領(lǐng)導(dǎo)干部必須提高法治思維能力

□ 王建華

（作者系中共岳陽市委黨校教授）

黨的十八大報(bào)告提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力”；十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次提出：黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。倡導(dǎo)法治思維和法治方式，是我黨站在新的歷史發(fā)展階段，通過對我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行反思而得出的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和實(shí)踐要求。這一要求昭示出以規(guī)范、約束和監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行為核心的法治進(jìn)程將大步加快，同時(shí)也彰顯了實(shí)踐中領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和能力的不足。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部如何形成和提高法治思維和法治能力，是貫徹落實(shí)依法治國基本方略的重中之重，也是推進(jìn)法治中國建設(shè)的現(xiàn)實(shí)課題。

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的基本內(nèi)涵

法治是我們國家已經(jīng)確立的治國理政的基本方式。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是指領(lǐng)導(dǎo)干部按照法治的原則來觀察、分析和解決問題的一種基本觀念，它要求領(lǐng)導(dǎo)干部要用法律觀念來行使權(quán)力?！邦I(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力時(shí)，應(yīng)不斷審視其行為目的的合法性、權(quán)限合法性、內(nèi)容合法性、手段合法性，以及程序合法性?！边@要求領(lǐng)導(dǎo)干部尊重法律，自覺將法律付諸實(shí)踐，善于運(yùn)用法律手段來解決問題。它主要包含五個(gè)方面的內(nèi)涵：

一是合法性思維。合法性思維，是規(guī)則思維，也是制度思維。十八大報(bào)告提出，要按制度辦事，用制度管事管人管權(quán)，就是這種思維的表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部在行使公權(quán)力時(shí)，無論是決策，還是執(zhí)行，或者是解決社會(huì)矛盾、糾紛，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展、深化改革，都應(yīng)不斷審視其行為是否符合法律的規(guī)定和要求。

二是權(quán)利義務(wù)思維。法律是規(guī)定權(quán)利義務(wù)的，法律關(guān)系就是權(quán)利義務(wù)關(guān)系。管理者與被管理者之間，社會(huì)主體彼此之間，都是權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法治思維，必然包含權(quán)利與義務(wù)思維的內(nèi)容。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所作決策和所行措施，大多是針對公民、法人、其他組織的，這些公民、法人、其他組織在法律上是權(quán)利義務(wù)主體，要尊重、維護(hù)和保護(hù)他們的權(quán)利，漠視、蔑視或任意剝奪侵犯其權(quán)利，不是法治思維，而是典型的人治思維。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部行使的權(quán)力是公權(quán)力，公權(quán)力既是權(quán)利也是義務(wù)。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部積極履行職責(zé)義務(wù)，不失職，不辱使命。

三是公平正義思維。法治體現(xiàn)了公平正義的精神和原則，法治思維自然要反映這種公平正義的內(nèi)在要求。例如，領(lǐng)導(dǎo)干部在重大決策時(shí)，程序性規(guī)則的約束往往是形式上的而不是實(shí)質(zhì)上的，公眾參與決策、決策的民主化，才是決策中的實(shí)質(zhì)性約束。讓公眾有序參與決策，決策反映和體現(xiàn)公眾利益和各方意見，這是公平正義在決策領(lǐng)域的體現(xiàn)。那種在決策工作中忽視公眾意見和利益，刻意袒護(hù)個(gè)別利益群體的做法，就是缺乏公共行政的公平正義思維的表現(xiàn)，這難以取信于民，也難以真正有效和長效。

四是責(zé)任后果思維。法律不僅是行為規(guī)則，還有法律后果和法律責(zé)任。法治不僅是行為之治，也是后果之治。行為有后果，行為者要對其行為的后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這是法治思維的應(yīng)有之義。對領(lǐng)導(dǎo)干部來講，必須對其權(quán)力行使和職責(zé)履行行為承擔(dān)責(zé)任后果，違法的行為要及時(shí)糾正，侵犯的權(quán)利要得到有效救濟(jì)保護(hù)，造成損害損失的要依法給予賠償，違法犯罪的要予以懲處。

五是治官治權(quán)思維。法治以制約和監(jiān)督公權(quán)力為核心，法治思維當(dāng)然是以制約和監(jiān)督公權(quán)力為核心內(nèi)容的思維。十八大報(bào)告明確提出，要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。這些要求，無不體現(xiàn)對公權(quán)力的制約和監(jiān)督，有著深刻的法治思維內(nèi)涵。對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，治官治權(quán)思維，就是權(quán)力受制約和受監(jiān)督的思維。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，必須有嚴(yán)格、規(guī)范行使權(quán)力的思想觀念和行為模式，必須有接受制約和監(jiān)督的思維方式，而不是為所欲為，更不是膽大妄為。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的重要意義

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的提出是在新的歷史時(shí)期對依法治國基本方略全面落實(shí)的一項(xiàng)新內(nèi)容，也是對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力的一項(xiàng)新要求，意義重大。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力是適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的需要。法治是現(xiàn)代文明的制度基石，是通往現(xiàn)代文明的必由之路?？v觀世界各國，大凡步入現(xiàn)代文明的國家，無一不是摒棄了“人治”而選擇了法治。新中國成立以后，我們黨經(jīng)過長期探索，得出了“必須實(shí)行依法治國，才能保持國家長治久安”的正確結(jié)論。這是我們黨作出的治國理政的重大而理性的選擇，順應(yīng)了現(xiàn)代文明發(fā)展的大趨勢。在依法治國的大背景下，如果領(lǐng)導(dǎo)干部的思維方式還停留在“權(quán)力大于法律”“法律可有可無”的落后階段，那就很難有效管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的需要。一是要堅(jiān)決摒棄法律虛無主義。由于受“人治”傳統(tǒng)思想的影響，至今有的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然存在著輕視甚至蔑視法治的意識(shí)，處理問題不是首先考慮其合法性，而是誰的地位高權(quán)力大就說了算，這種以言代法的現(xiàn)象與依法執(zhí)政的本質(zhì)是完全相悖的。二是要堅(jiān)決克服法律實(shí)用主義。實(shí)行改革開放以后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行法律實(shí)用主義，在執(zhí)行法律上合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行，出現(xiàn)了有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。三是要牢固樹立法律支配權(quán)力的觀念。法治國家是法律支配權(quán)力，而不是權(quán)力支配法律。在社會(huì)各個(gè)生活領(lǐng)域中，各政黨必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須依法行政，絕不能以權(quán)壓法，這樣才能做到法大于權(quán)，實(shí)現(xiàn)法律支配權(quán)力。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力是提高自身能力素質(zhì)的需要。依法執(zhí)政能力是領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的重要組成部分，而領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是否健全，對依法執(zhí)政能力有著直接的影響。只有具備了法治思維方式，在處理復(fù)雜社會(huì)問題時(shí)，才會(huì)以合法性為前提，以法律為根據(jù)，保護(hù)合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公正，規(guī)范社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維是否健全，對其權(quán)力觀有著重要影響。因此，從領(lǐng)導(dǎo)工作的實(shí)際出發(fā)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)不斷增強(qiáng)法治意識(shí)，強(qiáng)化法治理念，健全法治思維。

提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的主要途徑

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的培養(yǎng)不可能一蹴而就，它是以淵博的法律知識(shí)為基礎(chǔ)，然后形成法律精神，在實(shí)踐中養(yǎng)成用法律精神來思維的習(xí)慣，再進(jìn)化為對法的信仰，最后上升為一種法治理念和法治思維。所以提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要匯聚合力，綜合施效。

首先是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，培育法律精神。完備的法律知識(shí)是提高法治思維能力不可或缺的基礎(chǔ)和前提，一個(gè)法律知識(shí)儲(chǔ)備不足的領(lǐng)導(dǎo)干部不可能形成正確的法治思維。領(lǐng)導(dǎo)干部處在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場、服務(wù)群眾的最前沿，面臨的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，如果僅僅了解法律的皮毛是不夠的，必須要把法律知識(shí)學(xué)精學(xué)深，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部在學(xué)習(xí)上要善于打好“組合拳”，既要學(xué)習(xí)法律、法規(guī)的具體規(guī)定，又要學(xué)習(xí)相應(yīng)法律、法規(guī)的基本原則，這樣有助于真正領(lǐng)會(huì)法律精神；既要學(xué)習(xí)實(shí)體法律規(guī)范，又要學(xué)習(xí)程序法律規(guī)范，這樣有助于確立“程序與實(shí)體并重”的正確認(rèn)識(shí)；既要學(xué)習(xí)法理學(xué)、邏輯學(xué)等基礎(chǔ)理論知識(shí)，又要學(xué)習(xí)實(shí)務(wù)中的實(shí)際應(yīng)用知識(shí)，這樣有助于理論與實(shí)踐的結(jié)合。

其次是要勤于實(shí)踐，轉(zhuǎn)換法治思維。法治思維是一種在法律實(shí)踐中訓(xùn)練、培養(yǎng)和應(yīng)用的思維習(xí)慣，脫離開活生生的法律生活和法律實(shí)踐，不可能養(yǎng)成法治思維習(xí)慣。領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)踐中轉(zhuǎn)換法治思維習(xí)慣必須要做好“加減法”。一方面，在實(shí)踐中，運(yùn)用法律知識(shí)和方法思考、分析、解決法律問題，不斷加強(qiáng)地法治思維習(xí)慣的養(yǎng)成，甚至把它融入到生命的血脈之中，使之真成為實(shí)際工作的“準(zhǔn)星”、查找問題的“鏡子”、衡量成效的“尺子”、改進(jìn)工作的“鞭子”。另一方面，也要對自身存在的人治思維、權(quán)力本位思維等錯(cuò)誤思維方式深挖深源、觸動(dòng)靈魂，并且敢于對自己“亮劍”、果斷“落劍”與之劃清界限。

再次是要健全制度，強(qiáng)化法律信仰。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維能力，要使思維習(xí)慣上升為一種法律信仰，就要在謀劃“長遠(yuǎn)計(jì)”上下功夫，使之真正內(nèi)化于心，外化于形，固化于制。

最后是要改善環(huán)境，熏陶法治理念。魚因水的存在而有了生命，水因魚的存在而有了活力。法治環(huán)境與法治思維的關(guān)系就像水和魚的關(guān)系一樣，法治思維增強(qiáng)了，會(huì)自然促進(jìn)法律手段的運(yùn)用；法律手段運(yùn)用多了和運(yùn)用有效了，自然會(huì)改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境改善了，又會(huì)反過來影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維的提升。改善法治環(huán)境要重點(diǎn)做好三個(gè)方面：一要注重法治“內(nèi)環(huán)境”建設(shè)，要進(jìn)一步完善推進(jìn)行政管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的各項(xiàng)立法。二要注重法治“外環(huán)境”建設(shè)，包括進(jìn)一步推進(jìn)依法行政執(zhí)法和政府管理方式創(chuàng)新，加強(qiáng)行政監(jiān)督和問責(zé)，強(qiáng)化政務(wù)公開，依法化解社會(huì)矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。三要注重法治“軟環(huán)境”建設(shè)，通過開展普法，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，強(qiáng)化公民法治意識(shí)，營造自覺學(xué)法守法用法的良好氛圍。

法治是一個(gè)漫長的過程，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要想在多重矛盾和挑戰(zhàn)面前抓綱舉要、化危為機(jī)，都需要以“時(shí)不我待”的精神來提高自身的法治思維能力，從而為推進(jìn)依法治國偉大實(shí)踐、建設(shè)法治中國守好自己的“責(zé)任田”。