城市外來新移民的法治化管理研究

□ 陳 捷

城市外來新移民是在農(nóng)民工、城市流動人工等概念的基礎(chǔ)上形成的一個新的概念。黨的十八大報告提出：“全面推進依法治國，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”。與此同時，黨的十八大對城市外來新移民有了新的認識，并將城市外來新移民的法治化管理放在了我國城市化發(fā)展的重要位置。2014 年，黨的十八屆四中全會再次把法治化建設(shè)擺在了重要位置，全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為城市外來新移民的法治化管理指明了方向。

一、城市外來新移民法治化管理的概念及意義

上世紀80 年代我國開始出現(xiàn)大規(guī)模的人口遷移現(xiàn)象，農(nóng)村剩余勞動力開始涌入城市，為城市的工業(yè)化發(fā)展輸送了源源不斷的動力。1983 年，社會學(xué)家張雨林教授提出了“農(nóng)民工”這個概念，指從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，即其農(nóng)民身份還未能得以轉(zhuǎn)換而又在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的群體?！?003 年，中央印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》，提出要進一步提高對做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的認識，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，為農(nóng)民工的工作和生活做出充足的保障。2006年，《國家“十一五”規(guī)劃綱要》指出：“對在城市己有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城務(wù)工人員，要創(chuàng)造條件使之逐步轉(zhuǎn)為城市居民?！睘槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的突破打開了缺口。2012 年，河南、廣東兩省率先提出要事實取消“農(nóng)民工”的稱謂，學(xué)術(shù)界對“農(nóng)民工”這一稱謂也進行了大量研究，于是“城市新移民”這一概念開始出現(xiàn)在公眾視野中。這些城市外來新移民是城市化進程的主要力量，從白領(lǐng)到工程師，從小商販到建筑工人、服務(wù)員、流水線工人，這些平凡的城市新移民正改變著中國。

黨的十八大報告提出：“要全面推進社會管理法治化，構(gòu)建中國特色社會管理體系，圍繞逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)權(quán)平等保護、身份平等待遇的法律制度；圍繞實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化，完善公共教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、社會救助等法律制度?！庇纱丝梢钥闯龀鞘型鈦硇乱泼窈头ㄖ位芾碇g的巨大聯(lián)系。隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城市外來新移民素質(zhì)逐步提高，對維護自身合法權(quán)益的要求也越來越強烈。中國的發(fā)展離不開這些城市新移民，新移民的未來也離不開城市的發(fā)展，所以在法治化的時代背景下，政府必須進行公平、公正、合理的行政及執(zhí)法，保障城市外來新移民的健康權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等權(quán)利，真正使他們的合法權(quán)益得到維護。而加強城市外來新移民的法治化管理，從法制的角度來說，符合憲法對公民所享有權(quán)力的規(guī)定，是落實“依法治國”方略的重要體現(xiàn)。從和諧社會構(gòu)建角度來講，加強城市外來新移民的法治化管理，不僅能夠維護他們的合法權(quán)益，也有助于維護社會穩(wěn)定，消除不穩(wěn)定因素，調(diào)動起他們的積極性，為經(jīng)濟社會發(fā)展做貢獻。

二、當(dāng)前城市外來新移民管理中存在的問題

1.管理理念和模式存在偏差

在傳統(tǒng)的管理模式中，對待城市外來人口的管理是粗放式的，甚至可以說是防范式的。市民階層在不斷地強調(diào)素質(zhì)，而外來人口的巨增確實帶來了諸多的社會矛盾和不穩(wěn)定因素，危害到了社會秩序。改變這一現(xiàn)狀，必須改變傳統(tǒng)的管理理念和模式，注重法治化管理，真正以平等的心態(tài)對待這些城市外來移民，才能避免社會矛盾的激化，才能激發(fā)起他們的工作熱情，從而為城市發(fā)展和和諧社會的構(gòu)建貢獻自己的力量。

2.相關(guān)法律法規(guī)的落后

外來移民參與到城市建設(shè)中，當(dāng)他們在城市得不到公平的待遇時，對其權(quán)益進行保護的法規(guī)卻相對較少，使他們在城市處于一種尷尬的境地?？v觀我國的流動人口立法，一般都是地方立法先行，全國性立法滯后。1984 年出臺的《深圳市外來人員計劃生育管理暫行規(guī)定》是我國最早的市一級的流動人口立法，1987 年的《廣東省流動人口計劃生育管理辦法》是我國最早的省一級流動人口立法，直到1991 年國家計劃生育委員會才公布了《流動人口計劃生育管理辦法》。這些法律法規(guī)已經(jīng)不能與當(dāng)前社會法治建設(shè)的要求相適應(yīng)，亟需制定新的符合法治化建設(shè)的法律新規(guī)。

3.職責(zé)不明、執(zhí)法不力、監(jiān)督不嚴

立法上的缺失使城市外來新移民管理出現(xiàn)了各種各樣的問題。由于沒有統(tǒng)一的管理法規(guī)，在執(zhí)法過程中，難免會出現(xiàn)職責(zé)不明和無法可依的現(xiàn)象，一些行政執(zhí)法部門失位、錯位的現(xiàn)象比比皆是，大家各自為陣，要么亂管，要么不想管、不敢管，導(dǎo)致了城市外來人口的管理混亂和對政府的不信任。2003 年孫志剛案件的發(fā)生，使全社會開始認真對待城市外來人口問題，實施了二十多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》因此被廢止。但執(zhí)法不力、監(jiān)督不嚴的問題依然存在。一些基層管理人員的素質(zhì)較低，法治觀念較差，執(zhí)法不規(guī)范和玩忽職守現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，在執(zhí)法監(jiān)督方面，由于執(zhí)法監(jiān)督制度不健全，許多部門的工作常常處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，于是亂抓亂罰的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，特別是城管與小販之間的微妙關(guān)系，已經(jīng)成為了各大城市必須正視的問題，必須嚴肅對待。

三、新時期城市外來新移民法治化管理措施

1.有法可依，依法行政

所謂有法可依就是要完善法制，用制度來規(guī)范城市外來新移民的管理問題。政府要將其納入法治化軌道，對城市外來新移民管理的程序和內(nèi)容進行規(guī)范。在當(dāng)前的法治化建設(shè)環(huán)境下，可制訂一部全國性的城市外來新移民的管理法律，各地基于這部全國性的法律再制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的法規(guī)，完善實施細則。法律法規(guī)制定之后，就要依法行政。要嚴格按照法律規(guī)定的范圍行政執(zhí)法，決不允許隨意執(zhí)法和自由執(zhí)法現(xiàn)象出現(xiàn)，以防法律濫用，失去威信。要在管理程序上依法進行，增強管理的公信力，決不能越級指揮或胡亂管理。另外，對城市外來新移民的管理既要合法又要合情理，本著客觀、公正的原則，讓依法行政真正深入人心，促進法治化管理的深入推進。

2.加強法制宣傳教育和服務(wù)

古語有云，其身正，不令而行。所以要加強對城市外來新移民的教育和服務(wù)，就必須先提高管理隊伍自身的素質(zhì)。只有自身依法行政的素質(zhì)過硬，才能在執(zhí)法過程中具有說服力和信服力，被管理者才能真正從內(nèi)心服從管理。

首先要轉(zhuǎn)變管理部門和管理人員的觀念，糾正其對城市外來新移民的偏見，認識到城市外來新移民在城市建設(shè)中發(fā)揮的重要作用，盡心盡力地保護他們的合法權(quán)益，營造出一個公平的城市管理環(huán)境。

其次要加強對城市管理者的法律教育，加強對其法律專業(yè)知識的教育和培訓(xùn)，使其樹立起正確的法治觀念和法律意識，杜絕知法犯法現(xiàn)象的發(fā)生。

再次要加強對城市外來新移民的法治教育與服務(wù)。管理部門可以定期舉辦針對城市外來新移民的知法、守法、用法宣傳活動，特別是在城市外來新移民較為集中的區(qū)域，要建立法律服務(wù)站，服務(wù)站工作要細致務(wù)實，不能讓宣傳工作浮于表面、流于形式，要把握城市外來新移民的特點，進行針對性的教育，既能降低城市外來新移民的違法犯罪率，又能維護他們的合法權(quán)益，促進城市新移民管理的法治化。

3.加強行政執(zhí)法監(jiān)督力度

要實現(xiàn)行政執(zhí)法的規(guī)范化就必須加強監(jiān)督，促進行政執(zhí)法程序的規(guī)范化。城市管理者要明白，城市外來新移民管理對我國的城市化發(fā)展有著舉足輕重的意義，必須保障城市外來新移民的合法權(quán)益，建立科學(xué)合理的運行機制，從決策到執(zhí)行，都要有法律依據(jù)，都要體現(xiàn)出依法行政這條原則。要完善責(zé)任追究機制，有錯必罰，并加強教育，以免類似情況再次出現(xiàn)。另外，行政執(zhí)法監(jiān)督要不斷擴大范圍，無論是國家機關(guān)還是社會團體，無論是新聞媒體還是個體群眾，總之要動員一切力量，參與到行政執(zhí)法監(jiān)督當(dāng)中，使城市外來新移民的法治化管理形成一個多層次的網(wǎng)絡(luò)體系，全方位地保障城市外來新移民的合法權(quán)益。

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