我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧

黃承偉+覃志敏

精準扶貧是我國農村貧困治理體系演進的必然結果，是黨的十八大以來新一屆中央領導集體為打贏既定時間節(jié)點上扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)作出的戰(zhàn)略選擇，是習近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的重要內容。理解我國農村貧困治理體系的演進及精準扶貧理念的形成過程，分析實施精準扶貧戰(zhàn)略存在的突出問題，提出相應完善建議，對于深入推進精準扶貧具有重要的現實意義。

貧困治理體系演進與扶貧資源瞄準

改革開放三十多年來，我國貧困人口大規(guī)模減少。國家根據減貧形勢變化不斷調整貧困治理體系，以實現扶貧資源有效瞄準和持續(xù)減貧。

農村經濟改革下的扶貧資源瞄準與減貧。改革開放初期，以建立家庭承包經營為核心的農村經濟改革，賦予農民生產自主權，極大激發(fā)了廣大農民勞動積極性，糧食產量不斷提高，農村經濟快速發(fā)展。根據當時國家貧困標準，農村沒有解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，貧困人口占農村總人口的比例由30.7%下降到14.8%。

以貧困縣瞄準為重點的開發(fā)式扶貧治理。1986年，國家在農村貧困治理上作了系列制度創(chuàng)新：扶貧戰(zhàn)略由救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變；成立專門扶貧工作機構，安排專項資金，制定專門優(yōu)惠政策；建立以縣為對象的目標瞄準機制，扶貧資金主要用于貧困縣；中央和地方各類政府職能部門發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢積極參與扶貧開發(fā)。農村貧困治理的改革創(chuàng)新，帶來了較好的扶貧資源瞄準效果，貧困人口進一步減少。到2000年底，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。

以貧困村瞄準為重點的開發(fā)式扶貧治理。進入新世紀，國家實施了村級瞄準機制，確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作重點。建構“一體兩翼”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，即以整村推進為主體，以產業(yè)化扶貧和勞動力轉移培訓為“兩翼”。根據2010年1274元的扶貧標準，全國農村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到2.8%。

全面小康進程中的區(qū)域和個體雙重扶貧瞄準。黨的十八大提出全面建成小康社會和全面深化改革開放的宏偉藍圖，國家在貧困治理上進行了戰(zhàn)略性調整：劃設14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場上，構建“三位一體”扶貧開發(fā)治理體系，推動政府、市場、社會協(xié)同推進大扶貧開發(fā)格局，實施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃和建立精準扶貧工作機制。

精準扶貧的主要內容和重點問題

1.精準扶貧的主要內容

精準扶貧機制包括精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等核心內容。精準識別是通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困人口和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。精準幫扶是深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量進行扶持。精準管理是對扶貧對象進行全方位、全過程的監(jiān)測，建立全國扶貧信息網絡系統(tǒng)，實時反映幫扶情況。精準考核是對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效，以及對貧困縣開展扶貧工作的量化考核，獎優(yōu)罰劣。精準扶貧重點工作包括建檔立卡與信息化建設、健全干部駐村幫扶工作制度、實施幫扶因人施策分類施策、廣泛動員全社會參與、建立精準考核機制、提高貧困治理能力等。

2.精準扶貧實踐中的重點和難點問題

貧困戶識別中貧困排斥問題。到省、市、縣的貧困人口規(guī)模都獲得了國家統(tǒng)計局提供的數據支持，能比較客觀反映貧困人口分布規(guī)模狀況，而到鄉(xiāng)、到村貧困人口規(guī)模由于缺乏統(tǒng)計局抽樣調查獲得的人均純收入等數據支撐，分配到村的貧困戶指標與村莊實際貧困戶數可能不一定完全一致。這就會出現在一定區(qū)域（村域）內貧困農戶被排斥在精準識別之外。

結對幫扶存在供需不匹配問題。在實際工作中，各貧困戶、貧困村的致貧因素各異、扶貧需求也各不相同，先確定幫扶關系再進行致貧因素分析和扶貧需求調查，可能導致幫扶資源供給與扶貧對象扶貧需求不能最優(yōu)匹配，從而降低精準扶貧效益。

結對幫扶資源供給的非制度化問題。精準幫扶的資源供給受幫扶單位性質以及幫扶責任人資源動員能力的影響，具有非制度化、波動性特點。這會帶來精準幫扶資源在需求主體（貧困戶、貧困村）間投入的差異性增強，甚至會影響到整體扶貧資源使用效率。

社會力量參與精準幫扶制度不夠完善問題。盡管通過搭建扶貧信息平臺為實現社會扶貧資源精準化配置提供了可能，而社會組織等其他社會扶貧力量仍缺乏參與精準幫扶機制的制度化途徑。

完善精準扶貧的政策建議

繼續(xù)做好建檔立卡，明確精準扶貧的目標。2014年底全國精準識別工作已基本完成，但一些地區(qū)扶貧工作精準識別的工作量比較大、時間緊、任務重，要強化精準識別隊伍建設，認真組織各類業(yè)務培訓，設立確保精準識別的建檔立卡工作，建立精準扶貧數據庫，做到各項數據精準，確保工作實效。同時，按照減貧計劃和精準扶貧的具體要求，做好指標體系的完善和具體措施辦法的落實工作。

建立識別貧困人口備選機制。當前全國的精準識別工作基本進入建立貧困戶進退機制階段。針對在貧困戶識別中因規(guī)模控制和指標分配限制等貧困農戶被排斥在幫扶之外的問題，建議盡快建立貧困農戶扶貧對象備選機制，即在貧困戶識別中增設一定數量的備選名額給符合貧困條件標準但因指標限制未能入選的貧困農戶，對備選扶貧對象信息進行逐級匯總和動態(tài)管理。

加強精準幫扶管理，實施聯(lián)合幫扶。針對結對幫扶中存在的供需不匹配和結對幫扶資源供給的非制度化問題，建議充分利用扶貧辦等部門在貧困村、貧困戶建檔立卡上的信息和管理優(yōu)勢，扶貧辦等部門在全面掌握扶貧對象需求和結對幫扶效果的情況下，將專項扶貧資源向不能有效滿足減貧需求的貧困村和貧困戶傾斜，實施結對幫扶與專項扶貧相結合的聯(lián)合幫扶機制。

完善精準幫扶制度，引導社會力量參與精準幫扶。針對社會組織等參與精準幫扶缺乏有效途徑問題，建議盡快建立以單位、干部職工結對幫扶為主，其他組織、個人共同參與的多元精準幫扶機制。具體方法可以在《扶貧手冊》中增設第二、三甚至更多實施幫扶主體的信息內容，將社會組織等社會力量納入精準幫扶動態(tài)管理之中。同時，通過及時更新和不斷完善扶貧信息網、建立社會力量參與精準幫扶信息平臺等措施，實現社會力量參與精準幫扶的規(guī)范化。