哈爾濱市失地農(nóng)民征地補(bǔ)償機(jī)制政策研究

關(guān)昊然

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，哈爾濱 150028）

伴隨著城市現(xiàn)代化的推進(jìn)和人們對(duì)于GDP的狂熱追逐，房地產(chǎn)業(yè)蒸蒸日上并在中小城市大規(guī)模擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化已成為當(dāng)今中國(guó)城市發(fā)展的大趨勢(shì)。就目前的研究來(lái)看，城市周邊新城區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)建以及工業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建立已逐步取代了對(duì)現(xiàn)有老城區(qū)的升級(jí)改造，因此，我們不得不承認(rèn)，城市的現(xiàn)代化的繁榮絕大程度上是依靠于以合法甚至是非法的方式占用農(nóng)用耕地而發(fā)展出來(lái)的，失地農(nóng)民也無(wú)疑成為了這場(chǎng)城市化運(yùn)動(dòng)中最大的受害者。因農(nóng)用耕地被用于城市周邊擴(kuò)建而失去土地的農(nóng)民，在理論意義上來(lái)講，已經(jīng)不能被稱(chēng)為是真正意義上的農(nóng)民，但從本質(zhì)上來(lái)講他們卻沒(méi)有真正平等地享受到城市居民的待遇。他們游離在城市與土地之間，一方面，既不能適應(yīng)城市中現(xiàn)代化的高速生活，不能享受城市居民的社會(huì)福利和待遇；另一方面，他們也無(wú)法再去耕作土地，依靠土地來(lái)滿(mǎn)足自己的生活。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)果分析，2001—2030年，我國(guó)將新增占用耕地363.35萬(wàn)平方公米，隨之而來(lái)的將新增7 812萬(wàn)失地農(nóng)民，2030年失地農(nóng)民總數(shù)可達(dá)到1.1億人之多。據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，“我國(guó)城市化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資就會(huì)新增1 400億元，最終帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)指數(shù)為3 360億元，同時(shí)有1 000萬(wàn)到1 200萬(wàn)農(nóng)民被迫從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市?！币允У剞r(nóng)民為代表的弱勢(shì)群體，無(wú)疑成為了現(xiàn)代化進(jìn)程中的最大犧牲品，伴隨著失地農(nóng)民數(shù)量上的激增，人地矛盾、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等等諸多方面的矛盾也隨之逐步激化。因此，只有切實(shí)地解決了失地農(nóng)民的生存發(fā)展問(wèn)題，才能有效地解決社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)利益分化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，才能做到經(jīng)濟(jì)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，做到真正有意義的發(fā)展。

一、研究背景

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)雖然處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大和多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)之下，但農(nóng)村無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)資源分配還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化上仍然處于明顯落后于城市發(fā)展的狀態(tài)，城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)也越來(lái)越凸顯。雖然中國(guó)農(nóng)村城市化趨勢(shì)在不斷加深，但在城市化過(guò)程中存在著尷尬的一面：城市化對(duì)土地的需求過(guò)度依賴(lài)，人地矛盾越來(lái)越激化，失地農(nóng)民生存問(wèn)題亟待解決，失地農(nóng)民無(wú)疑成為了社會(huì)中最底層的弱勢(shì)群體。同時(shí)，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和社會(huì)保障體系的二元分布，國(guó)家政策取向的導(dǎo)向存在著明顯的分配不均，使失地農(nóng)民的權(quán)益保障出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。部分失地農(nóng)民尤其是年齡偏大的農(nóng)民陷入了“被迫失地、種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份”的艱難處境。

根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源局報(bào)告顯示，2013年，全國(guó)因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積35.47萬(wàn)公頃。2014年，共批準(zhǔn)建設(shè)用地40.38萬(wàn)公頃，同比下降24.4%，其中，批準(zhǔn)占用耕地16.08萬(wàn)公頃，批準(zhǔn)單獨(dú)選址和城鎮(zhèn)村建設(shè)用地分別為14.11萬(wàn)公頃和26.27萬(wàn)公頃，同比分別下降24.7%和24.3%。報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)用地中，核減不合理用地0.43萬(wàn)公頃，其中耕地0.18萬(wàn)公頃。

我國(guó)雖然已經(jīng)擁有了配套的征地補(bǔ)償機(jī)制，但從某種角度看，這個(gè)機(jī)制缺乏一定的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可持續(xù)性，因此盡快調(diào)整新失地農(nóng)民補(bǔ)償方式、健全農(nóng)地征用制度、構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系是改善農(nóng)民生存環(huán)境的重中之重。只有構(gòu)建系統(tǒng)的失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制，才能解決城鄉(xiāng)不平衡的二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

二、哈爾濱市現(xiàn)行的征地補(bǔ)償形式及存在的問(wèn)題

目前實(shí)行的哈爾濱市政府征用土地以及對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償安置辦法存在諸多問(wèn)題，如“四亂二難”問(wèn)題，即征地規(guī)劃亂、征地程序混亂、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)亂、社會(huì)保障體系亂，失地農(nóng)民安置難、再就業(yè)難。主要表現(xiàn)在，征地前期缺乏系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃、征地后監(jiān)管不嚴(yán)產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，造成被征耕地的嚴(yán)重浪費(fèi)；征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的實(shí)際需求缺少了解，失地農(nóng)民社會(huì)保障體系不健全，農(nóng)民生活生計(jì)無(wú)從保障，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要問(wèn)題。

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低

黑龍江省作為全國(guó)的農(nóng)業(yè)大省，解決失地農(nóng)民生存問(wèn)題更是實(shí)現(xiàn)全省可持續(xù)發(fā)展的重中之重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年，哈爾濱市共有失地農(nóng)民99萬(wàn)人，其中包括完全失地33萬(wàn)人和部分失地農(nóng)民66萬(wàn)，共占全市人口總數(shù)的10.32%。哈爾濱市的失地農(nóng)民數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)，僅江北地區(qū)的松北、松浦、萬(wàn)寶等三鎮(zhèn)就有近10萬(wàn)農(nóng)民被迫向城市轉(zhuǎn)移。

我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法第四十七條規(guī)定：“征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”

黑龍江省哈爾濱市征收耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下：旱田平均每畝補(bǔ)償5.3萬(wàn)元；水田平均每畝補(bǔ)償萬(wàn)元；菜田平均每畝補(bǔ)償15萬(wàn)元。征收基本農(nóng)田補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：旱田平均每畝補(bǔ)償5.8萬(wàn)元；水田平均每畝補(bǔ)償9.9萬(wàn)元；菜田平均每畝補(bǔ)償15.6萬(wàn)元。

由此可見(jiàn)，哈爾濱市現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)行征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著諸多問(wèn)題；即使國(guó)土資源部2013年出臺(tái)的新征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也僅是調(diào)整了補(bǔ)償倍數(shù)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其本質(zhì)的改變。

（二）補(bǔ)償模式過(guò)于單一

就當(dāng)前的研究顯示，我國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕袃煞N，一種是一次性補(bǔ)償方式；一種是多元化的補(bǔ)償方式。一次性貨幣補(bǔ)償模式是指政府一次性地將征地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助金支付給農(nóng)民，不再承擔(dān)失地農(nóng)民安置、再就業(yè)培訓(xùn)等其他后續(xù)程序。多元化補(bǔ)償方式屬于非貨幣補(bǔ)償模式，主要考慮失地農(nóng)民的社會(huì)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，定額發(fā)放一定的養(yǎng)老保障金。個(gè)別地方政府推行“土地?fù)Q保障”、“土地入股”等方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這種模式雖然簡(jiǎn)單方便、可操作性強(qiáng)，使得政府的負(fù)擔(dān)較輕，能較快解決征地補(bǔ)償問(wèn)題，但由于操作程序復(fù)雜、缺少經(jīng)驗(yàn)，使得這種補(bǔ)償方法不能更好地普及。

哈爾濱市多采取的是“一次性貨幣補(bǔ)償”模式。采用的一次性貨幣補(bǔ)償政策，僅是對(duì)征用土地產(chǎn)生的直接損失進(jìn)行現(xiàn)金上的補(bǔ)償，并沒(méi)有充分地考慮到土地潛在的增值價(jià)值和土地給農(nóng)民帶來(lái)的附加價(jià)值。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一次性補(bǔ)償?shù)姆绞诫y以維持失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。有限的貨幣數(shù)額能解決農(nóng)民的臨時(shí)之需，但是隨著人民消費(fèi)水平的逐漸提高、物價(jià)的高速上漲、家庭子女文化教育支出增加等，這筆錢(qián)只夠維持幾年。因此，需要建立一種長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制，一方面要提高失地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，另一方面要探索創(chuàng)新出可持續(xù)性強(qiáng)的補(bǔ)償模式。

（三）農(nóng)民的參與性差，尋租空間大

目前的土地征收程序單方面強(qiáng)調(diào)了政府的征收權(quán)力，存在著征收程序不完善的現(xiàn)象；現(xiàn)有的征地程序也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行，實(shí)踐中地方政府存在大量的違規(guī)現(xiàn)象。被征地農(nóng)民缺乏應(yīng)有的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，有些農(nóng)民的合法利益受到侵害，被征收人的合法權(quán)益得不到保障，群體性事件時(shí)有發(fā)生，群眾上訪不斷。因此，在土地征收過(guò)程中必須保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，認(rèn)真聽(tīng)取和吸納被征地農(nóng)民的意見(jiàn)。在征地過(guò)程中保證被征地農(nóng)民充分參與，可以有效監(jiān)督地方政府的征地行為，既實(shí)現(xiàn)了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，同時(shí)也有助于消除一些信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的誤解、怨恨甚至抵制情緒，更好地維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策

國(guó)外在征地補(bǔ)償安置方式上呈現(xiàn)出的是多元化的趨勢(shì)，大多數(shù)國(guó)家都把貨幣補(bǔ)償作為主要的補(bǔ)償方式，又輔之以實(shí)物、替代地等多種補(bǔ)償方式，共同保證失地農(nóng)民的基本生活水準(zhǔn)不下滑，并把失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作為安置目標(biāo)之一。我們迫切需要多元化的補(bǔ)償安置方式在我國(guó)的確立，借鑒國(guó)外的替代地補(bǔ)償、住宅補(bǔ)償、就業(yè)安許等形式，將“土地?fù)Q社?！边@種多元的補(bǔ)償模式引進(jìn)到補(bǔ)償中，把失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展作為補(bǔ)償目標(biāo)，避免“失地就失業(yè)、越過(guò)越貧窮”的情況出現(xiàn)在失地農(nóng)民群體中。一些學(xué)者也提出了一種開(kāi)發(fā)性安置的思路，通過(guò)股金分紅和租金的方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行長(zhǎng)效的補(bǔ)償。

在征地過(guò)程中，地方政府應(yīng)更多地以市場(chǎng)價(jià)格為指導(dǎo)，把城市發(fā)展的全局戰(zhàn)略作為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)地點(diǎn)和地型、地段等因素對(duì)土地進(jìn)行分類(lèi)管理，針對(duì)劃分的不同片區(qū)，實(shí)行不同的基準(zhǔn)地價(jià)，統(tǒng)一片區(qū)內(nèi)的土地采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。國(guó)家在征地補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該放開(kāi)，在國(guó)家規(guī)定的征地指導(dǎo)性原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省市的實(shí)際情況制定相關(guān)的征地補(bǔ)償政策法規(guī)。

在土地征收的過(guò)程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)民的利益表達(dá)，保證被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，對(duì)行政行為實(shí)施過(guò)程中可能存在的尋租問(wèn)題進(jìn)行有效監(jiān)督和糾正，利用程序透明化的方式在一定程度上遏制濫用公共權(quán)力的行為。在征地的過(guò)程中，地方政府應(yīng)充分考慮到農(nóng)民的意見(jiàn)，減少?gòu)?qiáng)征、霸征的情況發(fā)生。嚴(yán)格按照法定的權(quán)力進(jìn)行征地、依法行政，最大限度地保證農(nóng)民的權(quán)利不受侵害。

四、結(jié)論

中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度有缺陷，這已經(jīng)成為學(xué)界和大眾的共識(shí)?，F(xiàn)行的地方政府征地安置補(bǔ)償方式存在著諸多問(wèn)題，不能滿(mǎn)足失地農(nóng)民承續(xù)的生存發(fā)展需要。因此，為解決三農(nóng)問(wèn)題、人地矛盾等問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村征地補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行深入的剖析是必要的。地方政府不僅要逐步完善有關(guān)法律法規(guī)，還要依法制定出征用土地的具體程序，保證征地過(guò)程的公開(kāi)公正。此外，要完善相應(yīng)的監(jiān)督制度，加強(qiáng)農(nóng)民的參與力，保證其知情權(quán)，健全聽(tīng)證制度，從而確保社會(huì)的穩(wěn)態(tài)發(fā)展，使改革開(kāi)放的成果真正地讓城鄉(xiāng)共享。