“國家糧倉”滿之患

從誕生開始，中儲糧這個國家的“大糧倉”就一直執(zhí)行國家托市收購政策。達到提高農(nóng)民種糧積極性、促進糧食增產(chǎn)、保障糧食安全的政策目標之后，面對已經(jīng)發(fā)生變化的市場現(xiàn)實，中儲糧卻陷入尷尬。

政府每年要花掉巨額的財政補貼，但現(xiàn)實卻是，國內(nèi)糧價越托越高，中儲糧糧滿為患，糧食市場難以自發(fā)形成價格信號調(diào)節(jié)生產(chǎn)。隨著國家層面開始對糧油收儲進行改革，中儲糧何去何從？

南方周末記者 張霞

發(fā)自北京、安徽

南方周末實習生 劉沖 劉慧敏

作為糧食市場的“巨無霸”，中國儲備糧管理總公司（以下簡稱中儲糧）在成立15年之際壞消息不斷。

2015年6月28日，國家審計署公布說中儲糧在財務(wù)支出、政策糧收儲、內(nèi)部管理上存在多個漏洞。三個月前，央視曝光了吉林、遼寧中儲糧委托的租賃倉庫存在“陳糧頂新”事件。7月14日，中儲糧又被爆出收購糧食“打白條”的新聞。

中儲糧原本是為了“糧食安全”的目的而生。從2000年誕生始，這個國家的“大糧倉”就一直執(zhí)行國家托市收購政策，負責國家政策性糧食收購和儲備，收儲國家戰(zhàn)略儲備糧以及用于調(diào)節(jié)糧食市場的托市收購糧、臨時儲備糧。

每年，中儲糧以托市價從農(nóng)民手中收購糧食，留下戰(zhàn)略儲備糧之后，再將剩余部分以市場價格銷售給各類糧食企業(yè)，糧企再向市場銷售。

實行多年的托市收購政策提高了農(nóng)民種糧積極性，促進了糧食增產(chǎn)。但在持續(xù)多年之后，面對已經(jīng)發(fā)生變化的市場，中儲糧陷入尷尬。

中儲糧官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，這家公司2014年資產(chǎn)達7000多億元，銷售收入2200億元，直屬庫346個，員工4.48萬人。

為了這個“巨無霸”，政府財政花了多少錢？據(jù)2014年財政部公開的政府財政決算報告，2014年的糧油物資儲備支出1539.75億元。這僅僅是一年的數(shù)字。

不僅如此，國內(nèi)糧食市場目前的現(xiàn)實卻是糧價越托越高，中儲糧糧滿為患，糧食市場難以自發(fā)形成價格信號，以指導生產(chǎn)者的計劃。

2014年，國務(wù)院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，并對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古的大豆實行目標價格改革試點。這意味著國家層面開始對糧油收儲進行改革。

日前，農(nóng)業(yè)部公布了一份《十二屆全國人大三次會議第1480號建議答復(fù)摘要》，其中提到，其他幾類品種也要“發(fā)揮市場形成價格的決定性作用”。

這樣的變化中，中儲糧該何去何從？

庫存壓頂

“全世界最龐大的庫存已經(jīng)建立起來了?！?/p>

8月，距離國家糧食托市收購截止日期還有一個多月，在安徽亳州這樣的糧食主產(chǎn)區(qū)，國有糧庫門口卻沒了排隊的賣糧卡車隊。

2015年，安徽夏糧總產(chǎn)量達到1414.7萬噸，同比增長1.1%，實現(xiàn)“十二連增”。中國社科院曾發(fā)布《中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預(yù)測》顯示，2015年中國糧食總產(chǎn)將以“十二連增”達到6.1億噸。而在糧食產(chǎn)量逐年穩(wěn)增的同時，國家每年收購的糧食也在增加，由此帶來巨大庫存量。

中國到底有多少糧食庫存，沒有公開信息披露。但中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊曾公開稱，“全世界最龐大的庫存已經(jīng)建立起來了。”

據(jù)多位糧食專家估計，中國庫存消費比高達近50%，而這遠遠高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的17%-18%的糧食安全標準?！凹幢闶俏覀?nèi)丝诙啵?0%就夠了?！敝袊嗣翊髮W農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授孔祥智對南方周末記者說。

中儲糧建立如此龐大的庫存，緣起于糧食管理體制。

自新中國成立后為了備災(zāi)、備戰(zhàn)而實行多年儲備糧制度之后，1990年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立國家專項糧食儲備制度的決定》，開始在全國建立起歷史上數(shù)量最大、管理嚴格、調(diào)得動、用得上的糧食儲備體系。

當年成立了國家糧食儲備局，但這時糧食都由地方糧站收儲，使得儲備糧經(jīng)營很容易受地方利益影響。

為了改變這種狀況，中央決定建立中央儲備糧垂直管理體系。1998年，新一輪糧食流通體制改革開始。此次糧改的原則是“四分開一完善”，即政企分開、中央與地方責任分開、儲備與經(jīng)營分開、新老財務(wù)賬目分開，完善糧食價格機制。主要實行保護價敞開收購農(nóng)民余糧、糧食收儲企業(yè)實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行三項政策。

2000年，國務(wù)院決定對糧食流通體制進一步改革，并成立了中儲糧。

“中儲糧只是一個政策執(zhí)行的主體。”多位接受采訪的專家說，它只負責收儲國家所需的糧食，但具體到收多少、何時收、何時輪換、輪換多少等，由發(fā)改委、糧食局等部門共同商議，并最終報國務(wù)院拍板。

中儲糧成立之時，將1990年代初期建造的一批糧庫上收；而此時的倉容是為了“國家專項儲備”而建。在2004年，國家為了解決農(nóng)民“賣糧難”等問題，實行托市收購政策。此后，隨著糧食產(chǎn)量的逐年遞增，收購量也逐年遞增。

中儲糧官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2005-2014年，中儲糧累計完成最低收購價和臨儲糧收購近6億噸，相當于2014年國內(nèi)一整年糧食的產(chǎn)量。僅2014年，中儲糧購銷糧食達到2.6億噸，管理的政策性糧食占全社會庫存的70%，倉容罐容8000萬噸，資產(chǎn)7000多億元。

如此巨大的收儲量，僅僅靠中儲糧一家企業(yè)肯定是完不成的。中儲糧官網(wǎng)顯示，目前，87%的最低收購價和臨時收儲糧油分散儲存在11000多個地方和民營企業(yè)。中儲糧自己的直屬庫僅有346個，委托收儲庫點數(shù)量是中儲糧直屬庫數(shù)量的三十多倍，委托代儲的政策性糧食比例80%以上。

面對這1萬多的委托承儲庫，監(jiān)管并非易事。“這幾次出事都是中儲糧委托或者租賃的庫點出事，并不是中儲糧自己有問題?！币晃恢袃Z內(nèi)部人士說。

但從2012年河南中儲糧周口直屬庫主任喬建軍卷款潛逃一案開始，在中儲糧和承儲企業(yè)之間就存在著各種潛在的“問題”。而“轉(zhuǎn)圈糧”“以陳頂新”“打白條”問題暴露了中儲糧的監(jiān)管不力。

解決問題的方案，是國家支持中儲糧“自建倉庫”。2015年6月15日，國家發(fā)改委、財政部、國家糧食局三部委聯(lián)合發(fā)布了《糧食收儲供應(yīng)安全保障工程建設(shè)規(guī)劃（2015-2020年）》（簡稱“糧安工程”）。其中規(guī)定，到2015年底，國內(nèi)新增新建倉容5000萬噸，維修改造“危倉老庫”比例達到60%。

中儲糧相關(guān)負責人對南方周末記者稱，今年投資100億元于新建倉容，這是中儲糧成立以來建設(shè)規(guī)模最大的一年。

賣不掉的糧食

托市價格連年攀升已逼近市場價格后，收儲的糧食從入庫到出庫難以形成一個循環(huán)的體系。

中儲糧多年執(zhí)行托市政策之后，漸漸陷入一個糧食補貼越來越高、庫存周轉(zhuǎn)不靈的新困境。

“托市”，顧名思義，即把糧食價格“托”起來，穩(wěn)定糧食價格。國家往往會在每年農(nóng)民種糧之前公布一個價格，即最低收購價。糧食成熟后，如果市場價格低于最低收購價，即會啟動“托市收購”，從而保證農(nóng)民“賣得出去”糧食。托市收購的執(zhí)行主體是中儲糧。

在2004年之前，為解決農(nóng)民“賣糧難”問題，國家一直采取最低保護價收購。2004年，托市收購政策替代了最低保護價收購（其實兩者并無本質(zhì)區(qū)別），但當年并未真正啟動。2005年，國家開始對水稻實行托市收購，2006年對小麥也開始托市收購。此后的每一年基本上都在安徽、山東、河南等糧食主產(chǎn)區(qū)實行托市收購。

托市收購主要是針對水稻和小麥。在2008年之后，對玉米、大豆、油菜籽、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品，在一些主產(chǎn)區(qū)實行臨時收儲。臨時收儲與最低收購價收購類似，均可劃分至托市收購范圍。

每年，除了發(fā)改委、糧食局會要求中儲糧收儲新糧作為國家戰(zhàn)略儲備糧之外，還往往會在一些市場價格低于最低收購價的地區(qū)啟動“托市收購”。由于托市價格高于市場價，大部分農(nóng)民和糧販子就更愿意將糧食賣給國家糧庫，糧食便源源不斷地進入了中儲糧體系。

從2006年開始，三級小麥托市收購價格為0.72元/斤；到2014年三級小麥的托市價格上升至1.18元/斤，每年保持10%左右的穩(wěn)定增長。2015年，三級小麥的托市價格仍然是1.18元/斤，未再上漲。

由于有“托市價格”存在，農(nóng)民不用擔心糧食賣不出去。而隨著最低收購價的逐年提升，也保證了農(nóng)民種糧的積極性，糧食連年增產(chǎn)。

今年小麥、水稻的最低收購價都與去年持平?！爱敃r有關(guān)部門討論得非常激烈，農(nóng)業(yè)部門認為要漲，即使?jié)q一分錢也得漲，要給農(nóng)民一個積極的信號，但是價格部門堅持不漲，最后給出的理由是石油價格下降了，所以導致生產(chǎn)資料價格下降了，所以不漲價?！敝袊嗣翊髮W農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授孔祥智估計，雖然今年沒漲，但明年可能就會漲，因為勞動力等成本還在上漲。

但每存儲一斤糧食，財政都是要拿錢的，因此造成存儲費用過大。每年，中儲糧收購由農(nóng)發(fā)行提供貸款，存儲、輪換以及貸款產(chǎn)生的利息都會有國家財政進行補貼。

安徽亳州一家替中儲糧代儲的面粉廠老板宋紅兵說，現(xiàn)在中儲糧收儲糧食，如果存放一年，收購費用、入倉費用、存儲補貼等一系列費用加起來大概是175元/噸。這意味著，儲存的糧食越多，時間越長，中儲糧獲得的國家補貼也就越多。

何時收儲、何時拍賣都是由國家發(fā)改委、糧食局等部門報批國務(wù)院才能決定，也就是說，糧權(quán)并不屬于中儲糧，更不屬于中儲糧的代儲企業(yè)。

但高額的補貼利益之下，就會產(chǎn)生市場主體利益尋租的空間。“有些企業(yè)為了尋求利益就會在存儲量上做文章?！笨紫橹?013年曾在黑龍江等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)這個問題。

“一般地方國有糧庫與中儲糧是委托關(guān)系，這些糧庫存儲糧食每年也會拿到國家相應(yīng)的補貼。一旦這個地方糧庫的糧食在糧食交易市場被拍賣出去之后，他們往往會想盡各種辦法，不讓買糧食的這些面粉廠把糧食拉走，從而延長存儲時間，賺取國家的倉儲補貼?！鄙鲜雒娣蹚S老板宋紅兵告訴南方周末記者。

南方周末記者采訪的其他面粉廠老板及市場人士、專家普遍認為，這是“出庫難”的主要原因。“中儲糧直屬庫還好一點，往往是地方糧庫存在這種情況。”宋紅兵說，“因此，在各地拍賣糧食都有一個潛規(guī)則：如果想要拍那些糧庫的糧食，必須私下提前加價。雙方私下里達成一致后，才能在交易網(wǎng)站上去拍這批糧食。否則，很難在糧食交易所規(guī)定的時間內(nèi)全部拉完糧食?！?/p>

以前，一些面粉企業(yè)寧愿“給好處費”還愿意去拍政策糧，“因為計算下來，以前托市收購上來的這批糧食在交易的時候，即使執(zhí)行順價銷售，再加上這些隱性成本，還是會低于小麥的市場價格?！壁w軍說。

但是在托市價格節(jié)節(jié)攀升的同時，政策糧“順價銷售”價格也不斷上升，不斷逼近市場價。“2014年是基本持平，起拍價是1.235元/斤，市場價是1.27/斤。而今年的小麥市場價格是1.15元/斤，今年的托市收購價就已經(jīng)達到了1.18元/斤（三等麥），所以大家都不愿意去拍政策性糧食了?！彼渭t兵說。

?下轉(zhuǎn)第15版

因此，托市政策漸漸造成了糧食“出庫難”。目前的現(xiàn)實下，在中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥看來，托市政策的最主要弊端在于，收儲的糧食從入庫到出庫不能形成一個循環(huán)的體系，“周轉(zhuǎn)不靈”。

“托”出來的市場

在扭曲的市場上，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫。

現(xiàn)在的情況下，一方面，托市價格導致了庫存居高不下，政策糧順價銷售困難；另一方面，托市收購也造成了當前扭曲的市場價格。

托市價格不斷上漲，使得國內(nèi)糧食價格只增不減，但國際市場糧食價格持續(xù)走低，因此造成國內(nèi)外價格倒掛?！坝绊懢褪?，國內(nèi)價格高的糧食品種，在國際市場就可以找到替代品?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強說，“如玉米，國內(nèi)外平均差價在600-700元/噸，最高可達1000元/噸?！?/p>

由于國內(nèi)外糧食價格倒掛，因此導致國內(nèi)糧食進口量持續(xù)上升，甚至走私進來，而國內(nèi)的糧食庫存卻很大。

在孔祥智看來，當前的托市政策干擾市場，使價格不能反映價值?！白畛踔贫ㄗ畹褪召弮r，是因為市場價格比較低，為了防止谷賤傷農(nóng)而制定，但這個價格說是最低收購價，從一開始執(zhí)行就成為了市場的最高收購價，這實際上是把價格拉起來了?！?/p>

“雖然這樣調(diào)節(jié)了市場，但是已經(jīng)沒有市場了。”孔祥智說，現(xiàn)在只有一些大型加工企業(yè)還有能力收購，托市價造成市場價格扭曲。

“我們現(xiàn)在的政策目標，是確保國家的糧食安全，保障農(nóng)產(chǎn)品的有效供給。說得直白一點，就是為了保證農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強分析。

但增產(chǎn)后的糧食，一方面價格不斷走高，另一方面，市場主體都不收了，只有中儲糧來收?！昂蠊褪菄乐嘏で耸袌?，商品流通部分的糧食也進了中儲糧的糧庫?！?/p>

在中央的主導下，中儲糧執(zhí)行“順價銷售”，現(xiàn)實情況是，“根本順不出去”。

作為國家政策性糧食收儲單位，中儲糧主要承擔政策性功能，“是國家戰(zhàn)略儲備，不是以經(jīng)營為目標，但不僅要自負盈虧，而且還要進行經(jīng)營業(yè)績考核，這長遠下去肯定會出問題?！睎|方艾格農(nóng)產(chǎn)品分析師馬文峰說。

“托市收購，不應(yīng)該完全由中儲糧來承擔。中儲糧僅負責國家戰(zhàn)略儲備即可，其他的事情交由市場而定，這樣就不會有那么多問題?！瘪R文峰說。

退出托市政策？

除了戰(zhàn)略性的儲備，其他的就放給市場去收購。

業(yè)內(nèi)對于托市收購政策的討論非常多。2012年，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組成員陳錫文在接受《經(jīng)濟日報》專訪時就提出，深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場，使所有農(nóng)產(chǎn)品流通納入市場化運行的軌道。

而在2015年2月，陳錫文在一個新聞發(fā)布會上表示，要解決農(nóng)產(chǎn)品價格高企、糧食拍賣成交率不高等問題，需要實現(xiàn)價格形成機制的改革，目前國際通行的做法是實行目標價格改革。以目標價格取代過去的臨時收儲、最低收購價勢在必行。

高庫存帶來的財政高補貼壓力，讓財政部也開始“發(fā)聲”。2015年4月，財政部長樓繼偉在公開場合稱，目前英國減少對糧食的全方位補貼，鼓勵農(nóng)產(chǎn)品進口。他認為，目前應(yīng)鼓勵農(nóng)產(chǎn)品進口，才能進一步轉(zhuǎn)移農(nóng)村的勞動力，彌補制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的勞動力短缺，使工資增速低于生產(chǎn)率的增速。

國家層面的改革也在進行。2014年，國務(wù)院取消了棉花和大豆臨時收儲政策，并對新疆（含兵團）棉花和遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古的大豆實行目標價格改革試點。

目標價格改革直補的方式是，當市場價格低于目標價格時，國家根據(jù)目標價格與市場價格的差價對試點地區(qū)生產(chǎn)者給予補貼；當市場價格高于目標價格時，不發(fā)放補貼。目標價格補貼與種植面積、產(chǎn)量或銷售量掛鉤。

“農(nóng)產(chǎn)品價格的天花板并非鋼板一塊，這個天花板是可以調(diào)控的，可以降下來的，現(xiàn)在棉花天花板降下來了?！敝醒胴斀?jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊在《農(nóng)民日報》公開評論道。

因為才正式實施一年，多位專家均認為，“目前效果還不好評價”。今年的“一號文件”，并未將試點范圍擴大。

目標價格補貼，是從國外引進來的。據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥介紹，在國外，一般會由種植者在保險公司進行投保，保證這個價格是多少，一旦低于這個價格，保險公司就會賠付。這種屬于政策性保險，由農(nóng)民出錢買，國家出錢補貼。“但這種模式，在國外比較好操作，他們都是一個個大農(nóng)場，而我國還都是小規(guī)模的農(nóng)戶種植為主。”

李國祥說，“當前，可以從儲備制度入手進行改革。除了戰(zhàn)略性的儲備，其他的就放給市場去收購。長遠來看，需要改革，但改革有風險?！?/p>

但不管怎樣，“當前要完善農(nóng)產(chǎn)品價格體制機制，退出目前的這一套托市政策，這是最根本的。不管用什么政策，都要退出這個政策。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強說。

（應(yīng)采訪對象要求，趙軍、宋紅兵為化名。）