“十三五”我國區(qū)域發(fā)展的新思路

賈若祥

“十三五”時期是確保我國全面建成小康社會宏偉目標勝利實現(xiàn)的關鍵時期，也是確保全面深化改革在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果的關鍵時期，我國區(qū)域差異性很大，區(qū)域協(xié)調健康發(fā)展事關我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局，在“十三五”期間，需要深入剖析區(qū)域發(fā)展新背景，明確區(qū)域發(fā)展新思路，謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。

一、“十三五”區(qū)域發(fā)展背景分析

（一）區(qū)域發(fā)展步入新常態(tài)

“十三五”期間，我國區(qū)域發(fā)展要更好適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷提高區(qū)域發(fā)展質量和效益，促進區(qū)域協(xié)調健康發(fā)展。首先，要加強區(qū)域創(chuàng)新能力，為區(qū)域發(fā)展增添新活力。依托京津冀、長三角、珠三角等科技基礎好和創(chuàng)新能力強的區(qū)域，結合我國四大自貿(mào)試驗區(qū)建設，進一步完善有利于區(qū)域創(chuàng)新的體制機制，加快總結可復制、可推廣的經(jīng)驗，構建大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的良好局面，為區(qū)域發(fā)展注入新活力。其次，要不斷優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結構，通過區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟結構的優(yōu)化和區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)的互動發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調健康發(fā)展。我國區(qū)域內(nèi)部的異質性很強，而且區(qū)域與區(qū)域之間的差異性也很大，這為我國區(qū)域發(fā)展提供了更為廣闊的回旋余地，要根據(jù)不同區(qū)域自身的情況，促進區(qū)域內(nèi)部結構的轉型升級，同時規(guī)范推進產(chǎn)業(yè)在不同區(qū)域之間的有序轉移。第三，要通過釋放制度紅利，促進我國區(qū)域保持中高速增長?！笆濉逼陂g是我國推進制度創(chuàng)新的重要時期，一方面“十二五”期間的制度創(chuàng)新效應將在“十三五”期間逐步釋放，同時也會在“十三五”期間進一步深化制度創(chuàng)新，形成更為系統(tǒng)和完善的制度創(chuàng)新體系，通過一系列的制度創(chuàng)新，將會進一步確保我國區(qū)域發(fā)展在“十三五”期間保持中高速增長，確保全面建成小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

（二）區(qū)域發(fā)展面臨新理念

“十三五”期間，我國區(qū)域發(fā)展需要樹立新的發(fā)展理念，尤其是要將生態(tài)文明的理念貫穿到區(qū)域發(fā)展理念之中，并要積極探索生態(tài)文明理念下區(qū)域發(fā)展的新模式。黨的十八大報告首次把生態(tài)文明建設擺在“五位一體”總體布局的高度來論述，十八屆三中全會對加快生態(tài)文明制度建設提出了具體安排，并明確指出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”。2015年中共中央國務院出臺了關于加快推進生態(tài)文明建設的意見，指出生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。中央把生態(tài)文明建設放在突出的戰(zhàn)略位置，并指出要將生態(tài)文明融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，在推進區(qū)域發(fā)展的進程中，同樣要樹立生態(tài)文明的理念，將生態(tài)文明作為推進區(qū)域發(fā)展的新理念。在生態(tài)文明理念下，生態(tài)產(chǎn)品是有價值的，提供生態(tài)產(chǎn)品的發(fā)展也是發(fā)展。要不斷完善我國的生態(tài)補償制度和績效考核制度，切實將生態(tài)文明的理念貫穿到區(qū)域發(fā)展之中。完善生態(tài)補償制度，可以在一定程度上體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的市場價值，使提供生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)能夠獲得一定的經(jīng)濟回報，為不同地區(qū)之間尤其是生態(tài)產(chǎn)品提供區(qū)與生態(tài)產(chǎn)品享用區(qū)之間發(fā)展權的公平化提供保障。

（三）區(qū)域發(fā)展面臨新格局

隨著我國“一帶一路”戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略三大區(qū)域戰(zhàn)略實施，我國區(qū)域發(fā)展形成了統(tǒng)籌東中西、協(xié)調南北方、特色鮮明、協(xié)調聯(lián)動的區(qū)域發(fā)展新格局。一是“十三五”期間區(qū)域合作和聯(lián)動發(fā)展更加深入。從我國的三大區(qū)域戰(zhàn)略來看，都是跨了很多的省級行政區(qū)，有的還跨了我國的東部、西部、中部、東北四大區(qū)域板塊，體現(xiàn)出了統(tǒng)籌東中西、協(xié)調南北方的特點，尤其是“一帶一路”戰(zhàn)略，更是涵蓋了我國的東中西和南北方，從全球視野謀劃區(qū)域發(fā)展，前瞻性很強，將會對我國區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。上述戰(zhàn)略的實施，將會進一步消除我國區(qū)域發(fā)展中的行政藩籬，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，深化區(qū)域合作，促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。二是“十三五”期間我國區(qū)域戰(zhàn)略將呈現(xiàn)融合發(fā)展的態(tài)勢。在“十三五”期間，我國區(qū)域發(fā)展將呈現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略與東部、西部、中部、東部四大板塊戰(zhàn)略以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略并存的局面，這是區(qū)域發(fā)展中三個不同類型的戰(zhàn)略，在“十三五”期間這三個不同類型的區(qū)域戰(zhàn)略將會相互融合和相互促進。

（四）區(qū)域發(fā)展面臨新規(guī)則

“十三五”期間，隨著我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進，區(qū)域發(fā)展也面臨著新規(guī)則，原來傳統(tǒng)的區(qū)域之間比拼GDP以及財政收入總量和增速的局面會得到很大程度上的改觀，區(qū)域將會更加注重區(qū)域治理體系的現(xiàn)代化和科學化，將會更加注重民生改善、生態(tài)保護、環(huán)境治理等相關領域。一是區(qū)域治理體系將會進一步完善。區(qū)域治理主體將會進一步的多元化和扁平化，過去主要依靠政府推進區(qū)域治理的模式將會得到較大程度的改善，地方政府、企業(yè)、居民和相關的社會組織都會參與到區(qū)域治理體系中，尤其是企業(yè)、居民和相關社會組織參與區(qū)域治理的渠道將會更為寬闊和暢通，在民生、生態(tài)、環(huán)境等領域，相關的居民和社會組織將會發(fā)揮十分重要監(jiān)督作用。二是經(jīng)濟區(qū)將成為編制區(qū)域規(guī)劃和制定區(qū)域政策的主要空間載體。經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟是以經(jīng)濟聯(lián)系相對密切的區(qū)域為基本空間單元開展經(jīng)濟活動的一種經(jīng)濟發(fā)展模式，而行政區(qū)經(jīng)濟是以行政管理區(qū)域（縣、市、省等）為基本空間單元開展經(jīng)濟活動的一種經(jīng)濟發(fā)展模式。隨著我國社會主義統(tǒng)一大市場建設的不斷完善，經(jīng)濟主體在經(jīng)濟活動中的自主性不斷增強，“十三五”期間，經(jīng)濟區(qū)將成為我國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的主要空間載體。國家通過不斷推進經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃一體化、基礎設施一體化、產(chǎn)業(yè)布局一體化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、生態(tài)環(huán)境一體化、基本公共服務一體化、政策措施一體化等，不斷減少經(jīng)濟區(qū)內(nèi)部的市場壁壘，降低市場交易成本，促進經(jīng)濟區(qū)協(xié)調健康發(fā)展。

二、“十三五”我國區(qū)域發(fā)展新思路

（一）要從構建全國統(tǒng)一大市場的角度謀劃區(qū)域發(fā)展新思路

長期以來，我國行政壁壘比較嚴重，行政區(qū)經(jīng)濟對構建全國統(tǒng)一市場產(chǎn)生了很大障礙，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)典型的板塊化和行政區(qū)化的特點，這在很大程度上了影響了我國區(qū)域發(fā)展的整體性，同時也很難發(fā)揮市場對要素配置的決定性作用，影響了區(qū)域發(fā)展的效率和效益。“十三五”期間，我國要從構建全國統(tǒng)一大市場的角度謀劃區(qū)域發(fā)展的新思路，打破我國區(qū)域發(fā)展中的行政分割，對我國區(qū)域發(fā)展進行整體上統(tǒng)籌考慮，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間的順暢流動，使市場在資源配置中起決定性作用，打造中國區(qū)域發(fā)展的升級版，實現(xiàn)我國區(qū)域發(fā)展整體效益的最大化。

（二）要從“五化協(xié)同”高度的樹立區(qū)域發(fā)展新理念

在我國區(qū)域發(fā)展的歷程中，經(jīng)濟往往是區(qū)域發(fā)展的核心，于是區(qū)域發(fā)展往往被理解為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，甚至是簡單的地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入增長，區(qū)域之間相互攀比地區(qū)生產(chǎn)總值增速或財政收入增速，使區(qū)域之間陷入以GDP論英雄的偏面競爭之中。僅考慮經(jīng)濟的區(qū)域發(fā)展理念使得很多生態(tài)功能區(qū)不顧自身生態(tài)屏障的特點強力發(fā)展經(jīng)濟，不僅經(jīng)濟發(fā)展的質量和效果不好，而且嚴重削弱了自身的生態(tài)功能，對國家的生態(tài)安全造成很大破壞。2015年，中共中央和國務院聯(lián)合頒布了關于加快推進生態(tài)文明建設的意見，提出要把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，協(xié)同推進新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化?！拔寤瘏f(xié)同”將成為“十三五”期間區(qū)域發(fā)展的新理念，將會進一步提高區(qū)域發(fā)展質量和效益，尤其是對重點生態(tài)功能區(qū)加強生態(tài)屏障建設發(fā)揮積極作用。

（三）要從積極融入全球經(jīng)濟活動的視角謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局

目前，我國在積極推進沿邊對外開放與合作，沿邊開放已經(jīng)成為我國繼沿海開放后的又一重大戰(zhàn)略，而且通過“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶、京津冀協(xié)調發(fā)展等重大戰(zhàn)略形成了陸海聯(lián)動的對外開放格局，這就需要在“十三五”期間從積極融入全球經(jīng)濟活動的視角謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。我國區(qū)域發(fā)展已經(jīng)在全球經(jīng)濟大格局中占據(jù)重要地位，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展與國際經(jīng)濟活動的日益密切，積極融入全球經(jīng)濟活動是對我國區(qū)域發(fā)展的新要求，要積極謀劃內(nèi)通外聯(lián)的區(qū)域發(fā)展新棋局，促進區(qū)域發(fā)展的內(nèi)部互通和外部互聯(lián)。我國沿邊經(jīng)濟發(fā)展基礎相對比較薄弱，在對外開放與合作中的支撐能力不足，需要與內(nèi)地甚至沿海發(fā)達地區(qū)聯(lián)合起來，形成內(nèi)聯(lián)外通的區(qū)域發(fā)展格局，才能更好地推進我國沿邊對外開放與合作。我國的“一帶一路”戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略等就把我國沿海、內(nèi)地與沿邊聯(lián)系到一塊，共同謀劃區(qū)域發(fā)展新棋局。這一方面加強了發(fā)達地區(qū)對沿邊地區(qū)對外開放的支撐能力，另一方面也將沿邊的對外開發(fā)與合作與國內(nèi)的主要經(jīng)濟帶連接起來，形成網(wǎng)絡化聯(lián)動發(fā)展的良好格局。

（四）要按照“四個全面”的戰(zhàn)略布局激發(fā)區(qū)域發(fā)展新動力

“四個全面”即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。在“十三五”期間，要將“四個全面”的戰(zhàn)略布局融入到我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之中，使之成為激發(fā)我國區(qū)域發(fā)展的新動力。我國區(qū)域發(fā)展差異很大，落后地區(qū)也要與全國同步實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，這就需要在國家的扶持下，為落后地區(qū)提升發(fā)展質量和效益注入新動力。通過國家全面深化改革，釋放改革紅利和制度紅利，確保在“十三五”期間我國區(qū)域發(fā)展處在合理的增長區(qū)間。通過全面依法治國和全面從嚴治黨，在“十三五”期間，要努力使我國的區(qū)域發(fā)展步入法治化和規(guī)范化軌道。

（五）要按照因地制宜的原則謀劃區(qū)域發(fā)展新模式

我國不同區(qū)域在自然稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展基礎、區(qū)位條件等方面不同，在發(fā)展中有著各自的比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌東中西協(xié)調南北方就是要發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，并通過完善市場機制，使不同區(qū)域通過市場競爭將比較優(yōu)勢轉化為競爭優(yōu)勢，激活區(qū)域發(fā)展活力，提高區(qū)域競爭力，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展整體效益最大化?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)深化實施全國主體功能區(qū)戰(zhàn)略，在各?。ㄊ?、區(qū)）頒布主體功能區(qū)的基礎上，進一步細化城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的空間界限，探索因地制宜的區(qū)域發(fā)展新模式，推動市、縣層面實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，形成人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境相協(xié)調的區(qū)域發(fā)展新模式。

（六）要按照精準施策的目標謀劃區(qū)域政策新手段

我國區(qū)域之間的差異很大，不同的區(qū)域面臨的區(qū)域問題也不盡相同，“十三五”期間，要根據(jù)我國不同區(qū)域的特定區(qū)域問題，進一步優(yōu)化和完善我國區(qū)域政策的頂層設計，使我國區(qū)域政策更具有精準性、有效性和系統(tǒng)性。我國的問題地區(qū)有的屬于發(fā)展滯后地區(qū)、有的屬于衰退地區(qū)、有的屬于發(fā)展滯漲地區(qū)，解決這些區(qū)域問題需要有針對性的區(qū)域政策和相對科學合理的區(qū)域空間單元?！笆濉逼陂g，要針對我國不同區(qū)域之間存在的區(qū)域問題，根據(jù)區(qū)域問題梳理問題區(qū)域，然后出臺更具有針對性的區(qū)域政策，進一步明確區(qū)域政策的基本空間單元，重點解決滯后地區(qū)、衰退地區(qū)、滯漲地區(qū)的典型區(qū)域問題，促進區(qū)域健康協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）