云南省實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的成效及對策建議

楊 春，尹 俊

（云南省草原監(jiān)督管理站，云南 昆明 650224）

云南省草原資源豐富，是我國草原類型最豐富、植物種類最多的?。▍^(qū)）之一。全省天然草原面積1526.67萬hm2（2.29億畝），其中可利用面積1186.67萬hm2（1.78億畝），占全省土地總面積的39.93%。居南方14個(gè)省區(qū)第二位，全國第七位。2010年開始實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策以來，截至2014年11月，累計(jì)補(bǔ)助資金15.596億元，其中草原禁牧65544萬元，草畜平衡90416萬元。牧草良種每年補(bǔ)助面積2043萬hm2（306.5萬畝），其中，一年生牧草種植13.47萬hm2（202.07萬畝），多年生牧草更新6.92萬hm2（103.786萬畝），累計(jì)補(bǔ)助面積81.73萬hm2（1226萬畝），累計(jì)補(bǔ)助資金28840萬元。牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼34300戶，累計(jì)補(bǔ)貼資金6860萬元。

1 實(shí)施成效

草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)工作的全面落實(shí)，促進(jìn)了草原生態(tài)的持續(xù)改善、農(nóng)牧民的快速增收和草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活的持續(xù)改善做出了重大貢獻(xiàn)。

1.1 草原生態(tài)環(huán)境得到改善

通過對全省實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)進(jìn)行監(jiān)測與評估數(shù)據(jù)顯示，全省綜合植被蓋度為92.92%，高度33.89cm，鮮草總產(chǎn)量9014.43萬t，可食牧草鮮草總產(chǎn)量7883.7萬t，分別比草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施前提高8.17%、49.42%、48.02%和53.32%，分別比上年提高2.69%、30.66%、25.81%、29.48%。有效遏制了全省草原生態(tài)環(huán)境加速惡化的勢頭，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善，政策效果日益彰顯。

1.2 草原畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

通過落實(shí)禁牧和草畜平衡制度，推動了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，加速了“糧、經(jīng)、飼”三元結(jié)構(gòu)的種植業(yè)發(fā)展步伐，提高了牧區(qū)土地利用率和產(chǎn)出率，促進(jìn)了牧區(qū)畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化升級和草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，開啟了草原休養(yǎng)生息的新時(shí)代。2011年以來，新建牛羊圈舍450萬m2，青貯氨化窖150萬m3，儲草棚100萬m2，完成多年生人工草地更新24萬hm2（360萬畝），每年種植一年生人工牧草16.67萬hm2（250萬畝）。2013年，全省存欄肉牛1085萬頭，出欄402萬頭，肉牛產(chǎn)量47.47萬t，產(chǎn)值237億元，分別比2010年增長11.1%、25.85%、31.3%和37.05%。存欄肉羊1293萬只，出欄肉羊862萬只，羊肉產(chǎn)量17.57萬t，產(chǎn)值96億元，分別比2010年增長18.32%、27.1%、32.9%和33.1%。實(shí)現(xiàn)了禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減產(chǎn)、牧民不減收、畜產(chǎn)品有效供給的目標(biāo)，牧民生活水平顯著提高。

1.3 農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長

通過落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸磕陜H政策性補(bǔ)貼就直接為農(nóng)牧戶增加收入47915萬元。如迪慶州香格里拉縣格咱村委會，戶均補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呤杖脒_(dá)5405元，最高的戶達(dá)9038元。通過轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，加大品種改良力度，強(qiáng)化配套技術(shù)推廣，草原畜牧業(yè)健康發(fā)展，收入快速增長。2013年，全省農(nóng)牧民人均純收入達(dá)6141元，比2010年增長55.38%。如迪慶州，2013年農(nóng)牧民人均純收入達(dá)5571元，比2010年增長66.4%，增幅高于全省11個(gè)百分點(diǎn)。

1.4 草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式不斷轉(zhuǎn)變

實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咭詠?，云南省初步形成了以龍頭企業(yè)為引領(lǐng)、養(yǎng)殖合作組織和中介服務(wù)組織為紐帶、家庭牧場和養(yǎng)殖大戶為骨干的“龍頭企業(yè)帶動”發(fā)展模式；以牧區(qū)擴(kuò)繁、農(nóng)區(qū)育肥的“區(qū)域互動”發(fā)展模式；以草原畜牧業(yè)、牧草產(chǎn)業(yè)、秸稈飼料加工業(yè)和青貯玉米種植業(yè)聯(lián)動發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)聯(lián)動”發(fā)展模式。這些模式體現(xiàn)了云南省草原畜牧業(yè)的發(fā)展方向，顯示出極強(qiáng)的生命力，有效減輕了天然草原放牧壓力和推動了草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。2011年以來，全省新建存欄100頭以上的肉牛規(guī)模養(yǎng)殖場1216個(gè)，目前總量已達(dá)1452個(gè)，肉牛規(guī)模養(yǎng)殖水平達(dá)23%，比2010年提高3個(gè)百分點(diǎn)；新建存欄100只以上的肉羊規(guī)模養(yǎng)殖場6186個(gè)，目前總量已達(dá)7417個(gè)，肉羊規(guī)模養(yǎng)殖水平達(dá)29%，比2010年提高了6個(gè)百分點(diǎn)。

1.5 社會資本投資草原保護(hù)建設(shè)力度加大

通過落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，社會對草原的認(rèn)知度進(jìn)一步提高，社會影響進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)開始涉足草原保護(hù)建設(shè)工作。如鎮(zhèn)康縣如意集團(tuán)，投資近2.5億元，流轉(zhuǎn)草原承包經(jīng)營權(quán)2666.67hm2（4萬畝），文山州硯山縣天圣牧業(yè)公司流轉(zhuǎn)草原承包經(jīng)營權(quán)近4000hm2（6萬畝），對天然草原進(jìn)行改良、建植人工草地和推行“以草定畜、劃區(qū)輪牧、舍飼圈養(yǎng)”等措施，有效解決了云南省草原承包到戶面積少、難于有效保護(hù)建設(shè)的問題。

2 存在問題

2.1 補(bǔ)助資金額度偏小

云南省戶均草場面積小、草原載畜壓力大，國家獎(jiǎng)補(bǔ)資金的多少與牧民實(shí)施禁牧作出的犧牲不相適應(yīng)，農(nóng)牧民參與的積極性和主動性不高。禁牧草原每畝補(bǔ)助6元，草畜平衡草原每畝補(bǔ)助1.5元；按實(shí)施禁牧的草原畝產(chǎn)鮮草250kg，草畜平衡草原畝產(chǎn)鮮草550kg計(jì)算，實(shí)施禁牧的草原，如果養(yǎng)羊，0.93hm2（14畝）可飼養(yǎng)一只成年羊，實(shí)施草畜平衡的草原0.4hm2（6畝）可飼養(yǎng)一只成年羊；按現(xiàn)行價(jià)格(一只成年羊市場價(jià)1200元)計(jì)算，實(shí)施禁牧的草原如果養(yǎng)羊每畝可收入85.71元，草原平衡草原每畝可收入200元；而現(xiàn)行補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哐a(bǔ)助的資金遠(yuǎn)低于農(nóng)牧民養(yǎng)羊應(yīng)收入的水平。

2.2 配套項(xiàng)目及資金跟不上

雖然草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制配套實(shí)施了牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼等項(xiàng)目，但由于補(bǔ)貼力度和規(guī)模跟不上，以迪慶州為例，符合牧民生產(chǎn)資料補(bǔ)貼戶為70000多戶，但項(xiàng)目僅補(bǔ)貼34300戶。我省標(biāo)準(zhǔn)化人工種草每畝400元，但牧草良種補(bǔ)貼每畝10元，國家也沒有相應(yīng)的投資來建設(shè)棚廄、貯草棚和購置飼草料加工機(jī)械等，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)后勁不足。

2.3 草原生態(tài)監(jiān)測和評估難度較大

草原監(jiān)測工作是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工程，涉及地面調(diào)查、拍攝、數(shù)據(jù)錄入、審核等工作。基本草原、禁牧草原、草畜平衡草原和多年生人工草地的轉(zhuǎn)繪上圖工作量大，技術(shù)要求高。云南省監(jiān)測設(shè)備普遍落后，雖然在2014年云南省已投入520萬元用于全省52個(gè)縣相關(guān)監(jiān)測、監(jiān)理儀器的購置，但仍然有60個(gè)縣市區(qū)不能滿足監(jiān)測、監(jiān)理儀器購置的需要。加之機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)理專業(yè)技術(shù)人員整體素質(zhì)偏低，年齡偏大，知識老化，人才總量嚴(yán)重不足，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。全省112個(gè)縣（市、區(qū)）僅有2個(gè)州（市）在農(nóng)業(yè)（畜牧獸醫(yī)）局增設(shè)了草原科，有4個(gè)縣（市、區(qū)）成立了草原監(jiān)理站。法律和草業(yè)專業(yè)技術(shù)人員僅11人，占14%。業(yè)務(wù)量和技術(shù)人員的不匹配，使工作面臨諸多難題。

3 對策建議

3.1 制定配套政策，建立補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制

1）建立動態(tài)補(bǔ)助機(jī)制。建議在制定下一輪實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策時(shí)，逐年提高草原禁牧、草畜平衡和良種補(bǔ)貼補(bǔ)助資金水平，以保障牧民收入水平不降低而有所提高。

2）制定配套政策。充分考慮農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活需要，建議制定生態(tài)保護(hù)政策、畜牧業(yè)扶持政策、農(nóng)牧民技術(shù)培訓(xùn)等配套政策，及時(shí)引導(dǎo)農(nóng)牧民的生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)活動。

3）建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。補(bǔ)獎(jiǎng)資金要與禁牧義務(wù)有效掛鉤，禁牧考核合格后及時(shí)兌付獎(jiǎng)勵(lì)，對不履行禁牧政策的要懲罰并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對破壞草原的要嚴(yán)格執(zhí)法。

3.2 引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式

進(jìn)一步整合項(xiàng)目，加大轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式等項(xiàng)目的實(shí)施，推廣舍飼半舍飼養(yǎng)殖方式，減輕天然草場放牧壓力；加大草原畜牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，按照標(biāo)準(zhǔn)化飼養(yǎng)要求并結(jié)合當(dāng)?shù)仫曫B(yǎng)條件，加大牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度；加強(qiáng)舍飼圈養(yǎng)技術(shù)培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)牧民向科學(xué)養(yǎng)畜、健康養(yǎng)畜的現(xiàn)代畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變；細(xì)化補(bǔ)助資金，應(yīng)將配套解決禁牧草原和草畜平衡草原冬春舍飼牲畜相應(yīng)的棚廄、貯草棚、飼料加工機(jī)械、人工草地、改良草地和飼草料地的建設(shè)納入補(bǔ)貼范圍。

3.3 加大牧區(qū)合作組織的扶持力度

加大合作社帶頭人的培訓(xùn)與培育，引導(dǎo)牧民合作社與農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)建立平等合作關(guān)系，幫助合作社引進(jìn)和培育企業(yè)化管理、市場化經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的理念，完善和激活合作社經(jīng)營理念，使合作社真正成為牧民的致富主要依靠，牧區(qū)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的主要途徑之一。通過龍頭企業(yè)帶動，新型經(jīng)營主體推動，在畜牧業(yè)提質(zhì)增效、人工牧草產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；B(yǎng)殖等方面有重大突破，使之成為農(nóng)牧民增收的重要途徑和新的增長點(diǎn)。

3.4 建立健全草原執(zhí)法監(jiān)督體系

云南省草原監(jiān)理工作涉及全省16個(gè)州（市）、3個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣，112個(gè)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施縣區(qū)，而全省草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)僅有19家，其中獨(dú)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)有省級1家（云南省草原監(jiān)督管理站）、州（市）級1家（迪慶州草原監(jiān)理站）、縣級2家（德欽縣草原監(jiān)理站、會澤縣草原監(jiān)理站）。其余15家為合署辦公，均是在草山飼料站或者畜牧工作站加掛草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)牌子，全省尚有14個(gè)州（市）、93個(gè)縣沒有成立草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)。因此，建議加快監(jiān)督管理體系建設(shè)，健全機(jī)構(gòu)，充實(shí)隊(duì)伍，改善設(shè)施，保障經(jīng)費(fèi)，盡快扭轉(zhuǎn)當(dāng)前監(jiān)督管理體系不適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的局面。

[1]畢力格.關(guān)于草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的幾點(diǎn)思考[J].北方經(jīng)濟(jì)，2011(6).

[2]楊軒，蘇爽，劉岳明，等.草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施過程中存在的問題及對策研究[J].當(dāng)代畜禽養(yǎng)殖業(yè)，2013(12)

[3]花蕊.草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對牧民的影響分析[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2013(12).

[4]尹俊.云南草業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[M].昆明：云南科技出版社，2007.