需求導(dǎo)向抑或結(jié)構(gòu)制約——中國養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的制度嵌入性分析

姚 俊

一、研究問題與視角

近年來，來自不同渠道的各種調(diào)查數(shù)據(jù)都表明，人口老齡化將在相當(dāng)長時間內(nèi)與中國相伴，成為中國社會的一種常態(tài)。與此同時，老齡化研究也日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點，內(nèi)容涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、社會與政治等諸多領(lǐng)域?！?〕與全球老齡化過程的常態(tài)相比，中國老齡化又呈現(xiàn)出一些個性化特征，比如絕對數(shù)量大、增長速度快、高齡老人比例高〔2〕，與城市化、工業(yè)化和少子化重疊，以及“未富先老”等等。這些都決定著養(yǎng)老服務(wù)問題在老齡化研究當(dāng)中的緊迫性。另外，從理論上來說，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，福利國家的產(chǎn)出重點也應(yīng)當(dāng)由養(yǎng)老保險等經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向養(yǎng)老服務(wù)等個人福利服務(wù)上。〔3〕基于現(xiàn)實問題的推動，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的研究主要集中在這樣幾個方面:一是養(yǎng)老服務(wù)需求的實證研究，一般通過問卷調(diào)查獲得數(shù)據(jù)來分析城鄉(xiāng)老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求意愿、偏好內(nèi)容及其影響因素等;二是養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)的政策研究，注重對國家、社區(qū)和家庭在養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)過程中的角色分析，養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展路徑和具體內(nèi)容的制度設(shè)計，或是養(yǎng)老服務(wù)的具體實踐分析等;三是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的問題研究，具體包括對已有居家養(yǎng)老服務(wù)運行的模式總結(jié)、問題分析，未來發(fā)展的理念、思路框架、對策建議等?？偟膩碚f，現(xiàn)有研究主要關(guān)注于養(yǎng)老服務(wù)面臨的現(xiàn)實情況，側(cè)重于發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，呈現(xiàn)出濃厚的對策性研究 (政策建議)色彩。但這樣的研究往往陷入政策導(dǎo)向的泛泛而談，學(xué)理性分析不足。相比之下，對養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的研究相對較少，已有研究主要圍繞養(yǎng)老服務(wù)政策本身發(fā)展歷程中的國家責(zé)任、政策取向等問題展開。而對于養(yǎng)老服務(wù)政策變遷機(jī)制和運作機(jī)理，特別是養(yǎng)老服務(wù)政策從“救濟(jì)型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變背后的制度環(huán)境，包括國家的福利理念、家庭政策，經(jīng)濟(jì)與社會管理體制等，對養(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展變遷產(chǎn)生了怎樣的影響等等問題，缺乏深入的分析。近年來，制度嵌入性作為一種成熟的分析范式被廣泛應(yīng)用于制度及其變遷研究，涉及到合作醫(yī)療制度、五保養(yǎng)老制度、失地農(nóng)民社會保障制度、大學(xué)生村官制度等諸多內(nèi)容，具有較強(qiáng)的解釋力。因此，本文試圖從制度嵌入性視角將養(yǎng)老服務(wù)政策作為一個因變量，著重分析影響?zhàn)B老服務(wù)政策的制度環(huán)境因素，對中國養(yǎng)老服務(wù)改革及政策變遷的邏輯進(jìn)行一個解釋性研究。

20世紀(jì)70年代以來，關(guān)于制度的形成出現(xiàn)了大量的研究成果，其中，以經(jīng)濟(jì)學(xué)的新制度主義分析的影響最為廣泛。但這種分析方法本質(zhì)上還是延續(xù)著經(jīng)濟(jì)學(xué)一貫的個人主義方法。對此，格蘭諾維特在《舊—新經(jīng)濟(jì)社會學(xué):歷史與議題》中提出了著名的“經(jīng)濟(jì)制度的社會建構(gòu)”命題，開拓了制度研究的新領(lǐng)域和范式。從學(xué)術(shù)淵源上看，制度嵌入性始于經(jīng)濟(jì)行動的社會嵌入性分析。 “嵌入性”的概念最早由波蘭尼提出，他指出了經(jīng)濟(jì)活動與非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間的不可分割性及其變遷。但他的研究更多偏向于一種歷史的宏觀分析。真正將“嵌入性”與制度分析相聯(lián)系起來的是格蘭諾維特，他通過對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)“社會化不足”和社會學(xué)“過度社會化”的批判，創(chuàng)造性地將社會網(wǎng)絡(luò)分析注入到制度分析當(dāng)中，進(jìn)而解決了經(jīng)濟(jì)行動分析微觀層面到制度分析宏觀層面的連接問題。自此以后，沙瑯·祖金和保羅·祖馬喬等又提出認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性，將嵌入從社會網(wǎng)絡(luò)等結(jié)構(gòu)性因素轉(zhuǎn)向制度性因素的分析。這樣一種整體性以及混合主義的研究理念直接影響到新制度主義中的社會學(xué)制度主義和歷史制度主義。前者傾向于將各種類型的嵌入性整合起來分析制度是如何嵌入在一個宏大的、多重因素交織在一起的整體性構(gòu)造中的，而后者則“強(qiáng)調(diào)制度的關(guān)聯(lián)性特征”，在確定了研究對象后，尋找一定歷史時期內(nèi)的制度影響因素，分析這些制度因素如何相互作用對研究對象造成影響的?！?〕由此可見，歷史制度主義的“制度嵌入性”提供了明晰的分析方法，同時又注重分析的歷史維度，因而在分析制度變遷方面具有獨特的優(yōu)勢。在本文中，我們將從國家經(jīng)濟(jì)社會管理方式、福利供給制度以及社會福利價值理念等方面分析養(yǎng)老服務(wù)政策是如何嵌入在以上要素構(gòu)成的宏觀制度環(huán)境中的，以及如何在制度環(huán)境變動推動下實現(xiàn)政策變遷和創(chuàng)新的。

二、以家庭為中介的福利傳導(dǎo):再分配經(jīng)濟(jì)中家庭養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)

從現(xiàn)有的政策文本來看，從建國到20世紀(jì)80年代之前，中國政府并沒有就養(yǎng)老服務(wù)做出系統(tǒng)性的安排，只是通過法律明確了子女照料老人的責(zé)任，社會化的養(yǎng)老服務(wù)僅局限于為農(nóng)村“五保”老人和城鎮(zhèn)“三無”老人提供供養(yǎng)服務(wù)的各類福利院和養(yǎng)老院，如在1958年八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》中指出:“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人提供一個較好的生活場所”?？偟膩碚f，這一階段的養(yǎng)老服務(wù)政策是由國家主導(dǎo)的“救濟(jì)型”或“剩余型”的，其基本特征是養(yǎng)老服務(wù)被看作是一個私人領(lǐng)域的問題，僅存在壟斷性、國家化的有限干預(yù);絕大部分個體的養(yǎng)老服務(wù)需求都能夠在家庭內(nèi)部得到解決，養(yǎng)老服務(wù)沒有也不可能成為普遍的社會問題。對此，不少研究者認(rèn)為，在這一階段，“人口結(jié)構(gòu)年輕化，家庭有充足的人力資源可以提供養(yǎng)老服務(wù)，因而家庭作用是主導(dǎo)性的，機(jī)構(gòu)只是一個必要的補(bǔ)充”?！?〕那么，這一時期的養(yǎng)老服務(wù)問題僅僅是由老齡化需求與家庭供給之間的平衡關(guān)系決定的嗎?

事實上，雖然這一時期國家在政策層面上并沒有專門出臺支持家庭養(yǎng)老的政策文件，但以再分配為特征的經(jīng)濟(jì)體制中的經(jīng)濟(jì)社會管理制度以及其他福利政策，通過家庭傳導(dǎo)到了養(yǎng)老服務(wù)上，體現(xiàn)了國家對家庭社會保護(hù)責(zé)任的支持。首先，在再分配經(jīng)濟(jì)時代，國家在城市通過單位制，在農(nóng)村通過人民公社這兩種社會組織模式實施了大量有利于個體行使家庭責(zé)任的經(jīng)濟(jì)社會管理制度。一是城鄉(xiāng)普遍實施的充分就業(yè)制度，有利于個體在家庭與職業(yè)發(fā)展之間進(jìn)行平衡。一方面，事實上的終身雇傭制和以公平為導(dǎo)向的收入制度，客觀上使得個體照料家庭的機(jī)會成本很低;另一方面，特別是在城市，充分就業(yè)制度提高了家庭中女性的勞動參與程度，也促進(jìn)了女性家庭地位的提升，女性家庭照料的溢出價值被呈現(xiàn)出來。對于女性來說，在家庭中提供養(yǎng)老服務(wù)成為體現(xiàn)其性別優(yōu)勢的重要手段。二是限制人口流動的社會管理方式，保證了家庭老人照料資源的穩(wěn)定性。無論城鄉(xiāng)，社會個體在空間上流動的頻率極低，嚴(yán)苛的戶籍管理制度和糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度使得家庭高度穩(wěn)定，保障了老年人養(yǎng)老福利的獲得。三是單位制積極履行社會責(zé)任，有利于個體進(jìn)行家庭照料。再分配時代，單位通過制定靈活的請、休假制度方便個體照料家中老人，特別是積極提倡和切實落實保護(hù)女職工的勞動和生活權(quán)力，為作為家庭老人主要照料者的女性職工發(fā)揮其功能提供了便利。其次，再分配型福利供給制度提供的公共福利和公共服務(wù)，奠定了充分的家庭養(yǎng)老服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在城市，居住社區(qū)與“單位”在空間上的重疊，使得家庭能夠便利獲得由單位提供的公共福利和公共服務(wù)，比如幾近免費的托兒所增加了家庭成員照料老年人的時間和精力。由單位提供的醫(yī)療保健和退休服務(wù)中心，一方面，為家庭養(yǎng)老服務(wù)提供了可替代的照料資源;另一方面，也為家庭照料者減輕了心理和身體壓力。最后，總體性社會的控制手段強(qiáng)化了家庭養(yǎng)老的文化意涵，有助于家庭提供充足的養(yǎng)老服務(wù)。社會個體被國家動員到無處不在的公共生活當(dāng)中去。這種過度發(fā)達(dá)的集體生活形成了一種“沒有陌生人的社會”，也塑造了全新的社會主義道德。〔6〕無論是城市還是鄉(xiāng)村，廣泛而持續(xù)的社會主義道德教育運動都強(qiáng)化了“尊老”的美德觀。另外，相對穩(wěn)定的社區(qū)輿論也使得家庭在養(yǎng)老問題上容易形成道德自律。在這兩種力量的作用下，家庭養(yǎng)老中的親情、責(zé)任的文化意涵和手段、方式的功能意涵是高度重合在一起的。同時，上文所提到的福利供給制度和“單位制”、“人民公社”式的經(jīng)濟(jì)社會管理方式，也為個體充分履行其家庭養(yǎng)老責(zé)任提供了便利，通過與家庭養(yǎng)老文化意涵的充分結(jié)合，更加強(qiáng)化了家庭養(yǎng)老服務(wù)的合理性。

由此可見，在再分配經(jīng)濟(jì)時期，國家本質(zhì)上是站在家庭的背后來解決養(yǎng)老服務(wù)問題的，而需要走向前臺的國家力量解決的只是傳統(tǒng)社會弱勢群體，即失去了家庭依托的社會邊緣群體的養(yǎng)老服務(wù)問題?？陀^上來說，這一時期幾乎完全家庭導(dǎo)向型的養(yǎng)老服務(wù)政策當(dāng)然也是與政府和民眾對老年照料社會責(zé)任的認(rèn)識密切相關(guān)的，家庭化的養(yǎng)老觀念使得政府對其承擔(dān)的養(yǎng)老照料責(zé)任缺乏相應(yīng)的認(rèn)識。但這一階段，政府并不是有意將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給家庭，而是通過對家庭的福利支持以及對家庭照料者的社會支持來實現(xiàn)家庭養(yǎng)老服務(wù)的有效供給?？偟膩碚f，這一時期政府能夠針對絕大多數(shù)老年人的養(yǎng)老服務(wù)在政策上做到“無為而治”，是與當(dāng)時低水平、無所不包的福利體制以及國家支配個體社會生活的福利供給模式緊密聯(lián)系在一起的。國家通過其他福利制度實現(xiàn)著對家庭的支持，并以家庭為中介實現(xiàn)著福利傳導(dǎo)，“無為而治”的養(yǎng)老服務(wù)政策就是嵌入在這一制度環(huán)境中的。

三、市場化時代的養(yǎng)老服務(wù)政策:制度環(huán)境的變化及其影響

市場化改革以來，養(yǎng)老服務(wù)政策所嵌入的制度環(huán)境發(fā)生了重大變化，這種變化直接導(dǎo)致了市場化導(dǎo)向的社會養(yǎng)老服務(wù)政策出臺。

首先，社會政策目標(biāo)與社會福利理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。再分配時代社會政策的目標(biāo)是通過“再分配機(jī)制”實現(xiàn)社會公平。在實現(xiàn)手法上，各種福利資源都高度集中在國家手上，并通過科層制的官僚體系執(zhí)行社會政策。市場化改革以來，社會政策日益失去獨立性并轉(zhuǎn)向服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長，社會政策改革的出發(fā)點是為了減輕國家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，弱化了國家在社會福利提供上的角色和功能〔7〕，忽視了公眾不斷增長的福利需求。在福利理念上，改革者普遍認(rèn)為，再分配時代所提供的普遍福利是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下和缺乏競爭力的重要原因，市場化改革之前由國家提供的福利待遇已經(jīng)成為國家的福利負(fù)擔(dān)。因此，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域不斷后退是整個市場化時代最重要的社會政策特征。同時，20世紀(jì)80年代以來，新自由主義席卷全球并在社會輿論中占據(jù)主流，從發(fā)達(dá)資本主義國家、東亞發(fā)展型國家到原社會主義國家，都不約而同的將新自由主義當(dāng)作改革的模板?！?〕這種思潮在西方福利國家改革中主要表現(xiàn)為混合福利模式的提出，市場作為一種更為高效的福利生產(chǎn)方式越來越得到重視。在國內(nèi)體制改革目標(biāo)轉(zhuǎn)變以及國際范圍內(nèi)福利國家改革的雙重影響下，中國在福利供給的責(zé)任與福利的生產(chǎn)方式兩個方面都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。在“由誰負(fù)責(zé)”上，個人和家庭被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起福利供給的主要責(zé)任;在“如何提供上”，不斷從集權(quán)的治理模式走向分權(quán)，民營化、市場化和社會化的改革措施被廣泛接受并付諸實施?？傮w而言，福利的籌資和供給都應(yīng)該由國家走向市場或其他非政府組織，這成為主導(dǎo)市場化改革階段中國社會政策和福利的核心理念。也正是在這種理念的影響下，20世紀(jì)八九十年代養(yǎng)老服務(wù)政策關(guān)注的重點是社會福利機(jī)構(gòu)的社會化改革。

其次，制度變遷與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型雙重壓力下的經(jīng)濟(jì)社會管理方式變遷，導(dǎo)致家庭的養(yǎng)老服務(wù)功能被日益弱化。家庭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變造成的家庭照料資源下降是家庭養(yǎng)老服務(wù)功能弱化的重要原因，但這種服務(wù)供給能力的下降更多是由于結(jié)構(gòu)性因素引起的。市場化、工業(yè)化、城市化等因素從以下幾個方面削弱了家庭的社會保護(hù)功能:一是家庭成員的就業(yè)結(jié)構(gòu)由體制內(nèi)為主轉(zhuǎn)向體制外為主。絕大多數(shù)企業(yè)從再分配經(jīng)濟(jì)時代的“單位”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)時代的自由競爭者，企業(yè)既沒有義務(wù)也不太可能承擔(dān)幫助職工平衡工作和家庭責(zé)任矛盾的社會責(zé)任。諸如養(yǎng)老服務(wù)這樣的家庭責(zé)任被當(dāng)作是與企業(yè)無關(guān)的個人私事。特別是由充分就業(yè)制轉(zhuǎn)向勞動力市場“優(yōu)勝劣汰”制，個體也都傾向于在工作和家庭責(zé)任之間選擇前者。二是居住結(jié)構(gòu)由單位小區(qū)轉(zhuǎn)向商品化住宅?！皢挝恢啤钡耐呓庠斐闪司幼『凸ぷ鞯膹氐追蛛x，特別是住宅商品化改革使得個體對居住社區(qū)認(rèn)同感降低，社區(qū)互助和鄰里守望相助等傳統(tǒng)社區(qū)精神衰落，社區(qū)也喪失了福利提供平臺的職能，特別是社區(qū)福利功能如老人照顧也逐步社會化和商品化，〔9〕家庭在承擔(dān)老人照顧責(zé)任時較少能夠獲得來自居住社區(qū)的正式或非正式支持。三是社會管理結(jié)構(gòu)由“嵌入型”轉(zhuǎn)向“原子化”。市場經(jīng)濟(jì)時代個體的流動性空前增長，原本深度嵌入在單位、家屬區(qū)或村莊中的個體日益轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸踊眰€體，傳統(tǒng)社會管理對家庭生活的深度介入也逐漸后撤到僅在法律層面上對婚姻和贍養(yǎng)等進(jìn)行管理。這一方面降低了家庭的穩(wěn)定性，客觀上削弱了家庭的養(yǎng)老照護(hù)資源;另一方面，也降低了家庭養(yǎng)老的文化意涵，主觀上削弱了家庭提供充分養(yǎng)老服務(wù)的道德自律性。總的來說，再分配經(jīng)濟(jì)時代通過家庭進(jìn)行傳導(dǎo)的福利生產(chǎn)機(jī)制被徹底瓦解了，家庭在繼續(xù)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任的同時，已經(jīng)無力提供必要的服務(wù)內(nèi)容。這就需要在國家和家庭之外尋找新的養(yǎng)老服務(wù)供給主體。

再次，工具化的社會保護(hù)制度重建過程邊緣化了養(yǎng)老服務(wù)政策。市場化改革一方面放棄了普遍主義福利模式，另一方面，也使得決策者認(rèn)識到市場經(jīng)濟(jì)需要社會保護(hù)。這就形成了中國福利體制在市場化改革過程中緩慢、嘗試性和滯后發(fā)展的獨特現(xiàn)象。從中國福利體制重建的動力來看，是一個被動反應(yīng)性過程，是“為了消減社會權(quán)利坍塌帶來的沖擊;是提供救濟(jì)，而不是為了發(fā)展;是支持短期消費，而不是為了減少長期貧困;是治標(biāo)，而不是治本”。〔10〕因此，社會保護(hù)制度重建的重點對象是勞動力市場內(nèi)的正規(guī)就業(yè)者，重點領(lǐng)域是以就業(yè)為基礎(chǔ)的社會保險領(lǐng)域，重要目標(biāo)是解決勞動者的收入維持問題，并以此來實現(xiàn)社會的穩(wěn)定?？偟膩碚f，中國的福利體系主要建立在社會保險制度上，另外還有一些最低的、駁雜的補(bǔ)充性項目，包括提供底線的貧困保護(hù)，福利服務(wù)微乎其微，缺少必要的家庭政策?！?1〕這種社會保護(hù)制度重建的工具化傾向還導(dǎo)致政府與家庭的責(zé)任邊界被推向家庭一邊，家庭在制度層面被高度工具化，原本家庭中的“尊老愛幼”的文化意涵被最大限度功利化操作并落實到功能層面上。而屬于個人社會服務(wù)領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)，一方面，屬于福利體系發(fā)展到較高水平的福利產(chǎn)品，另一方面，也不會對市場經(jīng)濟(jì)改革產(chǎn)生沖擊。這兩個屬性也即意味著養(yǎng)老服務(wù)在一個出于經(jīng)濟(jì)必要性的、反應(yīng)性的福利體系當(dāng)中注定是要被忽視掉的。當(dāng)然，這也并不是說政府完全忽視了自己的責(zé)任。面對失去國家分擔(dān)責(zé)任的家庭不能滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求這一現(xiàn)實，政府鼓勵由家庭出資向市場購買相關(guān)服務(wù)，推進(jìn)社會福利社會化并由此帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

由此可見，在市場化時代，國家雖然基本延續(xù)了再分配時代“補(bǔ)缺型”的養(yǎng)老服務(wù)政策，并且將養(yǎng)老服務(wù)由家庭這一私人領(lǐng)域推向市場，這種轉(zhuǎn)變表面上看是一種進(jìn)步，但從根本上看，這種轉(zhuǎn)變反映的是養(yǎng)老服務(wù)政策所嵌入制度環(huán)境的重大變化。養(yǎng)老服務(wù)的市場化政策本質(zhì)上反映了國家在養(yǎng)老責(zé)任承擔(dān)上的后撤，在更深層面上，又是由市場化改革以來社會政策目標(biāo)和重建社會保護(hù)制度的福利理念所決定的。

四、多元介入與合作:“社會政策時代”的養(yǎng)老服務(wù)安排

進(jìn)入新世紀(jì)，特別是中共十六大以來，面對政府社會保護(hù)功能弱化造成的大量社會問題和全社會對此的普遍關(guān)注，中國政府開始改變偏重經(jīng)濟(jì)政策而忽視社會政策的政策導(dǎo)向，將更多的資源投入到以改善民生為主的社會建設(shè)。從中共十六大首次提出將社會更加和諧作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一起，“和諧社會”與“社會建設(shè)”逐漸成為中國政治社會生活中最為重要的主題語，中共十六屆四中全會、六中全會、十七大、十七屆五中全會、十八大都分別以黨代會報告、全會決議以及對國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃建議等諸多形式重申了黨在社會政策領(lǐng)域的政治宣言，簡言之，中國進(jìn)入了一個“社會政策時代”。同樣，在新世紀(jì)之初，中國也正式邁入了標(biāo)準(zhǔn)的老齡社會，養(yǎng)老服務(wù)的重要性日趨體現(xiàn)，其政策發(fā)展也邁入了社會化加速和全面體系化階段。2000年以來，上海等各地陸續(xù)開展了居家養(yǎng)老服務(wù)試點工作。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2008年國務(wù)院十部委出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，明確了居家養(yǎng)老服務(wù)依托社區(qū)、社會化的發(fā)展原則。2006年，在國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中，首次提出了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老補(bǔ)充的服務(wù)體系”。這一提法在2008年民政工作會議上得到進(jìn)一步確認(rèn)。2011年，國務(wù)院發(fā)布了社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃，將這一體系建設(shè)的內(nèi)容制度化。從以上政策文本內(nèi)容來看，新世紀(jì)以來，中國養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展發(fā)生了兩點重大轉(zhuǎn)變:一是國家責(zé)任的回歸。國家從再分配時代的在后臺為家庭提供支持，到市場化時代的全面后退，再到社會政策時代的走向前臺，體現(xiàn)了國家在養(yǎng)老服務(wù)提供上的責(zé)任。這種責(zé)任一方面體現(xiàn)在國家致力于構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的努力上，另一方面，也體現(xiàn)在調(diào)動和引導(dǎo)各方力量參與養(yǎng)老服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”發(fā)展。二是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)走向多元復(fù)合模式，由多元主體復(fù)合生產(chǎn)成為今后養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品供給的主要方式。養(yǎng)老服務(wù)向著體系化建設(shè)發(fā)展正是反映了福利多元化的生產(chǎn)方式，家庭、社會組織和市場在養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)中建立合作伙伴關(guān)系來有效滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

以上養(yǎng)老服務(wù)政策的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是與進(jìn)入新世紀(jì)以來社會發(fā)展的理念以及福利治理轉(zhuǎn)變的制度環(huán)境密切相關(guān)的。首先，“以社會建設(shè)為重心”的社會發(fā)展戰(zhàn)略所營造出的制度環(huán)境對養(yǎng)老服務(wù)政策的轉(zhuǎn)變具有決定性意義。在發(fā)展本身的正當(dāng)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的需要和政府職能轉(zhuǎn)變的需要等要素的推動下，黨和政府的工作正經(jīng)歷一個從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到以社會建設(shè)為重心的發(fā)展?！?2〕“以社會建設(shè)為重心”直接帶動了中國社會政策的擴(kuò)張:第一，政府的福利責(zé)任得到了空前的強(qiáng)調(diào)，突出將“國家?guī)Щ亍鄙鐣＠I(lǐng)域;第二，社會福利制度的內(nèi)容更加完整，更加注重“以人為本”，從以收入維持為主的社會保險項目發(fā)展到以個人需求滿足為導(dǎo)向的社會服務(wù)上來，養(yǎng)老服務(wù)這一社會福利制度的空白點得到了填補(bǔ);第三，地方政府在社會政策創(chuàng)新中表現(xiàn)出了積極態(tài)度〔13〕，上海、寧波、蘇州等老齡化程度較高的城市積極探索更好開展居家養(yǎng)老服務(wù)的方式方法。正是在這種社會政策擴(kuò)展理念的影響之下，各級政府都意識到養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)超出了家庭私域的范疇而上升為了一種社會服務(wù)，必須由相應(yīng)的社會福利制度作出安排。其次，一元向多元福利治理模式的轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)的體系化發(fā)展提供了契機(jī)。中國的市場化改革，就其根本，是要建立一種新的高效資源配置方式，社會政策領(lǐng)域的改革也不例外，其核心在于如何有效的實現(xiàn)福利供給。1979年以來中國的福利治理正由再分配時代的集權(quán)主義官僚治理模式轉(zhuǎn)向市場化初期以“下放權(quán)力、動員市場力量”為特征的“解制型治理”模式，再到市場化相對成熟時期的“市場促進(jìn)型治理”模式〔14〕。在新的治理模式當(dāng)中，除了市場或民營部門之外，非政府部門在福利供給中的作用更加突出，社會福利的生產(chǎn)者也變得更加多元化。同時，在這種福利生產(chǎn)的混合經(jīng)濟(jì)條件之下也更加強(qiáng)調(diào)國家的“宏觀控制”，政府也在職能轉(zhuǎn)變過程中促進(jìn)社會政策更高效的供給和執(zhí)行。再次，社會公眾不斷增長的社會權(quán)利意識促使國家發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系作為回應(yīng)。對于福利國家的發(fā)展，一直存在著工業(yè)主義的邏輯和政治斗爭的邏輯兩者之間的爭論，但無論如何，公民權(quán)利都是指引其發(fā)展的基本理念。社會福利制度本質(zhì)上不是工具，也不是目標(biāo)，而是一種社會公平正義的價值觀，是公民權(quán)利的體現(xiàn)。經(jīng)過幾十年市場經(jīng)濟(jì)洗禮，中國人的公民意識正不斷覺醒，權(quán)利訴求正不斷提高，要求公平分擔(dān)發(fā)展成本、共享發(fā)展成果的呼聲不斷高漲?！?5〕這種公民權(quán)利意識的增長，一方面，促使公眾認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的福利責(zé)任;另一方面，也使得公眾對公民“應(yīng)享權(quán)利”范圍的認(rèn)識不斷擴(kuò)展。因此，人們在公眾養(yǎng)老服務(wù)需求增長的同時，也逐步認(rèn)識到這不是單單由個人或家庭所能解決的問題，而是屬于全體社會成員均需享受的“最低限度”的基本生活需要，政府應(yīng)當(dāng)更加積極的回應(yīng)公眾的這種福利需要。

五、結(jié) 論

“一個民族的文明質(zhì)量可以從這個民族照顧其老人的態(tài)度和方法中得到反映”。〔16〕養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展程度，不僅事關(guān)億萬老年人的福祉，也是國家發(fā)展水平和文明程度的反映。在福利集權(quán)治理的再分配經(jīng)濟(jì)時代，家庭是實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)需要最傳統(tǒng)也是最自然的手段，市場化改革對家庭人口結(jié)構(gòu)和家庭福利的沖擊使得養(yǎng)老服務(wù)需求難以從自發(fā)的手段中獲得滿足，養(yǎng)老服務(wù)就成為一種社會問題，需要一種新力量的介入來實現(xiàn)需要的滿足?！?7〕這種力量要么加強(qiáng)那些傳統(tǒng)自發(fā)手段的作用，要么重起爐灶。市場化初期的養(yǎng)老服務(wù)，國家鼓勵通過市場化的途徑來實現(xiàn)家庭責(zé)任。然而，市場化的手段一方面滯后于人口年齡結(jié)構(gòu)變化對養(yǎng)老服務(wù)需求的增長速度，另一方面，宏觀政策調(diào)整的方向還與這種需求背道而馳。這就促使政府運用更加多元和合作的手段將養(yǎng)老服務(wù)政策向體系化方向發(fā)展?；仡欀袊B(yǎng)老服務(wù)政策的發(fā)展歷程，我們看到了中國人口年齡結(jié)構(gòu)由青年型或成年型向老年型過渡的一種社會政策上的回應(yīng)。那么，我們是否可以認(rèn)為中國養(yǎng)老服務(wù)政策變遷是需求導(dǎo)向的，其背后的動力機(jī)制是否僅僅就是人口老齡化與中國家庭人口結(jié)構(gòu)的變化?從制度嵌入性的視角來看，建國以來中國養(yǎng)老服務(wù)政策的形成與變遷，在對養(yǎng)老服務(wù)需求做出回應(yīng)的同時，更受制于更大的宏觀制度結(jié)構(gòu)，受到不同發(fā)展時期國家整體發(fā)展戰(zhàn)略、國家發(fā)展社會福利的基本理念、經(jīng)濟(jì)社會管理模式以及社會福利治理模式等制度環(huán)境要素的制約，這些制度環(huán)境要素是決定養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的關(guān)鍵變量。這也表明，養(yǎng)老服務(wù)政策要能夠有效回應(yīng)社會的需求，需要一個合適的制度環(huán)境。作為社會保障制度中個人社會服務(wù)的重要組成部分，養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展不僅取決于社區(qū)、非政府組織以及市場化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)提供上協(xié)同發(fā)揮作用，更需要政府在服務(wù)的籌資、整合和監(jiān)管上起到主導(dǎo)作用。當(dāng)然，這一切都有賴于我們要真正邁向一個基于公民權(quán)利導(dǎo)向的社會政策時代。

〔1〕彭希哲，胡湛．公共政策視角下的中國人口老齡化〔J〕．中國社會科學(xué)，2011，(3)．

〔2〕劉曉梅．我國社會養(yǎng)老服務(wù)面臨的形勢及路徑選擇〔J〕．人口研究，2012，(5)．

〔3〕岳經(jīng)綸．個人社會服務(wù)與福利國家:對我國社會保障制度的啟示〔J〕．學(xué)海，2010，(4)．

〔4〕顧昕，方黎明．自愿性與強(qiáng)制性之間——中國農(nóng)村合作醫(yī)療的制度嵌入性與可持續(xù)性發(fā)展分析〔J〕．社會學(xué)研究，2004，(5)．

〔5〕董紅亞．中國政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗啟示〔J〕．人口與發(fā)展，2010，(5)．

〔6〕姚?。畯穆殬I(yè)群體到公共領(lǐng)域——社會團(tuán)結(jié)視域下當(dāng)代中國公德塑造的路徑分析〔J〕．南京社會科學(xué)，2014，(9)．

〔7〕〔14〕岳經(jīng)綸，郭巍青．中國公共政策評論 (第2卷)〔M〕．上海人民出版社，2008．2，6—16．

〔8〕李姿姿．當(dāng)代國家治理模式的變革及其啟示——對福利國家、發(fā)展型國家和轉(zhuǎn)型國家當(dāng)代發(fā)展的考察〔J〕．甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2009，(4)．

〔9〕張秀蘭，方黎明，王文君．城市家庭福利需求壓力和社區(qū)福利供給體系建設(shè)〔J〕．江蘇社會科學(xué)，2010，(2)．

〔10〕Cook，S．，N．Kabeer and G．Suwannarat eds．Social Protection in Asia〔M〕．Delhi:Har － Anand Publications，2003．71．

〔11〕〔13〕岳經(jīng)綸，郭巍青．中國公共政策評論 (第7卷)〔M〕．上海人民出版社，2014．14—15，2．

〔12〕〔15〕王小章．從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”到“以社會建設(shè)為重心”〔J〕．浙江學(xué)刊，2011，(1)．

〔16〕〔17〕張秀蘭，徐月賓．建構(gòu)中國的發(fā)展型家庭政策〔J〕．中國社會科學(xué)，2003，(6)．