“特崗計(jì)劃”的政策分析及改進(jìn)策略

孫二軍　趙聰

摘要：增強(qiáng)“特崗計(jì)劃”政策的長效性與實(shí)效性，既是保障特崗教師群體權(quán)益及農(nóng)村義務(wù)教育公平的現(xiàn)實(shí)要求，也需要進(jìn)行合理的政策分析與評(píng)估。理性選擇制度主義框架下“特崗計(jì)劃”的政策分析關(guān)注行動(dòng)舞臺(tái)與行動(dòng)者的行為偏好，其政策評(píng)析則強(qiáng)調(diào)效率、公平、問責(zé)及其適應(yīng)性，以期建立政策實(shí)施及調(diào)整的長效機(jī)制，謀求政策改進(jìn)的有效舉措，從而充分發(fā)揮“特崗計(jì)劃”政策的功能與效用。

關(guān)鍵詞：特崗計(jì)劃 理性選擇制度主義 政策分析

一、問題的提出

“特崗計(jì)劃”以其良好的政策導(dǎo)向性和針對(duì)性，有力地緩解了農(nóng)村義務(wù)教育階段師資短缺的問題，提高了農(nóng)村師資隊(duì)伍的整體水平。2006年開始公開招聘到現(xiàn)在，全國已有約30萬名特崗教師奔赴22個(gè)省的2萬余所農(nóng)村小學(xué)，從事農(nóng)村義務(wù)教育階段的教學(xué)工作，其總數(shù)達(dá)到義務(wù)教育階段教師總數(shù)的5.3%，逐漸成為全國教師隊(duì)伍中一支龐大且富有青春活力的群體。[1]但是，隨著政策的不斷推進(jìn)，各種問題與矛盾也逐漸顯露，諸如特崗教師生活工作條件較差、缺乏人文關(guān)懷，政策承諾與現(xiàn)實(shí)兌現(xiàn)存在差距，考核評(píng)價(jià)制度不科學(xué)，服務(wù)期滿入編問題尚存懸念等。因此，不斷完善“特崗計(jì)劃”政策就顯得尤為迫切。事實(shí)上，“特崗計(jì)劃”有其完整的政策周期，特崗教師和政策相關(guān)部門之間存在著雙向互動(dòng)關(guān)系和利益博弈，我們選取理性選擇制度主義作為政策分析框架，可以更好地探析阻礙和制約該政策實(shí)施和發(fā)展的癥結(jié)所在。

二、“特崗計(jì)劃”的理性選擇制度主義分析

在理性選擇制度主義分析框架的基本主張中，行動(dòng)舞臺(tái)是利益相關(guān)者之間相互作用、相互溝通和相互斗爭的社會(huì)空間。行動(dòng)舞臺(tái)包括行動(dòng)情境和該情境中的行動(dòng)者，行動(dòng)情境包括行動(dòng)情境資源與約束、文化價(jià)值觀與社會(huì)結(jié)構(gòu)、基本的法制結(jié)構(gòu)等，行動(dòng)情境中的行動(dòng)者可以是一個(gè)單一的個(gè)體或者作為共同行為者起作用。[2]

1.行動(dòng)舞臺(tái)及行動(dòng)者分析

我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)體制與教師一元分配政策之間的矛盾，造成的農(nóng)村師資匱乏；高校擴(kuò)招政策實(shí)施過程中產(chǎn)生的人才結(jié)構(gòu)性過剩，大批畢業(yè)生面臨就業(yè)難的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)；國家對(duì)于促進(jìn)教育公平，提升農(nóng)村教育質(zhì)量的初衷?；谝陨先齻€(gè)方面的因素，國家及時(shí)出臺(tái)了“特崗計(jì)劃”政策，政策行動(dòng)舞臺(tái)中主要的行動(dòng)者包括政策相關(guān)部門、受援學(xué)校和特崗教師。具體而言：“特崗計(jì)劃”政策主要涉及四個(gè)層面行動(dòng)者構(gòu)成的群體集合：第一，政策的制定者——國家教育部、財(cái)政部、人事部和中央編辦，作為政策相關(guān)公共利益的維護(hù)者，對(duì)“特崗計(jì)劃”政策有直接的決定權(quán)；第二，政策實(shí)施的省級(jí)相關(guān)部門，作為政策推行者和地方統(tǒng)籌者，對(duì)政策的參與和控制力度有限；第三，政策執(zhí)行的地方相關(guān)部門，包括縣級(jí)教育財(cái)政人事等部門和受援學(xué)校，在負(fù)責(zé)政策實(shí)際推行的過程中僅有政策執(zhí)行監(jiān)督和反饋權(quán)力；第四，特崗教師，作為政策最底層參與者，對(duì)該政策的控制力度最小，也是最難有政策發(fā)言權(quán)的群體，需要從政策層面進(jìn)行利益補(bǔ)償與激勵(lì)。

2.政策行為偏好

理性選擇制度主義認(rèn)為，行動(dòng)者具有有限理性，其行為取決于一定偏好，其行為策略的選擇基于對(duì)自身所獲利益的算計(jì)路徑。效用最大化能夠且應(yīng)該成為個(gè)人的基本動(dòng)機(jī)。[3]在“特崗計(jì)劃”政策的推行過程中，行動(dòng)情境中的所有行動(dòng)者由于各自對(duì)政策的投入成本不同，對(duì)政策收益期望也不相同，因此形成了各自不同的行為偏好。短時(shí)高效地為偏遠(yuǎn)地區(qū)輸送優(yōu)秀師資，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量是國家層面政策行動(dòng)者的行為偏好。借助“特崗計(jì)劃”政策可以有效改善城市教師資源過剩，而農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)缺編少編，難以留人的現(xiàn)狀，因此，促進(jìn)人力資源達(dá)到均衡配置是省級(jí)政策執(zhí)行部門的主要行為偏好。對(duì)于地方層面，由于地方財(cái)政支持力度有限，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育缺乏資金，農(nóng)村教師隊(duì)伍水平良莠不齊、流動(dòng)性大，增加教育經(jīng)費(fèi)、緩解地方財(cái)政壓力、獲得優(yōu)質(zhì)師資成為縣級(jí)行動(dòng)者的行動(dòng)偏好，而受援學(xué)校則傾向于無償獲得優(yōu)秀教師。對(duì)于特崗教師這個(gè)處于政策最低層的參與者，其行為偏好更多地是在就業(yè)困難和編制資源稀缺的狀況下，利用“特崗計(jì)劃”這一政策平臺(tái)獲得一份正式穩(wěn)定的工作，為此他們付出了顯性和隱性成本，若其收益通過政策獲得最大化的實(shí)現(xiàn)，教師就會(huì)堅(jiān)守崗位，踏實(shí)工作，然而若其收益抵不上成本，職業(yè)發(fā)展得不到應(yīng)有的人文關(guān)懷，基本的各種需求得不到滿足，就會(huì)影響其行為策略，可能無法全身心投入工作或消極怠工。

在政策推行中不同行為者的行動(dòng)偏好導(dǎo)致了不同的策略選擇，在獲得教育資金支持的行為偏好下，部分地方政府發(fā)生了為了享受政策待遇而嚴(yán)重超額招錄特崗教師的情況，完全不考慮地方編制的飽和程度，進(jìn)而導(dǎo)致特崗教師服務(wù)期滿，地方財(cái)政無力解決其入編問題；在利益最大化的驅(qū)使下，地方學(xué)校在獲得高素質(zhì)教師的同時(shí)，卻不愿意或沒有能力投入相應(yīng)的成本代價(jià)，忽視對(duì)到崗教師的人文關(guān)懷和職業(yè)發(fā)展的必要支持，從而導(dǎo)致特崗教師到崗后連基本的生活需求都難以保障。

三、理性選擇制度主義框架下的“特崗計(jì)劃”政策評(píng)析

1.政策效率

效率是指通過創(chuàng)立一種以市場為導(dǎo)向的人力資源配置方式，促進(jìn)師資的合理流動(dòng)，使教師這一特殊的教育資源在市場背景下在追逐政策收益的過程中實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)以最小的成本贏得學(xué)校與社會(huì)的最大利益的目的。[4]就“特崗計(jì)劃”而言，短時(shí)期內(nèi)為農(nóng)村教育大量地補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)的師資，調(diào)整了農(nóng)村師資隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)和學(xué)歷層次。然而，特崗教師服務(wù)期內(nèi)的薪資由國家承擔(dān)，地方執(zhí)行中高出國家水平的部分，相應(yīng)的福利補(bǔ)貼由地方政府和教育相關(guān)部門承擔(dān)。地方相關(guān)部門希望以最低的政策成本獲得最大的政策受益，他們通過“特崗計(jì)劃”獲得大批高素質(zhì)教師，卻出于政策成本的理性算計(jì)，未能給予相應(yīng)的政策投入，使特崗教師到崗后工作生活面臨諸多困境。因此，“特崗計(jì)劃”過分注重政策效率，政策相關(guān)部門只關(guān)注自身利益，出于工具理性忽略了特崗教師的利益、愿望和需求。政策人性化方面的缺失必然會(huì)削弱其執(zhí)行的力度和效率。

2.政策公平

調(diào)查結(jié)果顯示，“特崗計(jì)劃”政策在報(bào)名、筆試、面試、錄用幾個(gè)環(huán)節(jié)的公平性是得到認(rèn)可的，使有意愿到農(nóng)村從事教育工作的個(gè)體通過這個(gè)公平的渠道，機(jī)會(huì)均等地進(jìn)入到教師隊(duì)伍當(dāng)中來。然而，“特崗計(jì)劃”政策仍然缺乏監(jiān)督機(jī)制，在崗位分配環(huán)節(jié)的公平性有待提高。由于對(duì)地方教育人事部門缺乏相應(yīng)的監(jiān)督措施，在特崗教師的分配過程中出現(xiàn)有失公平的現(xiàn)象。諸如部分有關(guān)系背景的特崗教師會(huì)被分配在離市區(qū)較近、條件環(huán)境相對(duì)比較好的學(xué)校，而非本地戶籍的特崗教師往往會(huì)被分配到最偏遠(yuǎn)、條件最為惡劣的區(qū)域。endprint

3.政策問責(zé)

在“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的招聘體制下，容易導(dǎo)致財(cái)權(quán)和人事權(quán)在一定程度上的分離，處理不當(dāng)容易引發(fā)一定的政策風(fēng)險(xiǎn)，而政策問責(zé)制度的缺失則加劇了機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象的發(fā)生。具體而言：第一，地方主管部門的機(jī)會(huì)主義行為。地方政府可能會(huì)因過度短缺而導(dǎo)致過度需求，利用特崗政策多招、快招，不考慮本縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和教育系統(tǒng)的缺編狀況，使相當(dāng)一部分特崗教師服務(wù)期滿，卻面臨再次失業(yè)的尷尬境地。第二，受援學(xué)校層面的機(jī)會(huì)主義行為。人力資源在真正的“校用”環(huán)境內(nèi)部分配不均，導(dǎo)致出現(xiàn)教師閑置現(xiàn)象。第三，特崗教師層面的機(jī)會(huì)主義行為。部分教師通過招錄獲得崗位，卻不及時(shí)到崗。主管部門對(duì)特崗教師實(shí)際在崗情況沒有明確的審查制度，缺崗狀況得不到及時(shí)上報(bào)，在地方審查機(jī)制不完備的情況下其工資仍照常發(fā)放。

4.政策適應(yīng)性

“特崗計(jì)劃”政策在推行之初所顯示出的都是正面效應(yīng)。地方政府通過“特崗計(jì)劃”能用人，卻不必支付工資；特崗教師普遍年輕，充滿活力，給農(nóng)村學(xué)校帶來了一股清新的動(dòng)力；同時(shí)絕大部分特崗教師都未婚，可以全身心地投入到學(xué)校工作中。但是，隨著政策在實(shí)際中不斷深入推進(jìn)，政策與條件變化的不適應(yīng)性也逐漸顯現(xiàn)，突出表現(xiàn)在特崗教師的婚戀與住房問題。為了自身利益的最大化，地方部門只負(fù)責(zé)招聘教師，卻不對(duì)教師的后續(xù)安置負(fù)責(zé)，將到崗后續(xù)問題推給了受援學(xué)校。在無上級(jí)撥款的情況下，農(nóng)村學(xué)校根本無力解決最基本的周轉(zhuǎn)宿舍問題，無法在特崗教師與農(nóng)村環(huán)境的磨合中給予物質(zhì)和精神上起碼的支持。

四、“特崗計(jì)劃”政策的改進(jìn)舉措

1.落實(shí)地方投入，提高政策的實(shí)效性

“特崗計(jì)劃”政策在招錄環(huán)節(jié)具有高效性，短時(shí)間內(nèi)向農(nóng)村輸送了大批特崗教師，但在政策長效機(jī)制層面缺乏有效性。地方政府未兌現(xiàn)財(cái)政投入，農(nóng)村學(xué)校也無力為特崗教師提供生活上的物質(zhì)支持。特崗教師的實(shí)際生活困難被擱置而得不到解決，特崗教師的職業(yè)發(fā)展沒有任何支持和保障。因此，相關(guān)政策行動(dòng)者在享受政策帶來利益的同時(shí)，應(yīng)落實(shí)其應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，在享受國家政策優(yōu)待的同時(shí)，地方相關(guān)部門需要對(duì)地方政策投入進(jìn)行明確規(guī)定，根據(jù)地方對(duì)政策實(shí)際資金投入和教師在崗安置狀況來對(duì)各個(gè)區(qū)縣進(jìn)行綜合評(píng)定，依據(jù)評(píng)定結(jié)果來確定來年的教師招聘計(jì)劃。對(duì)于未落實(shí)其政策投入的區(qū)縣進(jìn)行責(zé)任追究，并依據(jù)具體情況來削減其來年特崗教師的分配數(shù)額。以獎(jiǎng)懲機(jī)制促進(jìn)地方行動(dòng)者落實(shí)其政策義務(wù)，兌現(xiàn)其政策投入，使特崗教師在基層的生存狀態(tài)得到有效改善。

2.設(shè)置問責(zé)機(jī)制，提高政策的公平性

在“特崗計(jì)劃”政策的推行中，由于不同層面政策相關(guān)部門之間缺乏有效的溝通渠道，導(dǎo)致掌握信息不對(duì)稱，使得機(jī)會(huì)主義行為較為普遍，使得政策范圍內(nèi)的公共資源分配不均衡，進(jìn)而損害了特崗教師的切身利益。因此，我們需要完善對(duì)特崗計(jì)劃政策的問責(zé)機(jī)制，省級(jí)政策的執(zhí)行部門加大對(duì)地方的監(jiān)管力度，對(duì)地方的缺編情況進(jìn)行嚴(yán)格核查。根據(jù)地方編制的飽和度和財(cái)政的承受力來確定該地區(qū)的招聘規(guī)模，確保特崗教師在服務(wù)期滿后可以順利入編；完善基層學(xué)校的管理和考核制度，杜絕教師消極怠工現(xiàn)象的產(chǎn)生，以免造成人力資源的浪費(fèi)；加強(qiáng)受援學(xué)校、地方教育行政部門、編辦和財(cái)政部門之間的溝通協(xié)作。特崗教師分配到崗后，要對(duì)其在崗情況進(jìn)行逐個(gè)審查，定期抽查和考核特崗教師的授課情況，對(duì)借機(jī)脫崗的教師進(jìn)行排查和懲處；在每個(gè)學(xué)期末依據(jù)平時(shí)考勤情況，教學(xué)水平和受援學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)對(duì)特崗教師進(jìn)行綜合評(píng)定；獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)突出的優(yōu)秀特崗教師，警示表現(xiàn)不佳的個(gè)別教師，并積累每個(gè)學(xué)期記錄，以此作為服務(wù)期滿確定優(yōu)先調(diào)動(dòng)教師人選的基本依據(jù)。

3.落實(shí)安置問題，提高政策的適應(yīng)性

只有落實(shí)好特崗教師的安置問題才能一定程度上減少特崗教師的流失，為農(nóng)村教育留住穩(wěn)定師資。首先，加大政策投入，增建特崗教師的周轉(zhuǎn)宿舍，落實(shí)宿舍安置問題，單單依靠受援學(xué)校的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這需要政策上層行動(dòng)者的支持與投入。對(duì)于特別貧困的區(qū)縣，國家可予以政策傾斜性扶持，采取撥款和提供貸款的形式來支援和協(xié)助該地區(qū)周轉(zhuǎn)宿舍的建設(shè)工程。其次，鑒于農(nóng)村條件的艱苦，對(duì)于哺育期的教師要給與特殊補(bǔ)貼和照顧，適當(dāng)減輕她們的任課負(fù)擔(dān)，讓教師感受到來自基層的關(guān)愛。

4.貫徹以人為本，提高政策的長效性

“特崗計(jì)劃”相關(guān)部門基于理性算計(jì)，過分注重政策效率和工具理性，為了謀求自身利益的最大化而對(duì)特崗教師缺乏最起碼的人文關(guān)懷，導(dǎo)致了特崗教師的不斷流失，違背了從根本上改善農(nóng)村教育質(zhì)量的政策初衷。教育質(zhì)量的高低關(guān)鍵在于師資隊(duì)伍水平，要提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量關(guān)鍵在于如何為農(nóng)村留住優(yōu)質(zhì)的師資，這就需要“特崗計(jì)劃”實(shí)施的相關(guān)部門應(yīng)擯棄工具性的政策價(jià)值觀，從政策長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，從人格上尊重特崗教師，從價(jià)值上肯定特崗教師，使特崗教師在偏遠(yuǎn)地區(qū)也能充分彰顯自身價(jià)值找到自己的位子[5]；要給予這個(gè)特殊群體更多的人文關(guān)懷，對(duì)他們?yōu)檗r(nóng)村教育做出的貢獻(xiàn)給予肯定，體察和真正解決他們的實(shí)際生活困難，使“特崗計(jì)劃”政策真正成為我國農(nóng)村教育均衡發(fā)展的長效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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[5] 鄔躍.教育政策分析——以農(nóng)村學(xué)校教師特崗計(jì)劃為例[J].教育理論與實(shí)踐，2010（1）.

[作者：孫二軍（1979-），陜西銅川人，西安外國語大學(xué)英語教育學(xué)院副教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師；趙聰（1984-），河南南陽人，河南省南陽市職業(yè)中專教師。]

【責(zé)任編輯 陳國慶】endprint