稅收分權(quán)下中央政府與地方政府博弈分析

內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué) 吳瀚

一、稅權(quán)和稅收分權(quán)概念界定

(一)稅權(quán)

稅權(quán)是國家機關(guān)行使的涉及稅收的權(quán)利的總稱，是國家擁有的強制要求征稅或不征稅的資格和能力。中國稅收立法權(quán)有明確規(guī)定，且屬于法學(xué)范疇，本文中討論的稅權(quán)主要是稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。

(二)稅收分權(quán)

稅收主要從稅權(quán)的橫向和縱向兩個角度進(jìn)行劃分。稅收的橫向劃分是指稅權(quán)在相同層級的不同國家機關(guān)之間的分割和配置，其模式又分為兩種：一種是獨享模式，強調(diào)嚴(yán)格的稅收法定原則，由立法機關(guān)獨享稅收立法權(quán)，根據(jù)需要可以依法授予行政機關(guān)適當(dāng)?shù)匦惺苟愂樟⒎?quán)；另一種模式是共享模式，稅收立法權(quán)由立法機關(guān)和行政機關(guān)共享，甚至法院都可能分享到廣義上的稅收立法權(quán)。

稅收的縱向劃分是指不同層級的同類國家機關(guān)之間在稅權(quán)方面的分割與配置。稅收的縱向劃分也分為兩種模式：一種是集權(quán)模式，強調(diào)稅權(quán)特別是稅收立法權(quán)集中在中央；另一種是分權(quán)模式，強調(diào)稅權(quán)要分散在各級政權(quán)之間，典型的分權(quán)模式要求中央政府和地方政府分別對某些稅種實施征管權(quán)和收益權(quán)。

二、中央與地方稅收收益分權(quán)博弈模型分析

中國現(xiàn)行稅收征管系統(tǒng)主要劃分為國家稅務(wù)局系統(tǒng)、地方稅務(wù)局系統(tǒng)、海關(guān)系統(tǒng)。各征管系統(tǒng)雖然存在稅收競爭，但是各利益方實為合作關(guān)系，特別是國家稅務(wù)局系統(tǒng)與地方稅務(wù)局系統(tǒng)。國稅局與地稅局之間的博弈是重復(fù)博弈，更是合作博弈，這一關(guān)系在共享稅問題中體現(xiàn)尤為明顯。本文采用合作博弈的方法分析國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的博弈（不考慮海關(guān)系統(tǒng)），分析的重點在中央與地方的稅收收益權(quán)博弈，核心問題是中央與地方共享稅分成比例如何確定。目前中央與地方共享稅由國家稅務(wù)局征收，因此共享稅征收成本由國家稅務(wù)局承擔(dān)。設(shè)：

Yc和Yl分別表示中央稅和地方稅收入；πc和πl(wèi)分別表示中央和各地方稅收總得益；α為中央與地方共享稅地方的分成比例；Yt為中央與地方共享稅收入；S為中央對地方的總的轉(zhuǎn)移支付；F是轉(zhuǎn)移支付的固定返還基數(shù)；C(Yc)代表中央政府征收中央稅的成本；C(Yl)代表各地方征收地方稅的成本；C(Yt)代表征收中央與地方共享稅成本；

中央政府稅收得益可以表示為：

πc=Yc+(1-α)Yt-C(Yc)-C(Yt)-S

地方政府稅收得益可以表示為：

πl(wèi)=S+Yl+αYt-C(Yl)

在此假設(shè)中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是由固定返還金額和共享稅的部分稅收得益兩部分構(gòu)成的，即：

S=F+αYt

U=πcπl(wèi)=[Yc+(1-α)Yt-C(Yc)-C(Ft)-S]×[S+Yl+αYt-C(Yl)]

在每個年度內(nèi)，由于全國資源配置及其他外生變量相對穩(wěn)定，中央與地方征收的稅收之和相對固定，即πc+πl(wèi)=K,K在每個年度內(nèi)并不相同，但在任意一個特定年度內(nèi)為一常數(shù)。在此種情況下，設(shè)中央與地方的總效用函數(shù) U=πcπl(wèi)，當(dāng)時U取得最大值，即為納什解。具體分配情況如圖1。

圖1

此時得出：

F與α滿足一個線性方程。從上式可以看出，中央對地方的共享稅分成比例與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付成反比。此時涉及到中央政府的策略選擇問題。如果中央政府選擇F大而α小，即中央給予地方較高的轉(zhuǎn)移支付固定返還額，那么中央就需要降低分配給地方的共享稅比例，這種制度下中央政府傾向于集權(quán)，共享稅由國稅系統(tǒng)征收后下放給地方的共享稅比例較小，而固定數(shù)額轉(zhuǎn)移支付較大，地方缺乏征收共享稅的動力，這種策略有兩個明顯的缺陷。首先，這一機制加大了中央政府的財政壓力。大額度的固定返還轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)于中央政府對地方政府的補貼，這必然加大中央政府的財政支出，而且會導(dǎo)致地方政府稅收努力程度下降，抑制經(jīng)濟(jì)增長；其次，中央與地方存在信息不對稱問題。各地方政府如果了解到中央政府會在共享稅分成比例較低的情況下加大固定轉(zhuǎn)移支付額，那么各地方政府也存在隱瞞共享稅實際繳納情況的信息以換取大額度固定轉(zhuǎn)移支付額，而中央在缺乏信息的情況下也只能妥協(xié)，這種情況下，各級政府都傾向于等待中央政府的固定轉(zhuǎn)移支付援助，產(chǎn)生惡性循環(huán)。如果中央政府選擇F小而α大，即中央給予地方較低的轉(zhuǎn)移支付固定返還額，那么中央就需要調(diào)高分配給地方的共享稅比例，這種制度下中央政府傾向于分權(quán)，轉(zhuǎn)移支付總額的大小更多的由各地方政府征收共享稅的稅額來決定，這種情況下各地方政府的共享稅得益更多，也有動機與中央共同分享共享稅得益及承擔(dān)相應(yīng)成本，也有助于推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府也會因為選擇這一策略而受益。中央政府對地方政府的固定返還轉(zhuǎn)移支付額度變小，減輕了中央政府財政壓力的同時，各地方上報的繳稅情況也較為真實，有利于中央政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。中央對地方轉(zhuǎn)移支付的大小更多的由中央與地方的共享稅額決定，這是一個有效率的激勵制度，對中央政府和地方政府來說，可以獲得雙贏的結(jié)果，這種制度下也能實現(xiàn)兩級政府的合作博弈。

在使U最大的情況下，可以得出：

此時中央與地方的得益相同，且中央政府和地方政府應(yīng)平分中央稅、地方稅及中央與地方共享稅的純得益。這一公式可以擴(kuò)展到各地方的國稅局和地稅局，如果各地方政府能夠掌握當(dāng)?shù)貒惥种醒攵惖靡妗⒌囟惥值牡胤蕉惖靡嬉约皣惥峙c地稅局的征管成本，那么共享稅的分配情況也將確定，效率最高的方案即為能夠使國稅局與地稅局各自的稅收得益相等的分配方式。但是，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不均衡，各省市自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平良莠不齊。中央政府對各地方政府采取不同的F和α策略也是不現(xiàn)實的，因為中央政府不可能對各地方的情況充分了解，也無法掌握大量的各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的信息。出于效率及公平的考慮，中央政府針對不同的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，可以參考壟斷市場對不同的區(qū)域?qū)嵭腥墐r格歧視的方法進(jìn)行固定轉(zhuǎn)移支付的分配。對于發(fā)展較好的東部地區(qū)，固定轉(zhuǎn)移支付額應(yīng)當(dāng)較小，中部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額適中，而發(fā)展相對落后的西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高固定轉(zhuǎn)移支付的額度。F與α滿足的線性方程也說明了另一個重要的信息，即中央對地方固定轉(zhuǎn)移支付的大小不僅取決于共享稅的返還比例，還要考慮中央政府的中央稅得益、地方政府的地方稅得益以及中央與地方的征管成本，這些因素在東部、中部、西部的差異更為顯著。東部、中部、西部的固定轉(zhuǎn)移支付分為三個檔次的同時，中央政府還需要通過其他的制度設(shè)計，使東部、中部、西部各部分內(nèi)部形成稅收競爭機制。相同固定轉(zhuǎn)移支付額的不同省份形成稅收競爭，除了可以獲得更多轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中共享稅返還的部分，還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，形成良好的投資環(huán)境，使地方政府有更多的資金用于地方建設(shè)。因此，將共享稅與轉(zhuǎn)移支付的分配掛鉤，使中央和地方共同享受共享稅的得益，共同承擔(dān)共享稅的風(fēng)險，可以充分調(diào)動地方的積極性，在中央和地方之間形成互促互進(jìn)的稅收得益聯(lián)動機制。

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