新常態(tài)下的城市風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與治理范式變革

編者按：

本期特別策劃?rùn)谀抗灿?位專家學(xué)者分別就“提高我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的綜合運(yùn)行效能”的話題進(jìn)行了結(jié)合實(shí)踐案例的分析與探究，所論及的城市風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、小區(qū)業(yè)主自治、城市治理優(yōu)化、城市群輻射帶動(dòng)、城市趨同態(tài)勢(shì)及助推“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”延伸等視角，精準(zhǔn)地將當(dāng)前城市發(fā)展常態(tài)化時(shí)期面臨的管理短板與發(fā)展機(jī)遇進(jìn)行了頑癥破除意義上的可行性解讀，并提供了具有前瞻視野的積極建議。

導(dǎo)讀：進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展也逐漸面臨了更多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。土地問(wèn)題、資金困境、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)矛盾以及城市可持續(xù)發(fā)展陷阱等都將影響中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、質(zhì)量和方式。中國(guó)需要適時(shí)調(diào)整新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式及其治理方式，通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制、社會(huì)融合度建設(shè)、社會(huì)政策兜底以及社會(huì)營(yíng)銷策略，以推進(jìn)一種健康可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

新型城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”。人的城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的過(guò)程，更是建立全新的人口城鎮(zhèn)生活方式，樹(shù)立全新城鎮(zhèn)人格的一個(gè)過(guò)程。然而，很多地方還在延續(xù)過(guò)往城鎮(zhèn)化所采取的攤大餅式的大開(kāi)發(fā)模式，同時(shí)一些地方已經(jīng)陷入了“空城”、“鬼城”的漩渦。特別在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中愈發(fā)面臨更多風(fēng)險(xiǎn)、更大挑戰(zhàn)和愈演愈烈的城鎮(zhèn)化問(wèn)題，諸如老齡化、土地緊張、地方債務(wù)、人口結(jié)構(gòu)性矛盾、生態(tài)環(huán)境惡化、老城衰敗、交通擁堵、管理沖突等各式各樣的問(wèn)題。[1]因此，在新的發(fā)展時(shí)期，應(yīng)該審慎認(rèn)識(shí)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所遭遇的時(shí)空條件的轉(zhuǎn)變，適時(shí)調(diào)整相關(guān)的發(fā)展策略，探索具有較強(qiáng)適應(yīng)性的城鎮(zhèn)化治理模式。

一、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展態(tài)勢(shì)與現(xiàn)狀

（一）增長(zhǎng)與擴(kuò)張導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃成為了普遍現(xiàn)象

中國(guó)30多年的改革開(kāi)放的歷程，也是中國(guó)城鎮(zhèn)化水平快速增長(zhǎng)的時(shí)期。中國(guó)城鎮(zhèn)化水平從1980年的19.4%發(fā)展到了2014年的54.77%，城鎮(zhèn)常住人口從2.1億增長(zhǎng)到了7.49億。以往的高速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，已經(jīng)呈現(xiàn)了分化的特征。主要表現(xiàn)為特大城市、大城市的發(fā)展速度大大超過(guò)了中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平，特大城市、大城市的人口增量、人口凈流入量都遠(yuǎn)高于中小城市。這種梯度化、結(jié)構(gòu)性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，集中表現(xiàn)為大城市優(yōu)先增長(zhǎng)，特大城市人口增量過(guò)大，因而造成了特大城市、大城市開(kāi)始遭遇典型的“大城市病”，即交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化、通勤時(shí)間長(zhǎng)等因城市化水平過(guò)快增長(zhǎng)帶來(lái)的典型問(wèn)題。

同時(shí)，其他數(shù)量眾多的中小城市，由于城市化水平增長(zhǎng)高于工業(yè)化水平，城市建設(shè)規(guī)模導(dǎo)致了住房及基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)剩，形成了過(guò)度開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的“空城化”現(xiàn)象，最終推高了城市債務(wù)水平，導(dǎo)致城市發(fā)展逐漸進(jìn)入了“無(wú)米下鍋”的局面。特大城市型城市如北京、上海、廣州、深圳等地由于外來(lái)人口加速流入，同時(shí)也加速了其他地區(qū)人口的凈流出，形成了一種城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中城市間的“拉力與推力”。其結(jié)果是大城市的治理管控陷入了“進(jìn)退兩難”的境地：一邊是老齡化需要補(bǔ)充大量外來(lái)流動(dòng)人口以填補(bǔ)人力資源空缺，一邊是外來(lái)人口過(guò)多導(dǎo)致城市要素資源供給能力緊張。

大城市的治理所遭遇的各種挑戰(zhàn)，短期內(nèi)都很難形成一種穩(wěn)定和成熟的形態(tài)。上海預(yù)計(jì)到2030年老齡化率超過(guò)35%，成為一個(gè)真正的老年城市。面對(duì)社會(huì)老齡化的日益加重，上海正在打造以科技創(chuàng)新為中心的戰(zhàn)略計(jì)劃，引進(jìn)更多年輕的科技人才，但是城市基礎(chǔ)設(shè)施的“老年優(yōu)化”法制模式卻依然還未正式提出。北京則正實(shí)施京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略，以此來(lái)優(yōu)化北京的人口與資源環(huán)境過(guò)度緊張的矛盾。但是，整體上看，中國(guó)大城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要還是體現(xiàn)為新城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)高于老城區(qū)的更新重建，擴(kuò)張型增長(zhǎng)依然是大城市的主要發(fā)展形態(tài)。

（二）人口非均衡流動(dòng)趨勢(shì)的加速

在人口出生率沒(méi)有實(shí)質(zhì)性提高之前，全國(guó)的總?cè)丝诹吭鏊傧陆担丝诹鲃?dòng)的非均衡性，將必然繼續(xù)導(dǎo)致城市間的人口增長(zhǎng)出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。新常態(tài)下，土地流轉(zhuǎn)將秉持一種平穩(wěn)有序的原則進(jìn)行，農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移，也將進(jìn)入一個(gè)相對(duì)緩慢有序的階段。加之，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，也并非都堅(jiān)持“就地城鎮(zhèn)化”或“就近城鎮(zhèn)化”的方式，反而有可能加速流向大城市。因?yàn)橹袊?guó)城市的“極化”發(fā)展，同樣按照了一種梯度極化的形態(tài)。[2]以北上廣深、省會(huì)城市、中心城市為核心，共形成了常住人口超過(guò)300萬(wàn)，共計(jì)約50多個(gè)相對(duì)極化發(fā)展的城市。這些城市的人口從300萬(wàn)到2000多萬(wàn)不等，因?yàn)榻逃⑨t(yī)療、商業(yè)、文化等資源的集中，成為具有強(qiáng)勁吸引力的城市。而剩下的2000多個(gè)中小城市，因資源集聚度低，形成了典型的低吸引力城市。雖然數(shù)據(jù)表明，有一部分高齡農(nóng)民工開(kāi)始陸續(xù)返回鄉(xiāng)村，成為欠發(fā)展地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的蓄水池人口，但新生代農(nóng)民工回鄉(xiāng)的概率卻大大降低，他們更愿意留駐在務(wù)工的大城市，為自己的下一代尋找更好的教育及發(fā)展機(jī)會(huì)。

可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)農(nóng)村地區(qū)的新生代居民，大部分都將加速流向發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)化地區(qū)。所以，未來(lái)一段時(shí)期之內(nèi)，欠發(fā)展地區(qū)的人口增量，將會(huì)繼續(xù)低于大城市。但是，在這樣的一個(gè)人口增量結(jié)構(gòu)化失衡的背景下，在很多中小城市在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃中，幾乎都預(yù)設(shè)了“人口增量”的前提，而且還堅(jiān)持了人口增長(zhǎng)的上限最大化預(yù)期，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃采取了更為激進(jìn)的擴(kuò)張型新區(qū)規(guī)劃，并且以土地城鎮(zhèn)化為優(yōu)先策略。事實(shí)上，這些地區(qū)的人口增長(zhǎng)可能將處于下限最大化區(qū)間。然而，正是在對(duì)人口增量趨勢(shì)的忽略或誤判的基礎(chǔ)上，規(guī)劃了一個(gè)又一個(gè)的“新型城鎮(zhèn)化”藍(lán)圖，有些地方早已經(jīng)進(jìn)入了實(shí)施階段。這種非均衡化的城市化進(jìn)程，客觀上需要有差異化地實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，必須考慮人口轉(zhuǎn)移、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化之間的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)及其平衡比例。否則，新型城鎮(zhèn)化將帶來(lái)巨大的浪費(fèi)。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化的非均衡性特征造成了宏觀、中觀、微觀層面的多重風(fēng)險(xiǎn)

隨著國(guó)家人口居住證制度的全面實(shí)施，未來(lái)的人口流動(dòng)必將比原先更加自由。人口的自由流動(dòng)將對(duì)下一步新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃與發(fā)展帶來(lái)極其重要的影響。首先，宏觀層面而言，任何一個(gè)城市都不可能完全預(yù)測(cè)城市常住人口規(guī)模的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，因而城市基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)靜態(tài)化的供給能力，很難應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)變化的人口需求，造成持續(xù)的矛盾和緊張，將是新型城鎮(zhèn)化的新常態(tài)。特別在一些具有“枯城”特質(zhì)的城市，其新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)更大。這些因地質(zhì)生態(tài)條件、資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化等要素累積形成的“負(fù)城市化”現(xiàn)象，將會(huì)大大加速地區(qū)人口的凈流出速度，從而導(dǎo)致這些城市的衰弱。

從美國(guó)的Snowbelt城市帶的普遍性衰弱來(lái)看，城市化發(fā)展到一定階段，可能將會(huì)出現(xiàn)一種不可避免的“此消彼長(zhǎng)型城市化”趨勢(shì)，[3]即一些資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活力較好的地方，將會(huì)吸引更多的人口，而一些發(fā)展能力趨弱的城市，人口將加速流出。中國(guó)是否也將面臨相似的情況，從幾年來(lái)東北三省每年凈流出人口超過(guò)200萬(wàn)的數(shù)據(jù)來(lái)看，中國(guó)的Snowbelt初現(xiàn)端倪。而中國(guó)城鎮(zhèn)化的“胡煥庸線”的長(zhǎng)期存在，便是一種典型的“中國(guó)式Snowbelt”。只不過(guò)中國(guó)的不是雪帶，而是一條經(jīng)濟(jì)與生態(tài)資源帶。盡管有西部大開(kāi)發(fā)、“一帶一路”以及各種國(guó)家級(jí)發(fā)展規(guī)劃的支撐，中西部地區(qū)因教育、文化、創(chuàng)新活力的落差，與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還是存在較大的差距。如果沒(méi)有相應(yīng)的重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整，中西部地區(qū)的人口流出，可能還會(huì)加速。這種加速趨勢(shì)主要體現(xiàn)為中西部地區(qū)年輕人口的加快外流，流入到中部沿海發(fā)達(dá)的地方需求更好的就業(yè)、教育和生活條件。雖然近些年有高齡農(nóng)民工回流原籍，也有因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的原因?qū)е铝藘?nèi)地一些地區(qū)出現(xiàn)了勞務(wù)人口本地化的趨勢(shì)，但從全國(guó)范圍來(lái)看，落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的人口流動(dòng)方向，還未有根本性改變。

（二）中國(guó)城市空間結(jié)構(gòu)的重組不斷深化將帶來(lái)結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化提出了“3個(gè)1億”的人口轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略。下一階段新型城鎮(zhèn)化將聚焦3億人口的城鎮(zhèn)化，包括促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。從可以預(yù)見(jiàn)的人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移規(guī)律來(lái)看，近1億的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的人口將伴隨著城市老舊社區(qū)、老舊城區(qū)、老舊街區(qū)的更新改造而實(shí)現(xiàn)“再城市化”。這種再城市化進(jìn)程，常常伴隨著拆遷、補(bǔ)償、遷居而積累大量的社會(huì)矛盾和問(wèn)題。在中國(guó)遭遇經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的時(shí)期，不少城市已經(jīng)累積了大量的城市債務(wù)，一部分城市更遭遇了“空城化”危機(jī)，這又直接制約了城市更新和棚戶區(qū)改造的能力。城市營(yíng)運(yùn)財(cái)力的下降越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)城市更新和棚戶區(qū)改造的壓力。

當(dāng)前城市治理中的很大一方面問(wèn)題都與城市更新與拆遷有關(guān)，便說(shuō)明了空間重組和重構(gòu)，并非是一個(gè)簡(jiǎn)單的新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題，更會(huì)引發(fā)各種社會(huì)治理方面的突出問(wèn)題。另外，除了城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的1億人口，有2億人口將實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變。這兩億人口中的1億人口將以中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化為主，這意味著在中西部地區(qū)將需要新增大量的城鎮(zhèn)化空間，主要包括新城區(qū)或新社區(qū)，并將轉(zhuǎn)移大量人口入駐新的城鎮(zhèn)化空間。對(duì)于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)，要接納近1億人口進(jìn)入城鎮(zhèn)空間，不僅在經(jīng)濟(jì)上是一個(gè)巨大的投入，更會(huì)導(dǎo)致大量的人口就業(yè)、社會(huì)管理、綜合治理、土地流轉(zhuǎn)、拆遷安置等方面的社會(huì)問(wèn)題。特別在中西部地區(qū)的少數(shù)民族人口較多的地方，還要面對(duì)復(fù)雜的民族人口的遷移、安居、就業(yè)、生活和社會(huì)融合等問(wèn)題。諸如這些問(wèn)題都會(huì)成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)源，一旦某一個(gè)環(huán)節(jié)受阻，都將可能引發(fā)潛在的沖突與緊張。還有1億轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，從過(guò)去人口城鎮(zhèn)化的規(guī)律來(lái)看，大量已經(jīng)轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村人口，必定選擇那些就業(yè)機(jī)會(huì)多、業(yè)已熟悉或常住的城市安家落戶。

隨著各地對(duì)于戶籍政策的改革，總體形成了有利于擴(kuò)大轉(zhuǎn)移人口的遷居入戶的政策機(jī)制。因此，對(duì)于外來(lái)常住人口較多的城市，主要是沿海發(fā)達(dá)區(qū)域如長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群以及其他省會(huì)級(jí)中心城市約40個(gè)以上城市。這些城市的外來(lái)常住人口占比超過(guò)總流動(dòng)人口的90%以上。未來(lái)這1億轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，勢(shì)必將以沿海發(fā)達(dá)的大城市為主。但是，大城市已經(jīng)出現(xiàn)了典型意義上的“大城市病”。隨著北京、上海、廣州、南京、杭州等這些城市的老齡化率的上升，大城市在短期內(nèi)依然有較大的人口增量的需求，因此沿海的大城市將會(huì)持續(xù)擴(kuò)張，直到規(guī)定的城市邊界為止。目前人口在800萬(wàn)左右的城市，隨著新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略性推進(jìn)，都將發(fā)展成為超過(guò)1000萬(wàn)以上人口的城市，這勢(shì)必在人口的流動(dòng)方向上繼續(xù)占據(jù)主動(dòng)而影響其他地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)。而因人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，未來(lái)這些超大型城市的資源、環(huán)境、交通、民生、教育、醫(yī)療、貧困、社會(huì)治理等問(wèn)題，都將迎來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。特別是隨著城市人口的膨脹，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)性的壓力催生各階層的心理壓力和精神類疾病，少數(shù)精神疾病患者或心理壓力過(guò)大者逐漸演化為社會(huì)泄恨者或越軌者，從而對(duì)城市社會(huì)的安全帶來(lái)直接的威脅。

總之，因新型城鎮(zhèn)化所需推動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)重組必定帶來(lái)人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，從而形成各種新舊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)勢(shì)必對(duì)城市治理理念和方式帶來(lái)深刻的影響。

（三）新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的城市內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，也逐漸暴露出新的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

新型城鎮(zhèn)化以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，強(qiáng)化推進(jìn)既有城市的規(guī)劃、建設(shè)理念。現(xiàn)實(shí)層面集中表現(xiàn)為各種國(guó)家級(jí)城市新區(qū)的設(shè)立、撤縣設(shè)區(qū)、市改區(qū)或縣改市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)改街道、撤村并社等具體路徑。自2012年十八大以來(lái)，這些新型城鎮(zhèn)化的具體改變正在加速，包括鎮(zhèn)級(jí)市的呼聲也日益高漲。整體上看，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將推動(dòng)中國(guó)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的大調(diào)整、大變化和大轉(zhuǎn)型。這種城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的變遷，必然會(huì)觸發(fā)各城市內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和挑戰(zhàn)。諸如撤縣設(shè)區(qū)之后，城市資源的配置是否能夠及時(shí)跟上，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化水平能否實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題便日益突出；國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)層面改變了原來(lái)區(qū)域內(nèi)的土地與空間價(jià)值，從而推動(dòng)了各種要素的價(jià)格上漲，導(dǎo)致違章、拆遷、安置的新矛盾；鎮(zhèn)鄉(xiāng)改街道之后形成的各種既得利益的分化調(diào)整，積淀已久的問(wèn)題浮出水面，如集體經(jīng)濟(jì)的分配、中小學(xué)教育設(shè)施的改善、宅基地的置換等問(wèn)題，往往都是居民上訪、信訪的突出問(wèn)題。

另外，新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的城市內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，造成了城市治理的多重風(fēng)險(xiǎn)，諸如外來(lái)人口在很多大城市遭遇社會(huì)排斥、邊緣化等問(wèn)題，城市流動(dòng)人口的流動(dòng)攤販的治理所帶來(lái)的沖突和過(guò)激事件，以及城市資源緊缺導(dǎo)致的各種搶奪資源而造成的醫(yī)患沖突事件、學(xué)區(qū)房維權(quán)事件以及道路侵占和砸車事件等。例如2015年元旦前夕上海外灘踩踏事件，不僅關(guān)乎城市安全治理的技術(shù)性問(wèn)題，更隱藏了因外來(lái)年輕人口規(guī)模過(guò)大所形成的公共娛樂(lè)休閑生活的集聚和擁擠的社會(huì)問(wèn)題。這些事件的累積逐漸演化為系統(tǒng)性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，很多時(shí)候還會(huì)有“負(fù)面?zhèn)魅尽钡默F(xiàn)象，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，給城市生產(chǎn)生活帶來(lái)巨大的隱患，也大大降低了“人的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展質(zhì)量?？梢哉f(shuō)，因新型城鎮(zhèn)化而導(dǎo)致的城市微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)，越來(lái)越開(kāi)始暴露出城市治理的難度和困境。

三、新型城鎮(zhèn)化與城市治理的范式變革

城鎮(zhèn)化理論特別強(qiáng)調(diào)以人為本的城市化。誠(chéng)如喬爾·科特金所提出，城市的起源意味著需要滿足神圣、繁榮和安全的功能。[4]這里的繁榮，就是指城市的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活的活力。而城市的安全性，在當(dāng)代城市功能中的所指，應(yīng)該是城市需要確保各個(gè)階層的市民能夠不被排斥、不被貧困所累，更不因社會(huì)沖突帶來(lái)生命風(fēng)險(xiǎn)。因此，新型城鎮(zhèn)化需要從經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧、市民幸福作為目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化所提出空間上的“老城區(qū)”+“新城區(qū)”+“農(nóng)村新社區(qū)”，根本上是為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化的同步進(jìn)行，是要積極提升城鎮(zhèn)化的發(fā)展能力。而信息化、工業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化是推進(jìn)人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)更新、就業(yè)增長(zhǎng)的支撐條件，最終實(shí)現(xiàn)“人的全面城鎮(zhèn)化”的目標(biāo)。老城區(qū)的更新與建設(shè)，既要保持歷史文化遺存，又能改善居住條件，還需要有經(jīng)濟(jì)支撐能力來(lái)保障老城區(qū)更新的順利推進(jìn)。新城區(qū)的發(fā)展和建設(shè)，需要從就業(yè)與居住、城市要素供給等方面綜合設(shè)計(jì)。而農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)，更需要思考農(nóng)民上樓之后的土地流轉(zhuǎn)利益、就業(yè)吸納能力、社會(huì)保障以及生態(tài)環(huán)境的品質(zhì)等問(wèn)題。因此，面臨中國(guó)城市社會(huì)的巨大變革，以及未來(lái)持續(xù)深化的各種社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，防止各類因城鎮(zhèn)化而累積或凸生的各種風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化亟需從頂層設(shè)計(jì)、中觀調(diào)控、微觀治理層面進(jìn)行審慎的創(chuàng)新思考，要從中國(guó)本土的歷史、文化、社會(huì)心理建構(gòu)等方面尋找中國(guó)城鎮(zhèn)化的新模式與新道路。

（一）中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化亟需建立起國(guó)家統(tǒng)籌的“城市規(guī)劃預(yù)警機(jī)制”

由于中國(guó)具有典型的“規(guī)劃引領(lǐng)”和“規(guī)劃政治”的現(xiàn)實(shí)路徑依賴，全國(guó)各地的城市都在通過(guò)規(guī)劃修編或規(guī)劃設(shè)計(jì)。國(guó)家級(jí)新區(qū)數(shù)量不斷增加，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下各個(gè)地區(qū)的數(shù)量繁多的區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，大多都是以“增長(zhǎng)”作為規(guī)劃的前提預(yù)設(shè)。幾乎沒(méi)有一個(gè)城鎮(zhèn)規(guī)劃是為了“減少”而開(kāi)展的設(shè)計(jì)。然而，所有的“增長(zhǎng)”是不可能發(fā)生的，增長(zhǎng)模型不可能適合每一個(gè)地區(qū)。各種追逐增長(zhǎng)性的城鎮(zhèn)規(guī)劃，必然面臨著人口拐點(diǎn)、人口非均衡流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的前提性挑戰(zhàn)。因此，必須要建立起城市規(guī)劃，特別是牽涉土地利用規(guī)劃的國(guó)家統(tǒng)籌機(jī)制，通過(guò)國(guó)家統(tǒng)籌的方式，來(lái)開(kāi)展人口流動(dòng)模型的整體研究和預(yù)測(cè)，用于指導(dǎo)各地的城鎮(zhèn)規(guī)劃的定位。

中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入了人口拐點(diǎn)時(shí)期，在人口綜合生育率持續(xù)低位的情況下，需要開(kāi)始建立“城市規(guī)劃預(yù)警”機(jī)制，通過(guò)更加精細(xì)和科學(xué)的人口出生率、人口流動(dòng)的預(yù)測(cè)來(lái)預(yù)警相關(guān)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。如果再放任各地的“無(wú)序”的以“增長(zhǎng)”為主導(dǎo)理念的城鎮(zhèn)規(guī)劃或城市建設(shè)，將導(dǎo)致極大的城市危機(jī)。由鬼城危機(jī)帶來(lái)的城市債務(wù)危機(jī)必將引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)或社會(huì)動(dòng)蕩。目前已經(jīng)暴露出來(lái)的各種非法集資、高危城市債務(wù)、老板跑路、因債跳樓、產(chǎn)能過(guò)剩、失業(yè)率增長(zhǎng)、社會(huì)泄恨事件等問(wèn)題，都指向了城市規(guī)劃與城市建筑這個(gè)“病因”。一些中小城市已經(jīng)暴露出來(lái)的新城規(guī)劃導(dǎo)致的房地產(chǎn)嚴(yán)重過(guò)剩問(wèn)題，以及城市發(fā)展后續(xù)乏力的問(wèn)題，都說(shuō)明了“規(guī)劃無(wú)序”的嚴(yán)重后果。所以，加快建立一個(gè)能夠糾偏的規(guī)劃預(yù)警系統(tǒng)，開(kāi)展全國(guó)性統(tǒng)籌指導(dǎo)，勢(shì)在必行。

美國(guó)社會(huì)自從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，便已經(jīng)進(jìn)入了全國(guó)性“城市衰弱周期”，很多中北部城市出現(xiàn)了人口下降，從而引發(fā)了城市發(fā)展的曠日持久的衰退期，全美國(guó)共有170多個(gè)大小城市最終變成了“死城”。[5]中國(guó)雖然國(guó)情不同，城鎮(zhèn)化水平不高，但城鎮(zhèn)化超過(guò)工業(yè)化帶來(lái)的城市發(fā)展危機(jī)，依然值得警惕。打破純粹的片面的“增長(zhǎng)”預(yù)期理念，建立國(guó)家性的“衰退”預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)籌指導(dǎo)各地城鎮(zhèn)化規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，正是從源頭上治理城市發(fā)展危機(jī)的重要舉措。

（二）新型城鎮(zhèn)化需要特別注意“城市社會(huì)融合度”的建設(shè)

社會(huì)融合是“個(gè)體或群體相互滲透、相互融合的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中通過(guò)共享歷史和經(jīng)驗(yàn)，相互獲得對(duì)方的記憶、情感、態(tài)度、最終整合于一個(gè)共同的文化生活之中”。[6]城鎮(zhèn)化意味著人口遷移，意味著移民與本地居民的相互認(rèn)同。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化也即人的現(xiàn)代化的基本內(nèi)核。在當(dāng)前的新型城鎮(zhèn)化各種系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中，幾乎所有的風(fēng)險(xiǎn)，都是人所遭受的威脅、危險(xiǎn)和利益受損害。如失地農(nóng)民問(wèn)題、拆遷問(wèn)題、蟻?zhàn)逦伨訂?wèn)題、暴力城管問(wèn)題、城市貧困問(wèn)題、看病貴看病難問(wèn)題、上學(xué)貴上學(xué)難問(wèn)題、路怒問(wèn)題等，最終都是由市民或流動(dòng)人口來(lái)遭受各種“惡果”。

城市社會(huì)生活問(wèn)題都是指向人的問(wèn)題。亞里士多德曾說(shuō)，人們?yōu)榱松疃鴣?lái)到城市，人們?yōu)榱嘶畹酶茫赳v在城市。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是非農(nóng)化，更多農(nóng)民希望來(lái)到城市，謀求更好的生活。但是中國(guó)城市化進(jìn)程中，依然還存在大量的結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，帶來(lái)結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn)，并沒(méi)有完全滿足人民活得更好的需求。因此，在當(dāng)前整體社會(huì)結(jié)構(gòu)仍然有“固化”加強(qiáng)的趨勢(shì)下，新型城鎮(zhèn)化絕對(duì)不能再“加固”社會(huì)結(jié)構(gòu)，必須要強(qiáng)化社會(huì)融合度，通過(guò)更高的開(kāi)放性、更多的自由流動(dòng)能力、更多的社會(huì)參與機(jī)會(huì)、更均衡的利益結(jié)構(gòu)，這樣才能“寬松”板結(jié)化的社會(huì)秩序。

城市是一個(gè)科層制的理性社會(huì)生活體系，同時(shí)也是一個(gè)崇尚多元、開(kāi)放、自由、個(gè)性、選擇性的文化容器。在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的時(shí)期，必須逐漸打破剛性的、固化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市社會(huì)的融合度。增進(jìn)社會(huì)融合就是要打破階層固化和利益過(guò)度分化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)各階層在城市中擁有公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，享有公平的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，擁有尊嚴(yán)的生活。這就要求，未來(lái)的新型城鎮(zhèn)化，特別要強(qiáng)化社會(huì)規(guī)劃，要把增進(jìn)城市社會(huì)融合度作為社會(huì)規(guī)劃的目標(biāo)。只有這樣，才能避免因?yàn)槔娓叨确只⒇毟环只?、居住分化、消費(fèi)分化帶來(lái)的階層沖突、社會(huì)沖突和群體對(duì)立。任何一個(gè)城市，都經(jīng)不起因階層沖突、群體沖突帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦累加的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，必將大大損害城市的安全感和競(jìng)爭(zhēng)力。所以需要通過(guò)強(qiáng)化對(duì)外來(lái)人口的接納和包容，強(qiáng)化對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)支持和保護(hù)，通過(guò)制度建設(shè)和反腐敗來(lái)打破既得利益群體的各種恣意妄為，建立有效的機(jī)制來(lái)增進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)取居住證的人口享有完全市民化待遇，最終讓每一個(gè)市民或外來(lái)人口都能夠公平有序地生活，最大程度地降低社會(huì)對(duì)立、社會(huì)排斥，確保城市能夠有最大的社會(huì)融合度，讓全體市民和諧共處。

（三）新型城鎮(zhèn)化必須加大社會(huì)政策兜底的實(shí)施力度

新型城鎮(zhèn)化是一場(chǎng)空前的人口結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程，同時(shí)也將形成巨大的利益調(diào)整。由于歷史原因?qū)е碌某鞘欣淆g化、高齡化以及城市貧困問(wèn)題的凸顯，因工作壓力、家庭壓力、交通事故、突發(fā)事件、生活方式，特別是環(huán)境問(wèn)題、食品問(wèn)題的多重因素累積而導(dǎo)致的疾病困擾問(wèn)題，越來(lái)越多的市民正在承受生活的挑戰(zhàn)。為了不讓市民因年齡、疾病或貧困而陷入生存的風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要有社會(huì)政策的兜底，來(lái)緩解相關(guān)群體的生存和生活壓力。城市不能因個(gè)體受挫或陷入困境而棄之不顧，否則新型城鎮(zhèn)化將無(wú)益于社會(huì)的團(tuán)結(jié)，無(wú)助于實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。在高房?jī)r(jià)的大都市，有市民會(huì)因?yàn)楦妒赘抖鴵屻y行；有市民會(huì)因?yàn)樨毨Ф尳?，?huì)因?yàn)榧膊±_而自殺，更有老人因?yàn)闊o(wú)人照顧，死去多日才被發(fā)現(xiàn)；有年輕人因?yàn)槭I(yè)而產(chǎn)生社會(huì)泄恨行為。諸如此類的城市風(fēng)險(xiǎn)事件，便是社會(huì)政策兜底工作所需要深入細(xì)致植入其中的。社會(huì)政策的核心是為了保障國(guó)家公民不因老、弱、病、窮、殘、幼等而陷入生命危急的一系列社會(huì)福利性質(zhì)的政策。[7]

經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)各大城市都擁有數(shù)量不菲的、需要社會(huì)政策兜底的特殊困難群體。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，特別需要捍衛(wèi)公民權(quán)益和尊嚴(yán)，要保障需要得到照顧的特殊群體不會(huì)被餓死和病死。這就需要城市政府善于創(chuàng)新社會(huì)政策體系，通過(guò)社會(huì)保障、社會(huì)支持、社會(huì)援助和志愿者社會(huì)服務(wù)等相關(guān)手段和措施，積極介入弱勢(shì)群體的幫扶，做到不讓一個(gè)市民因缺失社會(huì)政策的保護(hù)而死亡，或選擇走上違法犯罪之路。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略追求“人的城鎮(zhèn)化”，為的是保障人的尊嚴(yán)。因此，對(duì)陷入困境的特殊群體，城市政府必須履行社會(huì)政策兜底的責(zé)任，加大力度開(kāi)展相應(yīng)的社會(huì)保護(hù)措施。

（四）新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實(shí)施“社會(huì)營(yíng)銷”計(jì)劃

社會(huì)營(yíng)銷是“是為了個(gè)人、集團(tuán)或者社會(huì)整體利益，采用市場(chǎng)營(yíng)銷的原理和技巧使得目標(biāo)群體自愿地接受、拒絕、改變或者摒棄一種行為”。[8]新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為一項(xiàng)關(guān)乎中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)重大變遷的發(fā)展手段，不能只停留在政策規(guī)劃的自上而下的貫徹落實(shí)這樣的層面。在面臨城市社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的時(shí)期，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于這種系統(tǒng)性工程的社會(huì)營(yíng)銷。要讓官員、市民、農(nóng)民都能夠深刻感知到新型城鎮(zhèn)化所將帶來(lái)的改變，特別是行為規(guī)范層面的改變。城市相比較于農(nóng)村，就是迪爾凱姆所提出的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的地方，也是韋伯提出的“理性化”的過(guò)程。城市作為一個(gè)高度理性化、事本性、匿名性乃至冷漠型的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，需要重構(gòu)一種城鎮(zhèn)化的人格。而重構(gòu)城鎮(zhèn)化人格，首先需要所有的市民或新市民，都要有合乎城市生活規(guī)范的城市理性。這種城市理性的建立，可以緩解因變遷而帶來(lái)的不安、焦慮乃至失范。

新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化過(guò)程需要遵從秩序、遵守法制，更需要建立公共空間的價(jià)值觀。諸如不能違建、不能搶道、不能插隊(duì)、不能破壞公共環(huán)境、不能有公共空間的不雅行為、不能侵占公共空間等這些公共價(jià)值都是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共理性的內(nèi)容，然而這些城鎮(zhèn)化的行為方式和價(jià)值觀，不是自然而然能夠形成的，必須要有一個(gè)好的社會(huì)營(yíng)銷體系來(lái)倡導(dǎo)和內(nèi)化，這也是最大程度地降低社會(huì)沖突、社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的柔性策略。好的城市，需要有現(xiàn)代化的市民，而現(xiàn)代化的市民，一定會(huì)提升一個(gè)城市的品質(zhì)。所以，從這個(gè)層面而言，防范新型城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)而開(kāi)展的城市社會(huì)營(yíng)銷，便可以視作為一種新的城市治理模式。

新型城鎮(zhèn)化會(huì)面臨各種可見(jiàn)的和不可見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，需要自上而下與自下而上的共同應(yīng)對(duì)。敢于跳出“規(guī)劃引領(lǐng)”的某種誤區(qū)，積極采取糾偏機(jī)制，用新的城市治理范式，來(lái)最大程度避免或化解新型城鎮(zhèn)化帶來(lái)的各種陣痛、失序和矛盾，迫切需要各種創(chuàng)新思維和實(shí)踐，以此推動(dòng)建立平穩(wěn)、健康、科學(xué)、有序的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

說(shuō)明：本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的空間落點(diǎn)及其形態(tài)研究（13CSH089）”的部分研究成果。

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責(zé)任編輯：張 煒