應(yīng)用BT模式開展高速公路項(xiàng)目建設(shè)的資金成本及政策風(fēng)險(xiǎn)研究

戴憂華

(1. 廣東省南粵投資建設(shè)有限公司;2. 廣東省交通運(yùn)輸廳)

1 BT 建設(shè)模式

BT 模式(build－transfer，即建設(shè)－轉(zhuǎn)讓)，是指政府或其授權(quán)的BT 發(fā)起人(項(xiàng)目業(yè)主)通過法定程序確定項(xiàng)目投資人(即BT 投資人或BT 方)，由BT 投資人承擔(dān)項(xiàng)目的資金籌措和工程建設(shè)，項(xiàng)目建成竣工驗(yàn)收后移交項(xiàng)目業(yè)主，由項(xiàng)目業(yè)主按合同約定回購項(xiàng)目的一種項(xiàng)目融資模式。

BT 建設(shè)模式作為一種比較新穎的投融資方式，不同于BOT、墊資承包等方式，從其建設(shè)模式特點(diǎn)和以往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)分析，BT 模式具有以下優(yōu)缺點(diǎn)。

表1 BT 建設(shè)模式的優(yōu)缺點(diǎn)

BT 模式主要應(yīng)用于政府非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，比如道路交通工程、城區(qū)公共市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、隧道及橋梁工程、軌道交通、內(nèi)河航道等。在浙江、海南、河南、云南等省都有許多以BT 模式進(jìn)行建設(shè)的實(shí)例。以浙江為例，臺州頭門港疏港公路跨海大橋、奉化三高連接線公路工程、杭州九堡大橋南連接線等都采用了BT 模式。

2 選取擬試點(diǎn)項(xiàng)目

BT 建設(shè)模式主要適用于非經(jīng)營性項(xiàng)目，在高速公路項(xiàng)目中一般用于政府還貸屬性的項(xiàng)目，以緩解政府財(cái)政資金壓力。另外，基于BT 模式的基本屬性，選取試點(diǎn)項(xiàng)目主要考慮以下幾個基本原則:工程規(guī)模合適、項(xiàng)目建設(shè)條件較好和有利于銀行貸款等。因此，在廣東省當(dāng)前的高速公路建設(shè)計(jì)劃中篩選提出以下2 個擬試點(diǎn)政府還貸高速公路項(xiàng)目:武深高速公路A 段、寧莞高速公路B 段。項(xiàng)目具體情況如下。

2.1 武深高速公路A 段

本項(xiàng)目全長約275.44 km，工可估算總額約為345.89 億元。按計(jì)劃，本項(xiàng)目須于2015年開工，2018年建成通車。

2.2 寧莞高速公路B 段

本項(xiàng)目全長約64.304 km，工可估算總額約為71.52 億元。按計(jì)劃，本項(xiàng)目須于2014年開工，2017年建成通車。

3 BT 建設(shè)方案

BT 建設(shè)方案一般包括以下7 個要素，即簽約和回購主體、招標(biāo)方式、BT 建設(shè)模式、包干費(fèi)用、投資回報(bào)率、回購方式和回購擔(dān)保。BT 建設(shè)方案的確定不僅關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)資金成本，同時也影響項(xiàng)目建設(shè)管理架構(gòu)的確定。

3.1 簽約和回購主體

在BT 建設(shè)模式中，簽約和回購主體應(yīng)為項(xiàng)目業(yè)主，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)在項(xiàng)目建成試運(yùn)營后回購項(xiàng)目債權(quán)或股權(quán)。按照廣東省現(xiàn)行的高速公路建設(shè)政策，粵東西北地區(qū)新確定的省管高速公路項(xiàng)目實(shí)行“省市共建”政策，即省和市分別指定一家單位作為省和市的項(xiàng)目業(yè)主，在扣除國家補(bǔ)助后，省市出資比例為70%:30%，地方政府以概算列支的征拆費(fèi)用包干完成征地拆遷工作，地方應(yīng)承擔(dān)的30%建設(shè)費(fèi)用可通過征地拆遷費(fèi)用折成股比計(jì)入項(xiàng)目。因此，在廣東省試點(diǎn)BT 模式建設(shè)高速公路，除國家補(bǔ)助外，如省和地方承擔(dān)的資本金部分均參與BT，則簽約和回購主體為省和市投資主體。

3.2 招標(biāo)方式

按照相關(guān)法律法規(guī)，為使得BT 投資人的產(chǎn)生方式合法合規(guī)，應(yīng)首選以公開招標(biāo)方式確定，如公開招標(biāo)失敗，則建議通過競爭性談判確定。

3.3 BT 建設(shè)模式

典型BT 模式分為全BT 模式和資本金B(yǎng)T 模式，全BT模式指項(xiàng)目所需資金全部由投資人籌集，投資人一般通過信托、基金、自有資金等單一或組合方式籌集;資本金B(yǎng)T 模式指投資人以自有資金投入項(xiàng)目作為資本金，其余資金由項(xiàng)目業(yè)主通過項(xiàng)目抵押向金融機(jī)構(gòu)貸款解決。對照兩種模式，全BT 模式資金成本高于資本金B(yǎng)T 模式，投資人要求的回購期一般小于5年，且無法覆蓋整個政府還貸高速公路收費(fèi)期，加大了回購資金的壓力。為順利推進(jìn)BT 項(xiàng)目建設(shè)，按資本金B(yǎng)T+設(shè)計(jì)施工總承包模式推進(jìn)，可極大調(diào)動大型建設(shè)企業(yè)的參與積極性，在這種模式下，企業(yè)不僅可獲得資本金的投資收益，同時可獲取施工利潤。

因此，在本次BT 試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中，推薦采用資本金B(yǎng)T+設(shè)計(jì)施工總承包模式，并對設(shè)計(jì)進(jìn)行分解，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)并按程序報(bào)批、BT 投資人負(fù)責(zé)施工圖設(shè)計(jì)并按程序報(bào)批。該合作模式主要考慮三方面因素:一是以初步設(shè)計(jì)概算控制工程規(guī)模和項(xiàng)目總投資，規(guī)避超概風(fēng)險(xiǎn)。二是設(shè)計(jì)施工總承包方式有利于大型建設(shè)企業(yè)發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，總體統(tǒng)籌，通過施工圖設(shè)計(jì)等優(yōu)化施工降低造價(jià)。三是有利于降低回購成本。

3.4 包干費(fèi)用

在資本金B(yǎng)T+設(shè)計(jì)施工總承包模式中，應(yīng)結(jié)合工程總投資組成和現(xiàn)行施工招標(biāo)的下浮情況確定包干費(fèi)用。因此，在本次試點(diǎn)中，建議BT 投資人以批復(fù)的初步設(shè)計(jì)文件及扣除征地拆遷費(fèi)用后的概算為基礎(chǔ)，適當(dāng)下浮(下浮率一般為0%～5%)，也可考慮按施工圖預(yù)算，包干完成項(xiàng)目的全部建設(shè)任務(wù)。

3.5 投資回報(bào)率

在BT 項(xiàng)目中，投資回報(bào)率是簽約雙方最關(guān)心的要點(diǎn)之一，回報(bào)率一般在平均市場資金成本浮動，根據(jù)市場環(huán)境的不同，參考國內(nèi)BT 項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，投資回報(bào)率一般在中長期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮1%～3%左右。

因此，在本次試點(diǎn)項(xiàng)目中，為確保項(xiàng)目建設(shè)資金鏈安全和及時到位，BT 投資人投入項(xiàng)目的資本金應(yīng)為自有資金，同時投資回報(bào)率宜控制在中國人民銀行公布的同期中長期貸款基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上增加1%～2%內(nèi)(以目前銀行5年以上長期貸款利率6.55%為例，則BT 投資人資本金投資回報(bào)為7.55%～8.55%)。

3.6 回購方式

回購范圍僅為BT 投資人投入資本金。同時，對于潛在BT 投資人來說，回購期越短，投資人風(fēng)險(xiǎn)越小，資金回籠也越及時。在本次試點(diǎn)項(xiàng)目中，結(jié)合與意向單位的溝通情況，本次BT 項(xiàng)目回購期建議為工程交工驗(yàn)收后3～5年、每6 個月支付一次回購款。

3.7 回購擔(dān)保

目前省內(nèi)外BT 項(xiàng)目采用的擔(dān)保方式主要包括:將BT項(xiàng)目的回購款納入財(cái)政支出預(yù)算、國有商業(yè)銀行分行以上機(jī)構(gòu)出具的銀行還款保函、財(cái)務(wù)狀況良好的上市公司(或經(jīng)營良好的其它國有公司)的第三方連帶責(zé)任擔(dān)保，或提供等值的抵押物。除采用上述擔(dān)保方式外，也可探討其他擔(dān)保方式，如以省級國有企業(yè)收益作擔(dān)保等。

4 BT 建設(shè)成本的測算

為對BT 建設(shè)模式試點(diǎn)提供決策支持，在前期擬定的BT建設(shè)方案的基礎(chǔ)上，對擬試點(diǎn)的武深高速公路A 段、寧莞高速公路B 段的建設(shè)資金成本進(jìn)行初步測算，以準(zhǔn)確評估采用BT 模式進(jìn)行試點(diǎn)的優(yōu)劣。

4.1 BT 建設(shè)模式測算的邊界條件

4.1.1 國家補(bǔ)助

國家補(bǔ)助暫按1 000 萬/km 進(jìn)行計(jì)算。

4.1.2 資金成本

資本金建設(shè)期內(nèi)投資回報(bào)，按中國人民銀行公布的1～3年期貸款基準(zhǔn)利率6.15%計(jì)算;回購期內(nèi)投資回報(bào)率在同期基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上增加2 個百分點(diǎn)(3年6 次回購即1～3年期基準(zhǔn)利率6.15%基礎(chǔ)上加2 個百分點(diǎn)，即8.15%計(jì);5年10 次回購即3～5年期基準(zhǔn)利率6.40%基礎(chǔ)上加2%，即8.40%計(jì))。

4.1.3 回購方式

項(xiàng)目建設(shè)期為3年，回購期分別按工程交工驗(yàn)收后3年和5年進(jìn)行計(jì)算，每半年支付一次(若不是整年可按月順延)。

4.2 武深高速公路A 段

4.2.1 當(dāng)回購期為3年時

經(jīng)測算，如按BT 模式進(jìn)行建設(shè)，可緩解近期的資本金投入110.82 億元(國家補(bǔ)助除外)。項(xiàng)目建設(shè)期和回購期內(nèi)，考慮資金的時間價(jià)值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設(shè)期期初)4.16 億元;不考慮資金的時間價(jià)值情況下，需多支付27.79 億元(絕對值)，如表2 所示。

4.2.2 當(dāng)回購期為5年時

經(jīng)測算，如按BT 模式進(jìn)行建設(shè)，可緩解近期的資本金投入110.82 億元(國家補(bǔ)助除外)。項(xiàng)目建設(shè)期和回購期內(nèi)，考慮資金的時間價(jià)值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設(shè)期期初)5.98 億元;不考慮資金的時間價(jià)值情況下，需多支付37.59 億元(絕對值)，如表3 所示。

表2 武深高速公路A 段 億元

表3 武深高速公路A 段 億元

4.3 寧莞高速公路B 段

4.3.1 回購期為3年

經(jīng)測算，如按BT 模式進(jìn)行建設(shè)，可緩解近期的資本金投入22.18 億元(不含國家補(bǔ)助)。項(xiàng)目建設(shè)期和回購期內(nèi)，考慮資金的時間價(jià)值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設(shè)期期初)0.58 億元;不考慮資金的時間價(jià)值情況下，需多支付5.23 億元(絕對值)，如表4 所示。

4.3.2 回購期為5年

經(jīng)測算，如按BT 模式進(jìn)行建設(shè)，可緩解近期的資本金投入22.18 億元(不含國家補(bǔ)助)。項(xiàng)目建設(shè)期和回購期內(nèi)，考慮資金的時間價(jià)值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設(shè)期期初)0.94 億元;不考慮資金的時間價(jià)值情況下，需多支付7.20 億元(絕對值)，如表5 所示。

表4 寧莞高速公路B 段 億元

表5 寧莞高速公路B 段 億元

4.4 測算結(jié)果

武深高速公路A 段、寧莞高速公路B 段等2 個擬試點(diǎn)項(xiàng)目除國家補(bǔ)助外，將剩余資本金進(jìn)行BT，可緩解近期資本金投入分別為110.82 億元(省77.57 億元，市33.25 億元)、22.18 億元(省15.52 億元，市6.65 億元)。資金成本測算結(jié)果如下。

(1)當(dāng)回購期為3年時，項(xiàng)目建設(shè)期和回購期內(nèi)，考慮資金的時間價(jià)值情況下，2 個項(xiàng)目BT 模式較普通模式分別需多支付資金4.16 億元、0.58 億元(基于建設(shè)期期初);不考慮資金的時間價(jià)值情況下，分別需多支付資金27.79 億元、5.23 億元(絕對值)。

(2)當(dāng)回購期為5年時，項(xiàng)目建設(shè)期和回購期內(nèi)，考慮資金的時間價(jià)值情況下，2 個項(xiàng)目BT 模式較普通模式分別需多支付資金5.98 億元、0.94 億元(基于建設(shè)期期初);不考慮資金的時間價(jià)值情況下，分別需多支付資金37.59 億元、7.20 億元(絕對值)。

5 BT 項(xiàng)目建設(shè)的政策風(fēng)險(xiǎn)分析

5.1 關(guān)于BT 建設(shè)模式的風(fēng)險(xiǎn)防范

BT 建設(shè)模式是一種較新穎的項(xiàng)目融資模式，以BT +設(shè)計(jì)施工總承包為例，BT 投資人同時又是施工方，一次招標(biāo)即同時確定了投資人和施工方，國家尚未出臺統(tǒng)一的BT 項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)法律法規(guī)或其他指導(dǎo)性文件，因此，對BT 建設(shè)模式、BT 投資人的條件、擔(dān)保和回購方式、項(xiàng)目業(yè)主與BT 投資人的權(quán)利與義務(wù)、項(xiàng)目投資和建設(shè)過程的監(jiān)管等問題，應(yīng)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《公路工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(交通部令2006年第7 號)等相關(guān)法律法規(guī)，同時參照省內(nèi)外實(shí)際案例，應(yīng)該嚴(yán)格按相關(guān)程序履行報(bào)批程序，以實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)行法律框架下依法依規(guī)開展工作，控制政策風(fēng)險(xiǎn)。

5.2 關(guān)于BT 回購資金來源

BT 回購資金來源是在前期溝通洽談過程中投資人極為關(guān)注的問題，對于政府還貸屬性的項(xiàng)目來說，回購資金來源主要包括項(xiàng)目建成后的車輛通行費(fèi)收入、財(cái)政資金、國有企業(yè)收益等。

5.3 關(guān)于概算和成本控制

如何有效控制BT 擬試點(diǎn)政府還貸高速公路項(xiàng)目的建設(shè)成本是政府方極為關(guān)注的問題，根據(jù)當(dāng)前國家的基建程序，建議以批復(fù)概算控制試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)總成本。建設(shè)過程中的變更及其費(fèi)用處理等應(yīng)在招標(biāo)文件和合同文本中進(jìn)行明確，經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目業(yè)主和BT 投資人按簽訂的相關(guān)合同執(zhí)行。

5.4 關(guān)于BT 試點(diǎn)項(xiàng)目的工程質(zhì)量控制

在BT 試點(diǎn)項(xiàng)目中，應(yīng)建立完善的基建程序和管理流程等，以確保項(xiàng)目的工程質(zhì)量，這些管理措施包括:監(jiān)理單位將由項(xiàng)目業(yè)主直接招標(biāo)，監(jiān)理費(fèi)用由項(xiàng)目業(yè)主直接支付;項(xiàng)目業(yè)主將組建項(xiàng)目管理處(中心)建立適應(yīng)BT 建設(shè)模式的項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)制，對BT 投資人的建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)督管理;在項(xiàng)目的建設(shè)過程中，政府相關(guān)行業(yè)主管部門將予以監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)等。

6 結(jié) 語

近年來，BT 建設(shè)模式在市政工程設(shè)施、國省道改擴(kuò)建、高速公路建設(shè)中的應(yīng)用越來越廣泛，BT 模式的資金成本問題和政策風(fēng)險(xiǎn)是決策的關(guān)鍵性要素。一方面，政府決策過程中應(yīng)全面把握BT 項(xiàng)目的資金成本和政策風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，應(yīng)建立健全相關(guān)投資和建設(shè)的監(jiān)管機(jī)制，以有效發(fā)揮BT 模式在助推加快基礎(chǔ)建設(shè)方面的優(yōu)勢，規(guī)避其在工程造價(jià)和工程質(zhì)量控制方面不及傳統(tǒng)建設(shè)模式管理力度的劣勢。

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