下一步行政體制改革動(dòng)力探尋

高小平

行政體制改革是改革發(fā)展穩(wěn)定大局中的一個(gè)具有關(guān)鍵性影響的環(huán)節(jié)。如果說(shuō)改革是一場(chǎng)革命的話，行政體制改革就是政府“改”到自己頭上，要“革”自己的命。即將開(kāi)展的新一輪行政體制改革，其深度、廣度和難度都會(huì)比較大，只有以解放思想為先導(dǎo)，用有說(shuō)服力的理論和能見(jiàn)到成效的實(shí)踐澄清模糊認(rèn)識(shí)，才能形成改革共識(shí)，凝聚正能量，增添攻堅(jiān)克難的勇氣，增強(qiáng)行政體制改革的動(dòng)力。

解放思想，增強(qiáng)行政體制改革的理論動(dòng)力

解放思想是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的法寶，也是深化行政體制改革的法寶。我國(guó)行政體制改革是一項(xiàng)極為艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，理論建設(shè)尤為重要，沒(méi)有正確的理論武裝，必然導(dǎo)致認(rèn)識(shí)的模糊和行動(dòng)的不力。有的同志認(rèn)為政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界根本無(wú)法劃分清楚，行政體制改革只能治標(biāo)；有的同志認(rèn)為行政體制改革在“精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)、再膨脹”中循環(huán)，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性意義；還有的同志擔(dān)心簡(jiǎn)政放權(quán)會(huì)削弱了集中力量辦大事的能力，會(huì)導(dǎo)致政府威信降低；等等。因此，解放思想，深化行政體制改革需要增強(qiáng)理論動(dòng)力。

解放思想，就是要科學(xué)回答政府的定位問(wèn)題。市場(chǎng)和社會(huì)能做的事，政府不做；市場(chǎng)和社會(huì)做不到而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又需要的事，政府不僅一定要做，而且要做好。依據(jù)這個(gè)道理，政府確定職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制及運(yùn)行機(jī)制、工作方式，明確改革的任務(wù)。通過(guò)多輪行政體制改革，成效顯著，政府機(jī)構(gòu)總體得到精簡(jiǎn)，效率有了明顯提高，以往那種過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的情況有了很大改變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力得到釋放。事實(shí)勝于雄辯，行政體制改革讓政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自歸位，不但沒(méi)有削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的作用，反而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中使社會(huì)各個(gè)主體各得其所，鞏固了執(zhí)政地位和行政權(quán)威，增強(qiáng)了行政管理能力和效率；不但沒(méi)有削弱社會(huì)主義集中力量辦大事的能力，反而提升了政府專注辦好應(yīng)該辦的事情的實(shí)力；不但沒(méi)有導(dǎo)致政府威信降低，反而因?yàn)闇p少了決策失誤，提高了政府的公信力和執(zhí)行力。從公務(wù)員個(gè)體角度看，在傳統(tǒng)管理體制下公務(wù)員權(quán)力固然大，但責(zé)任也大；政府簡(jiǎn)政放權(quán)，固然削減了權(quán)力，但同時(shí)也化減了政府和公務(wù)員的風(fēng)險(xiǎn)，改革利國(guó)利民，也有益于政府及其公務(wù)員的自身利益。在這樣的背景下，解放思想，就是要在理論上進(jìn)一步形成共識(shí)，堅(jiān)定政府要有所為、有所不為的認(rèn)識(shí)，并以“改革一定是件好事情”的心態(tài)，主動(dòng)參與改革。

解放思想，就是要科學(xué)回答改革的基本邏輯問(wèn)題。按照生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的規(guī)律，改革內(nèi)在地客觀地存在著統(tǒng)一的邏輯。在經(jīng)濟(jì)方面，按照政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的路子進(jìn)行改革。在政治方面，按照黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的路子進(jìn)行改革。在社會(huì)方面，按照黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)，通過(guò)社會(huì)組織的協(xié)同管理，實(shí)現(xiàn)公民自治的思路進(jìn)行改革。只有解放思想，才能把握改革的內(nèi)在邏輯，從適應(yīng)各方面改革的需要出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧地推進(jìn)行政體制改革，做到“更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”（習(xí)近平語(yǔ)）。

解放思想，增強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)力

轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的“牛鼻子”和治本之策。但由于體制慣性、利益剛性、思想惰性，轉(zhuǎn)變職能注定是十分艱難和較長(zhǎng)的過(guò)程。思想解放始終伴隨著職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

最早提出轉(zhuǎn)變政府職能，是在經(jīng)濟(jì)體制改革取得成效的20世紀(jì)80年代中期，人們思想得到解放，在1988年七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中明確將機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)確定為轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員。從那時(shí)到2000年是轉(zhuǎn)變政府職能的第一段，主要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)推動(dòng)。這一階段工作取得了成就，但也出現(xiàn)了兩個(gè)突出問(wèn)題。一是難以跳出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)——膨脹的“帕金森怪圈”，使不少人心生疑慮；二是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式仍然以行政審批為主，政府工作人員在思想上習(xí)慣于傳統(tǒng)工作方式，這使得政府職能轉(zhuǎn)變步履艱難。直到2000年找到了行政審批制度改革這個(gè)突破口，思想獲得了又一次解放，人們發(fā)現(xiàn)，不僅“外科手術(shù)”（機(jī)構(gòu)改革）可以推進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，“中醫(yī)療法”（政府管理機(jī)制創(chuàng)新）也可以催化政府職能轉(zhuǎn)變。2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展觀，心智的開(kāi)啟，思想的解放，推動(dòng)了轉(zhuǎn)變政府職能以創(chuàng)新為導(dǎo)向，政府更多地著眼于建立以公共服務(wù)為主要功能的制度創(chuàng)新，使政府轉(zhuǎn)變職能進(jìn)入了新階段。

然而，由于改革的漸進(jìn)性和過(guò)渡性，政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到位。目前政府仍然擁有一些應(yīng)當(dāng)而且可以放松的管制權(quán)力，特別是一些有“實(shí)權(quán)”的政府部門往往強(qiáng)調(diào)其特殊性而否認(rèn)一般原則，或者從“前腳”邁出了簡(jiǎn)政放權(quán)的“門檻”，“后腳”又想方設(shè)法退回原來(lái)自己的“領(lǐng)地”，或者“前門”放走了一些管理權(quán)限，又以另一種形式從“后門”領(lǐng)回了失去的權(quán)力。轉(zhuǎn)變職能還有很多攻堅(jiān)戰(zhàn)要打。這就需要進(jìn)一步解放思想，深刻認(rèn)識(shí)政府職能“越位”、“錯(cuò)位”、“缺位”、“不到位”、“不讓位”的危害性，進(jìn)一步增強(qiáng)改革的緊迫性。

解放思想，增強(qiáng)建設(shè)服務(wù)型政府的動(dòng)力

將建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府確立為行政體制改革的方向，是我們黨和政府解放思想，把握行政體制改革規(guī)律，取得的重大理性認(rèn)識(shí)成果。要完成這一歷史使命，仍然需要我們進(jìn)一步解放思想，把認(rèn)識(shí)成果轉(zhuǎn)化為改革實(shí)踐。

一是解放思想，做好頂層設(shè)計(jì)。改革要超越部門眼界，克服利益相關(guān)者的阻礙，頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)顯得尤為重要。要按照中國(guó)特色行政體制的目標(biāo)，按照五位一體總體布局，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的要求，改革國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。同時(shí)，積極推進(jìn)決策制度、信息公開(kāi)制度、應(yīng)急管理體制以及干部人事體制等方面的綜合配套改革。

二是解放思想，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)機(jī)制。要堅(jiān)定積極、穩(wěn)妥穩(wěn)步地推進(jìn)大部門制改革，解決機(jī)構(gòu)分設(shè)過(guò)細(xì)、層級(jí)過(guò)多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，逐步形成經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)各項(xiàng)職能分工合理的大部門式的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)體系和地方行政體制。健全部門職責(zé)體系，科學(xué)劃分、合理界定政府各部門和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)，使職能與責(zé)任統(tǒng)一。推進(jìn)以政府績(jī)效管理為主的行政管理機(jī)制創(chuàng)新。

三是解放思想，加強(qiáng)政府服務(wù)。要切實(shí)把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到十八大提出的政府“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”的基本職能上來(lái)，轉(zhuǎn)變管理觀念和管理方式，把管理與服務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，寓管理于服務(wù)之中，加大公共財(cái)政用于政府服務(wù)的投入，加快基本公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展服務(wù)和公共服務(wù)的能力。

四是解放思想，全面依法行政。要從法治的高度、以法制的方式，厘清政府該做什么、不該做什么、該做的事情用什么方式做。要依法設(shè)定政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)、人員編制及運(yùn)行機(jī)制，依法對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理和服務(wù)，涉外經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理要與國(guó)際法和國(guó)際慣例接軌。要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，為樹(shù)立法治至上意識(shí)、提高運(yùn)用法治思維和法治方式的能力打牢基礎(chǔ)。

（作者為中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、研究員）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉