漢宣帝整肅吏治：平冤用賢，正本清源

李仕權(quán)

雄才大略的漢武帝，大破大立，功績(jī)卓著，然而，在他統(tǒng)治中后期，由于戰(zhàn)爭(zhēng)太久，拖累了國(guó)民經(jīng)濟(jì)，幾大昏招對(duì)國(guó)家傷害甚大：算緡、告緡、不告緡，讓全國(guó)的中產(chǎn)幾乎悉數(shù)破產(chǎn)；鹽鐵酒官營(yíng)，追求進(jìn)度，不顧質(zhì)量，官商勾結(jié)腐敗嚴(yán)重；大肆重用酷吏，敗壞民風(fēng)，流民劇增，造成嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)……總之，漢武帝早期到中期，西漢王朝步步走向鼎盛；到了晚期，形勢(shì)卻急轉(zhuǎn)直下。司馬遷評(píng)價(jià)漢武帝“有亡秦之失，而免于亡秦之禍”。

漢宣帝劉詢是漢武帝曾孫，歷經(jīng)磨難才登上皇位。他大力改革，既學(xué)漢文帝休養(yǎng)生息，又學(xué)漢武帝霹靂手段，“以霸王道雜之”，兼具漢文帝和漢武帝兩帝之長(zhǎng)，力避兩帝之短，文治武功，皆有大成。

治大國(guó)如烹小鮮。最厲害的廚子，不是用山珍海味做滿漢全席，而是把已經(jīng)串味的飯菜給正過(guò)味來(lái)。漢宣帝就是這樣一個(gè)

廚子。

那么，在吏治方面，漢宣帝是怎樣“標(biāo)本兼治”、正本清源的呢？

正本清源，從“打老虎”、平冤獄開(kāi)始

改革，正本清源，通常從反腐“打老虎”開(kāi)始，漢宣帝也不例外。原因很簡(jiǎn)單，“打老虎”能最快立竿見(jiàn)影，能最快贏得民心，能最快贏得主動(dòng)。

漢宣帝打的第一個(gè)“大老虎”，是位高權(quán)重名列九卿之一的大司農(nóng)田延年。田延年在尊立漢宣帝時(shí)可是立下了汗馬功勞的，叫作“決疑定策”①，因此被漢宣帝封為陽(yáng)成侯，出任大司農(nóng)一職，主管全國(guó)財(cái)政。這可是一個(gè)大肥差，田延年也確實(shí)是把這個(gè)崗位當(dāng)作大肥差對(duì)待的，結(jié)果就倒在了這個(gè)大肥差上。事情是這樣的：

話說(shuō)漢宣帝的前任漢昭帝年紀(jì)輕輕就忽然去世了，皇室事先并沒(méi)有預(yù)備好修造陵墓的物資，所以非常著急。而茂陵的富戶焦氏、賈氏等人，曾經(jīng)花費(fèi)了幾千萬(wàn)錢，收購(gòu)了大量用于修造陵墓的物資。焦氏、賈氏以為這次能賣個(gè)好價(jià)錢發(fā)筆橫財(cái)，誰(shuí)知高興得太早，田延年不僅不肯花錢從他們手里購(gòu)買，反而生出了一個(gè)惡毒的主意：上奏皇帝，指焦氏、賈氏等商人蓄積建陵物資為非法勾當(dāng)，應(yīng)該全部予以沒(méi)收。于是，焦氏、賈氏賠了個(gè)血本無(wú)歸。

但這些富戶也不是吃素的。他們吃虧之后，就盯上了田延年，出錢找人調(diào)查田延年的罪行，伺機(jī)報(bào)復(fù)。

而田延年也確實(shí)就是個(gè)貪官。一邊廂，他借詔令沒(méi)收商人的東西，似乎是替政府省錢；但另一邊廂，他卻憑借手中的財(cái)政大權(quán)，大做手腳，大肆貪污。為漢昭帝修建陵墓，要用大量的沙土，運(yùn)輸沙土又需要大量租用民間的牛車。拉一車沙土，要付給百姓一定數(shù)量的租金，田延年虛報(bào)賬目，每車沙土都虛報(bào)兩倍租金。陵墓修完，運(yùn)送沙土的租金共花了六千萬(wàn)錢，其中三千萬(wàn)錢進(jìn)了田延年私人的

口袋。

焦氏、賈氏兩家花了不少錢，終于掌握了田延年貪贓枉法的真憑實(shí)據(jù)，于是上書(shū)告發(fā)。漢宣帝下詔，命丞相徹查這宗貪污大案。有大臣以“春秋之義，以功覆過(guò)”為理由，為田延年說(shuō)情，不過(guò)漢宣帝并不以為然，派人傳話要田延年到廷尉那里去受審，田延年畏罪自殺。

田延年并不是漢宣帝打掉的唯一“大老虎”，實(shí)際上，漢宣帝對(duì)貪污腐敗向來(lái)毫不手軟，“拍蒼蠅”一直不斷，“打老虎”也一直

不停。

腐敗往往跟冤獄相伴生，由于漢宣帝有過(guò)牢獄之災(zāi)的經(jīng)歷，所以對(duì)冤獄深惡痛絕。“打老虎”之后，力矯嚴(yán)酷、平理冤獄，就順理成章地成為漢宣帝的關(guān)注重點(diǎn)。

重用酷吏、施行嚴(yán)刑峻法是漢武帝后期的弊政之一。當(dāng)時(shí)的刑罰，嚴(yán)苛到讓人毛骨悚然的地步。何以至此？因?yàn)楫?dāng)時(shí)流行酷吏，負(fù)責(zé)判案的官吏把苛刻當(dāng)作嚴(yán)明，從而博得“公正”的美譽(yù)，但這絕不是真正的公正——由于公正斷案往往會(huì)給自己招惹麻煩，所以負(fù)責(zé)判案的官吏們索性就把案犯置于死地，這樣做，并不是判案官吏恨人之切，而只是他們自保的辦法。漢武帝晚年，雖然下了輪臺(tái)罪己詔書(shū)，但刑罰深刻、重用酷吏之風(fēng)積重難返，一時(shí)并未得到解決。漢昭帝時(shí)期，大將軍霍光為防止大臣爭(zhēng)權(quán)，仍遵循漢武帝時(shí)的法度，“以刑罰痛繩群下”，所以官吏們都把嚴(yán)酷當(dāng)作本事能耐。

漢宣帝即位后，著力改變這樣的局面。當(dāng)時(shí)的河南太守嚴(yán)延年，在打擊豪強(qiáng)、扶助貧弱方面功勞不小，但他過(guò)分任用刑罰，不擇手段，他治下的河南郡，每年到了冬天，就會(huì)把所屬各縣的囚犯集中到郡府門口，殺頭處斬，往往流血數(shù)里，恐怖之極。因此，河南郡的人都稱他為“屠伯”。嚴(yán)延年過(guò)于嚴(yán)酷，殺戮太重，連他的母親都憤然數(shù)落他的罪過(guò)，并預(yù)言：“天道神明，殺人太多的人必遭報(bào)應(yīng)，我不愿在我老年時(shí)看見(jiàn)我的兒子受刑被殺戮！我走了！離開(kāi)你，回到東?？?，等待你的喪期到達(dá)?！币荒甓嘁院?，嚴(yán)延年果然被漢宣帝查處，被處斬棄市。

處理了嚴(yán)延年，漢宣帝琢磨：一個(gè)接一個(gè)地去處理酷吏也不是個(gè)辦法，于是想到幾個(gè)不錯(cuò)的法子，著力從制度上保證執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性。

首先，專設(shè)廷尉平。以往判案，各個(gè)郡的太守簽署了就算是終審拍板了，冤假錯(cuò)案還真不少。漢宣帝派廷尉參與各郡的司法事務(wù)，專門增設(shè)四名廷尉平官員，幫助廷尉決疑案、平冤獄。所有死刑判決，必須由廷尉復(fù)核才能生效，類似于現(xiàn)在的最高法收回死刑復(fù)核權(quán)。

其次，恢復(fù)文景時(shí)期“平獄緩刑”的政策。漢宣帝親政后不久，親自參加了一些案件的審理，為公正判案做表率，并盡力平緩刑罰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，漢宣帝每年平緩死囚達(dá)千人，而在這方面貢獻(xiàn)突出的獄吏也會(huì)得到提拔和重用。

再次，廢除不合理律令。如地節(jié)四年（前66），下令解除“首匿”罪；元康二年（前64），下詔免除觸犯他名諱之人的罪；元康四年（前62），下令對(duì)老年人犯罪從寬處理；五鳳二年（前56），下令解除關(guān)于鄉(xiāng)民相賀的禁令……另外，還多次大赦天下。其中，“首匿法”是指在打擊逃亡犯本人的同時(shí)，還要懲罰逃亡犯的藏匿者。漢宣帝下令，子女藏匿父母，妻子藏匿丈夫，這樣的情形都在人倫情理之中，無(wú)需

連坐。

“打老虎”、矯嚴(yán)酷、平冤獄，果然立竿見(jiàn)影，全國(guó)上下一片叫好，漢宣帝贏得了民心，也贏得了主動(dòng)。

正本清源，在選賢良、明獎(jiǎng)懲中深化

“打老虎”、矯嚴(yán)酷、平冤獄，雖然立竿見(jiàn)影，但漢宣帝明白，這只是治標(biāo)。

“吏不廉平，則治道衰?！痹缒甑拿耖g生活經(jīng)歷，讓漢宣帝更了解社會(huì)實(shí)情，更知曉民間疾苦，深深懂得吏治好壞直接關(guān)系到百姓的安居樂(lè)業(yè)與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。要治本，必須從根本上整頓吏治，這就成為漢宣帝推行的正本清源式改革的重點(diǎn)。

整頓吏治，先從慎重選拔良吏著手。

自幼生活在民間的漢宣帝，對(duì)漢武帝晚年以來(lái)地方官吏的“酷暴”深有體驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，他意識(shí)到：一個(gè)地方治理得好壞，百姓能否安居樂(lè)業(yè)，一方官員賢能與否至關(guān)重要。所以，他對(duì)于地方長(zhǎng)官和郡國(guó)守相的選任，十分慎重和嚴(yán)格：先由大臣舉薦，接著進(jìn)行廷推，然后擇日親自召見(jiàn)，仔細(xì)詢問(wèn)治國(guó)安邦之術(shù)，再做定奪。漢宣帝“慎選龔遂”，就是嚴(yán)格選拔良吏的典型案例。

漢宣帝在位時(shí)，渤海附近郡縣鬧災(zāi)荒，饑民紛紛起來(lái)造反，太守也沒(méi)有辦法。丞相和御史大夫都向漢宣帝推薦了龔遂。漢宣帝決定親自考察一下龔遂的人品和能力。

剛見(jiàn)龔遂時(shí)，漢宣帝顯然有些失望。當(dāng)時(shí)的龔遂已經(jīng)70多歲了，貌不驚人，又矮又小，漢宣帝擔(dān)心他不能稱職，問(wèn)道：“渤?？し蓮U弛，饑民作亂，我很擔(dān)憂，你準(zhǔn)備怎么處理盜賊？”龔遂回答：“渤海遠(yuǎn)離京師，沒(méi)有稱職的官吏去安撫，百姓饑寒交迫，不得已做了不該做的事，并不是真正的盜賊。就好比陛下的子民拿著兵器在水塘中戲耍罷了，并不是真心叛亂。如今陛下是讓我安撫他們呢，還是讓我鎮(zhèn)壓他們呢？”漢宣帝聽(tīng)后心頭微微一驚，覺(jué)得他出語(yǔ)不凡，于是說(shuō)：“選用賢良，當(dāng)然是讓你安撫百姓?！饼徦煊终f(shuō)：“我聽(tīng)說(shuō)治理亂民就像理一團(tuán)亂麻繩一樣，心急不得，要有耐心才能治理好。我請(qǐng)求丞相和御史大夫不要過(guò)于束縛我，多給些自由裁量權(quán)，讓我根據(jù)實(shí)際情況自行處理?！睗h宣帝覺(jué)得龔遂說(shuō)得很對(duì)，額外賞賜黃金，派他赴任。果然，龔遂不負(fù)厚望，把渤海治理得很好。很快，渤?？ぶ蟹e蓄充實(shí)，官吏和百姓都安居樂(lè)業(yè)殷實(shí)富裕，訴訟案件也沒(méi)有了。

整頓吏治，再?gòu)募訌?qiáng)績(jī)效考核發(fā)力。

“有功不賞，有罪不課，雖唐虞猶不能化天下?！睗h宣帝深知官員考核的重要性，因此在詔令中反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

一直以來(lái)，官員俸祿體系都是“垂直薪酬”制度，一級(jí)官員嚴(yán)格對(duì)應(yīng)一級(jí)俸祿。漢朝官制，三公最高，俸祿是一萬(wàn)石；九卿次之，俸祿是中二千石；以下還有真二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、百石……官員為了獲得更高的俸祿，只能升官，于是很多官員往往把精力花在怎么升官“往上爬”方面，而做好本職工作特別是為民眾服務(wù)的激情卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但往上一級(jí)的官職數(shù)量是有限的、稀缺的，不可能大量增加，如何既不升官又能調(diào)動(dòng)官員的激情和積極性？這是讓歷代君王頭大的一件事，但漢宣帝找到了一個(gè)好辦法，用現(xiàn)在的話說(shuō)，就是“寬帶薪酬”。

對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異而又提拔不了的地方官員，漢宣帝雙管齊下，用物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神激勵(lì)的辦法進(jìn)行嘉獎(jiǎng)：物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面，在原有的薪俸基礎(chǔ)上增加俸祿，賞賜金錢若干；精神激勵(lì)方面，頒布詔書(shū)在全國(guó)通令嘉獎(jiǎng)，甚至賜爵至關(guān)內(nèi)侯。總之，就是使表現(xiàn)優(yōu)異的官員享受到政治名譽(yù)與經(jīng)濟(jì)利益雙重激勵(lì)。

膠東國(guó)丞相王成在“考績(jī)”中被認(rèn)為安撫了大量流民，功勞很大，漢宣帝就頒布詔令在全國(guó)褒獎(jiǎng)，并把俸祿從“二千石”提高到“中二千石”，賜爵關(guān)內(nèi)侯。另外一位功臣黃霸，曾經(jīng)因?yàn)橛羞^(guò)失而被貶，以八百石的官秩出任潁川太守，任職八年，郡中大治。漢宣帝下詔稱贊，并給予“賜爵關(guān)內(nèi)侯，黃金百斤，秩中二千石”的額外獎(jiǎng)賞。按照常規(guī)，郡太守的俸祿高者為“二千石”，低者可至“八百石”，而王成、黃霸實(shí)際享受的“中二千石”俸祿，與朝廷九卿持平，僅次于三公。

相比于以往的“垂直薪酬”，漢宣帝的“寬帶薪酬”有明顯優(yōu)點(diǎn)：雖然官員的職務(wù)沒(méi)有得到升遷，但是利益得到保障，待遇得以改善，政績(jī)得到肯定，不僅對(duì)當(dāng)事人有安撫和激勵(lì)作用，而且可以給后來(lái)者樹(shù)立榜樣。榜樣的力量是無(wú)窮的，這些舉措刺激了政風(fēng)吏治的改善，大量良吏、循吏執(zhí)法公平、恩威并施，治理“合人心”，得到時(shí)人

好評(píng)。

在“寬帶薪酬”的基礎(chǔ)上，漢宣帝逐步建立起一整套對(duì)官吏的考核制度，包括獎(jiǎng)懲制度。他多次下詔，嚴(yán)格執(zhí)行“五日一聽(tīng)事”制度，也就是加強(qiáng)對(duì)二千石官員的考核管理，并不定期派使者巡視郡國(guó)，對(duì)二千石官員的工作進(jìn)行考核。根據(jù)考核結(jié)果，優(yōu)秀的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，稱職的進(jìn)行鼓勵(lì)，失職的進(jìn)行處罰。

在漢宣帝執(zhí)政的24年中，他不僅重視地方官吏的選拔，也十分重視其他職能部門官吏的選拔，先后六次下詔要求地方官吏為朝廷選拔優(yōu)秀人才。另外，查閱漢宣帝一朝高級(jí)官吏的身世，不少是從基層小吏起步的。如位列三公的丙吉、于定國(guó)出身獄吏，魏相、張敞曾經(jīng)做過(guò)郡卒吏，趙廣漢擔(dān)任過(guò)郡吏，尹翁歸也是獄小吏出身。

漢宣帝在吏治領(lǐng)域正本清源，對(duì)漢武帝的用人政策“取其精華去其糟粕”，久久為功，終于革除了長(zhǎng)期以來(lái)地方吏治中存在的種種弊端，選任了一批勤于吏事、廉潔奉公、為民興利除害的“良吏”，為后世所稱道，也為中興漢室奠定了基礎(chǔ)。

反腐敗、矯嚴(yán)酷、平冤獄、整吏治，使得自漢武帝后期以來(lái)不斷激化的社會(huì)矛盾得到緩和，幾十年積累下來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)危機(jī)得以平息，社會(huì)從動(dòng)蕩中又逐漸走向穩(wěn)定。

（選自《改革的教訓(xùn)：打撈中國(guó)歷代沉沒(méi)的改革》，中信出版社。有刪節(jié)。作者現(xiàn)為《人民日?qǐng)?bào)》頭版副主編）