā)展的相關(guān)法規(guī)。近些年，國家加大統(tǒng)籌國防交通和國家交通建設(shè)的立法進(jìn)程和執(zhí)法力度，相繼完善一些法律制度，如國防交通條例、國防交通物資儲(chǔ)備管理規(guī)定、電信基本建設(shè)貫徹國防要求技術(shù)規(guī)定等，但從國家交通和國防交通建設(shè)發(fā)展速度和依賴程度看，現(xiàn)有的法規(guī)制度尚不足以覆蓋軍民融合的方方面面，難以滿足新形勢下國防交通軍民融合發(fā)展的客觀需求。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善國防交通軍民融合的法規(guī)制度建設(shè)，依法推進(jìn)軍民融合發(fā)展。加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)合調(diào)研論證，提出軍民融合發(fā)展的立法體系，將軍民融合發(fā)展的基本原則和目標(biāo)任務(wù)上升為國家意志，將軍事法制建設(shè)納入國家法制建設(shè)體系，形成各層次各系統(tǒng)有機(jī)銜接、系統(tǒng)配套、整體推進(jìn)的建設(shè)格局，提高立法質(zhì)量和立法進(jìn)程，增強(qiáng)法規(guī)制度的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性。依法規(guī)范軍地有關(guān)部門、企業(yè)和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，保障軍民融合機(jī)構(gòu)履行職能和軍民融合發(fā)展各項(xiàng)工作的有效運(yùn)行。制訂企業(yè)參與國防交通建設(shè)的法律法規(guī)，不斷促進(jìn)國防交通軍民融合發(fā)展的法制化、正規(guī)化、科學(xué)化，使國防交通軍民融合管理機(jī)構(gòu)和參與企業(yè)的行為有法可依。積極采用行政手段與經(jīng)濟(jì)手段、法律手段相結(jié)合的管理辦法，不斷強(qiáng)化監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，用法制監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、效益監(jiān)督等方式，監(jiān)控評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施情況，獎(jiǎng)懲分明、鼓勵(lì)先進(jìn)、淘汰落后，確保國防交通軍民融合發(fā)展高效有序運(yùn)行。

3.3 完善市場需求的國防交通綜合調(diào)節(jié)機(jī)制，提升融合發(fā)展效益

科學(xué)高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，是保證國防交通軍民融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。近年來，國防交通建設(shè)通過建立健全市場與行政協(xié)調(diào)機(jī)制，按照“軍隊(duì)需求、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作、依法保障”的原則，發(fā)揮市場作用，在國家交通領(lǐng)域內(nèi)的技術(shù)成果、通用物資、人才、資金、信息等方面已形成雙向擴(kuò)散和交流融合態(tài)勢，全方位融合、高層次推動(dòng)國防交通與國家交通融合發(fā)展，有效促進(jìn)國家交通和國防交通建設(shè)的良性互動(dòng)。

一是完善服務(wù)保障機(jī)制，充分利用市場資源，把能夠由社會(huì)承辦的事宜交給社會(huì)，把擔(dān)負(fù)非軍事職能的保障機(jī)構(gòu)交給地方，精減保障機(jī)構(gòu)人員，提高資源保障效益;二是完善國防交通建設(shè)協(xié)調(diào)制度，進(jìn)一步完善軍地聯(lián)合辦公會(huì)議制度，從項(xiàng)目立項(xiàng)、融資、價(jià)格、稅收、土地使用等各個(gè)方面，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào);三是完善競爭機(jī)制，按照市場經(jīng)濟(jì)原則，完善公開、公平和自由競爭機(jī)制，除少數(shù)特殊項(xiàng)目外，一般項(xiàng)目建設(shè)和物資采購都應(yīng)通過競標(biāo)來實(shí)施，以降低成本提高效益;四是完善成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，現(xiàn)代高新技術(shù)的軍民兩用化趨勢越來越明顯，國防交通建設(shè)對(duì)民用技術(shù)的依賴性越發(fā)增強(qiáng)，必須打破軍用與民用壁壘，完善國標(biāo)、軍標(biāo)和行標(biāo)互補(bǔ)體系，促進(jìn)軍民兩用高新技術(shù)雙向轉(zhuǎn)移，使成果資源在更大范圍內(nèi)產(chǎn)生效益;五是完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，對(duì)一些軍民兩用設(shè)施，以及通用物資儲(chǔ)備，應(yīng)以國家投入為主、地方財(cái)政保障為輔、社會(huì)統(tǒng)籌為補(bǔ)充，充分體現(xiàn)政府、社會(huì)和個(gè)人的共同責(zé)任和義務(wù);六是完善補(bǔ)償互利機(jī)制，通過價(jià)格、稅收、信貸和國防采購等手段，給承擔(dān)國防義務(wù)的經(jīng)濟(jì)主體以補(bǔ)償，完善以國家投入為主、社會(huì)自愿加入為輔的資金保障機(jī)制，形成各利益主體共贏格局，按照“誰建設(shè)，誰受益”的原則，一筆投資，兩份收益，利軍利民。

4 結(jié)語

健全完善國防交通建設(shè)軍民融合發(fā)展機(jī)制，應(yīng)在我國現(xiàn)行國防交通領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)上，按照“軍隊(duì)提需求、交戰(zhàn)部門搞協(xié)調(diào)、政府抓落實(shí)”的工作要求，健全管理體制，完善工作機(jī)制，明確工作職責(zé)，規(guī)范工作流程，切實(shí)把軍民融合工作納入到國防交通建設(shè)范疇，與國家交通發(fā)展同步部署、同步落實(shí)。并通過需求對(duì)接、信息共享、情報(bào)會(huì)商、聯(lián)合行動(dòng)等制度［4］，有效促進(jìn)國防交通建設(shè)與國家交通發(fā)展的良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)共進(jìn)，不斷提高國防交通軍民融合發(fā)展的最大效能，更好適應(yīng)“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”要求，為國防和軍隊(duì)建設(shè)提供強(qiáng)有力的交通保障支撐。

［1］ 于川信，周建平.軍民融合式發(fā)展理論與實(shí)踐［M］.北京:軍事科學(xué)出版社，2010:81-82.

［2］ 國家交通戰(zhàn)備辦公室.國防交通法立法基礎(chǔ)資料匯編［G］.北京:國家交通戰(zhàn)備辦公室，2013:13-14.

［3］ 閔捷.科學(xué)地推進(jìn)軍民融合式發(fā)展［J］.國防大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(5):56－58.

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