園區(qū)后開發(fā)時代的出路

文‖浦亦稚

園區(qū)后開發(fā)時代的出路

文‖浦亦稚

政府、市場和社會相結合的復合供給模式應成為園區(qū)努力的目標

隨著蘇州工業(yè)園區(qū)逐步進入“后開發(fā)時代”，園區(qū)這種以政府為主導，以國有部門提供投資生產(chǎn)的公共產(chǎn)品供給模式正逐步凸顯其弊端，其中以承擔部分公共產(chǎn)品供給資金籌集的投融資平臺公司負債率高企，缺乏長效償債機制；以承擔公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營為主營業(yè)務的服務主導型的國企，普遍存在投資收益率低下、投資回收期漫長、經(jīng)營性現(xiàn)金流緊張等狀況，再加上自身始終尚未建立起市場化、可盈利的商業(yè)模式，可持續(xù)發(fā)展不容樂觀。

2014年10月2日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出要分清政府債務與企業(yè)債務的邊界，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，要徹底剝離融資平臺為政府融資的職能。緊接著，財政部又陸續(xù)下發(fā)了一系列關于推廣PPP（公私合營）模式的文件。在國家財政體制改革與地方國有企業(yè)亟需實現(xiàn)轉型發(fā)展的雙重要求下，優(yōu)化園區(qū)公共產(chǎn)品供給模式具有重要意義。

目標模式設計

園區(qū)應當結合當前國家財政體制改革和國企市場化改革的戰(zhàn)略要求，對公共產(chǎn)品供給模式進行大膽的創(chuàng)新優(yōu)化。相對完善的目標模式應包涵以下要素：

——政府、市場和社會機制相結合的復合供給模式

復合供給方式指的是政府機制、市場機制和社會機制中任意兩種或多種供給機制的復合。短期內(nèi)國有企業(yè)仍需要承擔區(qū)域內(nèi)部分的公共產(chǎn)品供給，但長期而言，單一的供給機制均存在一定程度的弊端，如政府機制缺乏效率較高的資源配置能力，社會機制缺乏足夠的權威力量組織和協(xié)調，市場機制可能損害利益分享的公平性，相比之下，復合供給機制則具有多樣性和供給環(huán)節(jié)的可分性，同時可以彌補每一種單一機制的劣勢，因此政府、市場和社會相結合的復合供給模式應成為園區(qū)努力的目標。

——公共財政為框架的資金供給制度安排

公共產(chǎn)品供給的資金應主要依賴于以稅收為主的財政收入，直接提供公共產(chǎn)品的公益類事業(yè)單位運行經(jīng)費應納入園區(qū)年度公共財政預算。同時，向社會力量購買公共服務的經(jīng)費也應當列入財政預算，這里社會力量的概念應包括逐步轉型成為按照市場規(guī)則和機制運作的國有企業(yè)。短期內(nèi)，在國企尚未完全確立市場主體的情況下，應當形成相應的財政補償機制，通過資產(chǎn)回購、財政補貼、虧損承擔等方式彌補國企承擔政策性業(yè)務的經(jīng)濟成本。

——政府與國企之間形成逐步穩(wěn)定的市場化契約關系

應進一步明晰園區(qū)政府（管委會）與國有企業(yè)在公共產(chǎn)品供給上的法律地位與責任邊界。管委會是服務的購買者，國有企業(yè)是具有明確市場主體地位，按照市場規(guī)則和機制運作、具有一定市場競爭力的公共產(chǎn)品生產(chǎn)供應者。兩者不再是行政依附、或是委托關系，而是獨立的市場化契約關系，契約一旦形成，就應通過協(xié)議明確雙方的責任、權利和義務。（如圖1）

圖1

優(yōu)化路徑四步走

優(yōu)化園區(qū)公共產(chǎn)品供給模式的路徑可以概括為以下四個步驟。

第一，梳理國企承擔的公共產(chǎn)品生產(chǎn)業(yè)務。園區(qū)各國有企業(yè)（包括特一級公司、投控公司、一級公司和直屬公司）在過去一定時間內(nèi)（超過一年）所承擔的政策性業(yè)務（投資及服務）主要包括兩大類，第一類是純公益性公共產(chǎn)品，范圍較小，主要包括基本公共衛(wèi)生服務、公共文化服務體系等，目前其供給主體是園區(qū)政府（管委會），由部分服務主導型企業(yè)直接生產(chǎn)，如園區(qū)疾病防治中心、園區(qū)文化館、美術館等均為國企性質。第二類是混合類產(chǎn)品，又稱準公共產(chǎn)品，范圍較廣，包括城市功能配套與基礎設施建設、科技載體與服務平臺建設運營、市政公用綜合業(yè)務、舊城改造、環(huán)境治理等，這類產(chǎn)品具有一定的市場競爭屬性，也具備公共產(chǎn)品的特點，大部分也由服務主導型企業(yè)組織生產(chǎn)。

第二步就是對國企已經(jīng)發(fā)生的公共產(chǎn)品生產(chǎn)運營活動（超過一年）的經(jīng)濟成本進行核算。其中特一級公司市場化程度較高，涉及極少的公益性資產(chǎn)經(jīng)營管理成本，投控公司（即國控和地產(chǎn)兩大公司）的經(jīng)濟成本主要指對公益類項目墊資產(chǎn)生的債務和利息，一級公司和直屬公司主要包括市政配套或基礎設施類項目的部分資本金、融資增信、還本付息、墊付款回收及代建管理費，公共文化服務載體的大規(guī)模維修支出，教育科技企業(yè)載體出租價格（政府定價）與市場價格的差額，科技服務平臺建設和運營虧損，部分資產(chǎn)因政府招商政策指定轉讓所引起的賬面虧損和評估差價等。

第三步就是在厘清業(yè)務、量化成本之后，建立起相應的財政基本制度安排與補償機制，推進財政部門回歸其作為公共產(chǎn)品資金供給主體的地位。應進一步明確國資與財政部門對企業(yè)在“出資”功能上的差異，國資部門對企業(yè)的“出資”主要是指經(jīng)授權履行出資人職責的投資控股公司（即國控和地產(chǎn)兩大公司）必要時對下屬企業(yè)的資本性支出，其“出資”行為主要是依據(jù)下屬公司的發(fā)展需要而開展的投資行為，應以投資回報為導向，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。而財政部門對國企的“出資”主要是指當明確由國企負責生產(chǎn)經(jīng)營符合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的公共產(chǎn)品后，應與國企形成市場化契約關系，并承擔相應的資金籌措職責，這里的“出資”行為是一種購買服務行為，應以不斷提升服務效率為導向。短期內(nèi)，由于政企完全分開仍有待時日，對于經(jīng)營性國有企業(yè)因組織生產(chǎn)公共產(chǎn)品所承擔的經(jīng)濟成本，應建立起相應的財政補償制度，為徹底還原國企市場主體地位奠定基礎。

圖2

最后，在上述制度框架日益完善的基礎上，推進經(jīng)營性國有企業(yè)逐步按照市場規(guī)則和機制運作，徹底還原成真正的市場主體，同私人組織（企業(yè)）、事業(yè)單位、公共組織等成為公共產(chǎn)品直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)中可供選擇的主體之一。賦予這些主體平等的法律地位，政府可以根據(jù)“成本規(guī)制”等方式確定購買公共產(chǎn)品的成本，再通過詢價、招投標等市場化競爭和比選方式，依據(jù)技術創(chuàng)新、管理績效等其他要素，遵循綜合成本最低原則，最終確定是由國有企業(yè)或是私人部門來提供生產(chǎn)經(jīng)營。同時，鑒于純公益性產(chǎn)品，如基本公共文化產(chǎn)品（文化館、美術館、圖書館等）的非盈利特性，建議轉為財政全額撥款的事業(yè)單位組織生產(chǎn)經(jīng)營，條件允許也可以由公共組織（非政府組織、公益機構、捐贈組織）承擔，財政部門予以一定的補貼。經(jīng)過上述的四個步驟，最終推進園區(qū)形成由市場機制、政府機制和社會機制并存的公共產(chǎn)品復合供給框架。