淺論我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度

李 倩

（山東省濟南市泉城公證處，山東 濟南 250000）

2007年6月1日起施行的《企業(yè)破產(chǎn)法》首次確立了管理人獨立的法律地位，并且賦予了管理人廣泛的職權(quán)。這是對原破產(chǎn)法中破產(chǎn)清算組制度的重大改革，也是與國際破產(chǎn)制度接軌的一個良好開端，成為新企業(yè)破產(chǎn)法的一大亮點。管理人在企業(yè)破產(chǎn)進程中扮演著舉足輕重的角色，擁有對諸多重要事務(wù)的決定權(quán)或者處分權(quán)，其執(zhí)行職務(wù)的行為對債權(quán)人、債務(wù)人及利害關(guān)系人的利益具有重大的影響。因此，完善破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度是我國破產(chǎn)法律制度面臨的重要的課題。

1 破產(chǎn)管理人的概念、特征及法律地位

1.1 破產(chǎn)管理人的概念和特征

破產(chǎn)管理人是指在破產(chǎn)程序進行過程中負責破產(chǎn)財產(chǎn)的管理、處分、業(yè)務(wù)經(jīng)營以及破產(chǎn)方案擬定和執(zhí)行的專門機構(gòu)。在審判實踐中，三類主體能夠擔任管理人∶一類是特別清算人員組成的清算組，指特定企業(yè)破產(chǎn)案件中由有關(guān)部門、機構(gòu)人員組成的清算組，主要有國有企業(yè)政策性破產(chǎn)組成的清算組、商業(yè)銀行、保險公司、證券公司等法律特別規(guī)定的特殊企業(yè)法人破產(chǎn)時成立清算組以及人民法院認為可以指定清算組為管理人的情形；第二類是由律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所以及其他合格社會中介機構(gòu)擔任破產(chǎn)管理人；第三類是社會中介機構(gòu)中具備相關(guān)知識并取得了執(zhí)業(yè)資格的人員。破產(chǎn)管理人作為破產(chǎn)程序中的重要機構(gòu)之一，具有以下特征∶

第一，唯一性。即破產(chǎn)管理人是企業(yè)唯一的合法清算人，只有破產(chǎn)管理人才有權(quán)對破產(chǎn)企業(yè)進行清算，也只有破產(chǎn)管理人對企業(yè)實施的清算行為才是合法的；

第二，中立性。破產(chǎn)管理人對破產(chǎn)企業(yè)的破產(chǎn)清算是依照破產(chǎn)法的規(guī)定執(zhí)行法定職務(wù)的行為，不代表破產(chǎn)程序中任何利害關(guān)系人的利益，因此保持中立性是管理人應(yīng)具備的基本屬性；

第三，特殊性。破產(chǎn)管理人是法院在對破產(chǎn)企業(yè)進行清算期間制定成立的臨時組織，其執(zhí)行周二的期間為法院制定時起，至辦理破產(chǎn)企業(yè)注銷完畢的次日止；

第四，專業(yè)性。破產(chǎn)管理人不僅要精通破產(chǎn)法，而且對其他民商事法律、財務(wù)會計業(yè)務(wù)、金融證券業(yè)務(wù)和經(jīng)營管理事物也要熟悉；

第五，相對獨立性。破產(chǎn)管理人具有獨立的法律人格，依法以自己的名義從事破產(chǎn)清算工作，并且具有獨立承擔責任的能力。但這種獨立也是相對的，破產(chǎn)管理人要想法院報告工作，要在債權(quán)人會議、債權(quán)人委員會的監(jiān)督下履行職務(wù)。

1.2 破產(chǎn)管理人的法律地位

國外對破產(chǎn)管理人的法律地位主要觀點有三種∶第一，代理說，強調(diào)債權(quán)人、債務(wù)人權(quán)益的角度出發(fā)，認為破產(chǎn)管理人實質(zhì)上就是代表被代理人的利益,以被代理人的名義參與破產(chǎn)事務(wù)、行使破產(chǎn)程序中的職權(quán)；第二，職務(wù)說，從破產(chǎn)程序的性質(zhì)入手，認為管理人獨立于債權(quán)人和債務(wù)人等利益相關(guān)人，強調(diào)管理人從中立性角度出發(fā)，闡述破產(chǎn)管理人的法律地位；第三，破產(chǎn)財團代表說，建立在破產(chǎn)財團具備法人主體資格的理論認知之上，視管理人為破產(chǎn)財團的代表機關(guān)，在破產(chǎn)債務(wù)人之外取得獨立地位，以破產(chǎn)財產(chǎn)所有權(quán)的名義管理、變價和分配破產(chǎn)財產(chǎn)。我國學界對于管理人法律地位的爭議較大，主要有五種∶第一，特殊機構(gòu)說，認為管理人具有獨立的法律地位，它不是破產(chǎn)人或債權(quán)人的代理人，而是破產(chǎn)法特別規(guī)定的負責管理、變價和分配破產(chǎn)財產(chǎn)的專門機構(gòu)；第二，破產(chǎn)企業(yè)法定代表人說，認為管理人對外代表破產(chǎn)企業(yè)，進行必要的活動，對內(nèi)負責主持破產(chǎn)財產(chǎn)的處置和分配，其行為效力和參加訴訟的結(jié)果都屬于破產(chǎn)企業(yè)；第三，清算法人機關(guān)說，認為企業(yè)法人被宣告破產(chǎn)后，成為清算法人，以破產(chǎn)財產(chǎn)作為其具有法人資格的財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進行必要的民事活動，國家通過立法以破產(chǎn)財產(chǎn)為基礎(chǔ)成立以清算為目的的法人，并賦予清算組為該清算法人機關(guān)的資格；第四，雙重地位說，認為破產(chǎn)清算組兼有清算執(zhí)行組織和獨立民事主體雙重性質(zhì)；第五，破產(chǎn)財團代表人說，認為破產(chǎn)管理人有獨立的人格，是破產(chǎn)財團的代表人。我國破產(chǎn)法沒有明確規(guī)定破產(chǎn)管理人的法律地位，只是規(guī)定了管理人的選任、權(quán)利、職責及義務(wù)等。可見，《企業(yè)破產(chǎn)法》對于破產(chǎn)管理人的制度設(shè)定傾向于特殊機構(gòu)說，把管理人作為由法院指定或認可的在破產(chǎn)程序中具有獨立法律地位、執(zhí)行破產(chǎn)事務(wù)的專門機構(gòu)，但在管理人職責的設(shè)置上看，又具有財團代表說的特征，如規(guī)定破產(chǎn)管理人有權(quán)代表破產(chǎn)企業(yè)參加訴訟等。因此，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》對管理人的設(shè)定，是國內(nèi)特殊機構(gòu)說和國外財團代表說的折衷說。

2 我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度的法律規(guī)定

《企業(yè)破產(chǎn)法》充分借鑒了大陸法系和英美法系的有益經(jīng)驗，對破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度作了較為全面的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下幾個方面∶

2.1 規(guī)定了破產(chǎn)管理人的勤勉義務(wù)和忠實義務(wù)

我國《破產(chǎn)法》第27條規(guī)定∶“管理人應(yīng)當勤勉盡責，忠實執(zhí)行職務(wù)。”這對破產(chǎn)管理人履行職責提出了要求。其中，破產(chǎn)管理人的“勤勉義務(wù)”是指管理人應(yīng)當善意地以一個職業(yè)更改人所砍的最利于破產(chǎn)財產(chǎn)保護的方式履行職務(wù)，這就要求破產(chǎn)管理人在履行職務(wù)時必須盡到高度注意義務(wù)，并為債權(quán)人的最大利益考慮；破產(chǎn)管理人的“忠實義務(wù)”是指破產(chǎn)管理人必須忠實于受益人（債務(wù)人）的最大利益，不能將自己置于與債務(wù)人利益相沖突的地位，要求破產(chǎn)管理人在履行職務(wù)時不得損害債權(quán)人和其他利害關(guān)系人利益，不得利用自己的身份和地位獲得個人利益。

2.2 形成了以法院為主、債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會為輔的外部監(jiān)督模式

我國形成了以法院為主、債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會為輔的外部監(jiān)督模式。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第23條規(guī)定∶“管理人依照本法規(guī)定執(zhí)行職務(wù)，向人民法院報告工作，并接受債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會的監(jiān)督。管理人應(yīng)當列席債權(quán)人會議，像債權(quán)人會議報告職務(wù)執(zhí)行情況，并回答詢問。”這就使得人民法院成為破產(chǎn)管理人行使職責的最終監(jiān)督者，并強化了債權(quán)人會議的監(jiān)督力度。

《企業(yè)破產(chǎn)法》第六十九條規(guī)定∶“管理人實施下列行為，應(yīng)當及時報告?zhèn)鶛?quán)人委員會∶（一）涉及土地、房屋等不動產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓；……未設(shè)立債權(quán)人委員會的，管理人實施前款規(guī)定的行為應(yīng)當及時報告人民法院?！苯Y(jié)合第六十八條債權(quán)人會議職權(quán)的規(guī)定，這就將破產(chǎn)管理人置于債權(quán)人委員會的監(jiān)督之下。

《企業(yè)破產(chǎn)法》第二十四條第三款∶“有下列情形之一的，不得擔任管理人∶（一）因故意犯罪受過刑事處罰；（二）曾被吊銷相關(guān)專業(yè)執(zhí)業(yè)證書；（三）與本案有利害關(guān)系；（四）人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。這就明確了不得擔任破產(chǎn)管理人的情形。

因此，從我國現(xiàn)行破產(chǎn)法對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督制度的設(shè)定來看，破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主體是人民法院、債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會。這與大陸法系國家破產(chǎn)法的立法模式基本相同。

2.3 法律責任監(jiān)督

《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十條規(guī)定∶“管理人未依照本法規(guī)定勤勉盡責，忠實執(zhí)行職務(wù)的，人民法院可以依法處以罰款；給債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人造成損失的，依法承擔賠償責任?！边@是對破產(chǎn)管理人行政責任與民事責任的規(guī)定。第一百三十一條規(guī)定∶“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。該條規(guī)定了破產(chǎn)管理人的刑事責任。

3 我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制的問題和不足

新破產(chǎn)法在破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制的制度設(shè)計上相較之舊破產(chǎn)法有根本的立法進步，但是筆者認為，新型的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制仍然存在不少問題∶

3.1 缺乏專門的監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督機制流于形式

當前，人民法院肩負著繁重的審判任務(wù)，有限的司法資源難以對破產(chǎn)程序的整個過程進行監(jiān)督，司法實踐中，法院往往只能就有較大爭議或重大問題的破產(chǎn)管理事務(wù)做出決定，因此法院對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督只能是粗放式的。債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會是臨時組成的，組成成員陷于能力水平等因素，而且其往往只關(guān)心自己所申報的債券利益，對破產(chǎn)管理人在資產(chǎn)變現(xiàn)、權(quán)益催收等具體清算工作方面關(guān)注較少。債權(quán)人委員會隨時常設(shè)機構(gòu)，但其成員來源于債權(quán)人，且不能因履行監(jiān)督職責而獲取報酬，故而常常會“脫崗”，常設(shè)機構(gòu)形同虛設(shè)。加之要召開債權(quán)人會議受諸多條件的限制，而管理人則是專制履行職責，實際掌握破產(chǎn)企業(yè)的資產(chǎn)，在破產(chǎn)過程中其組織機構(gòu)相對穩(wěn)定，因此，債權(quán)人會議和債權(quán)委員會對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督并不能起到多少作用。目前，我國尚未建立專門的監(jiān)督機關(guān)來對管理人進行監(jiān)督。

3.2 監(jiān)督措施空泛乏力，缺少可操作性

根據(jù)我國《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，管理人為對債權(quán)人利益有重大影響的行為時應(yīng)當及時向債權(quán)人委員會或人民法院報告，并應(yīng)當經(jīng)人民法院許可。司法實踐中，“重大影響”如何加以界定，應(yīng)當遵循何種標準，管理人提交報告的方式如何，債權(quán)人會議和債權(quán)人委員會如何對管理人提交的報告進行監(jiān)督，其監(jiān)督的法律效果又如何，現(xiàn)行法律均未做出明確的規(guī)定，從而導(dǎo)致對管理人的監(jiān)督流于法律規(guī)定而缺乏現(xiàn)實操作性。同時，法律在賦予破產(chǎn)管理人權(quán)力的同時，對破產(chǎn)管理人相應(yīng)的職責義務(wù)缺乏必要規(guī)范。對諸如破產(chǎn)管理人在就職前提供財產(chǎn)擔保等風險擔保措施，同樣疏于規(guī)定，致使管理人濫用職務(wù)之便，損害債權(quán)人、債務(wù)人合法利益的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。因此，有必要對相關(guān)的監(jiān)督措施作出更具體、更具有可操作性的細化規(guī)定。

3.3 破產(chǎn)管理人的責任承擔模糊化

對于破產(chǎn)管理人的責任承擔方面，我國法律規(guī)定比較模糊。首先，民事責任方面，破產(chǎn)法未明確“勤勉義務(wù)”和“忠實義務(wù)”的行為標準，具體責任承擔規(guī)定得非常模糊，對于歸責原則、責任承擔范圍和免責事由均未規(guī)定，致使管理人的民事責任難以被人民法院依法認定和追究；其次，行政責任追究設(shè)置簡單，僅規(guī)定了罰款這一手段，懲罰力度非常有限，不能形成對管理人強有力的震懾作用；最后，刑事責任方面，第一百三十一條規(guī)定∶“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”可是到底那些嚴重違法行為應(yīng)當承擔刑事責任，該法沒有進行具體列舉，按照罪行法定原則，往往難以追究其刑事責任，不利于打擊管理人的嚴重違法行為。

3.4 報酬監(jiān)督公權(quán)化

新《破產(chǎn)法》第二十八條規(guī)定∶“管理人的報酬由人民法院確定。債權(quán)人會議對管理人的報酬有異議的，有權(quán)向人民法院提出。”這種利用公權(quán)力強制指定管理人報酬的規(guī)定，缺乏一定的科學依據(jù)和合理性。管理人如果與法院同謀，那么相關(guān)利害人特別是債權(quán)人的利益就無法得到保證和救濟。由法院來確定管理人報酬多少有些不合適，因為確定管理人報酬是一種商業(yè)行為，而不是一種司法行為。

4 結(jié)語

綜上所述，對破產(chǎn)管理人監(jiān)督體系的規(guī)范調(diào)整絕非一日之功，還有待在理論上進一步深化，在實踐上進一步探討。我們應(yīng)該立足于我國的司法現(xiàn)實，在現(xiàn)有的經(jīng)濟社會和司法條件下，積極革新舊有監(jiān)督體制，逐步修繕監(jiān)督法規(guī)，努力完善我國的破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度。