民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式研究

黃秋正

摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民營資本開始向不同領(lǐng)域滲透，在為各領(lǐng)域發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支持的同時(shí)也使其原有運(yùn)行模式發(fā)生改變，本文將從旅游業(yè)角度對民營資本滲透展開分析，通過對在其發(fā)展過程中出現(xiàn)的整體租賃模式加深了解，總結(jié)出現(xiàn)階段民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式在運(yùn)行過程中存在的問題，力圖促進(jìn)此模式在旅游開發(fā)過程中不斷完善。

關(guān)鍵詞：民營資本；開發(fā)旅游景區(qū)；整體租賃模式

前言：近年來隨著人們生活水平的提高，旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，地方政府為擴(kuò)大區(qū)域旅游業(yè)的社會(huì)影響、增加經(jīng)濟(jì)收入，對旅游業(yè)的投入力度空前加大，在地方旅游業(yè)快速發(fā)展的過程中，受到市場經(jīng)濟(jì)的影響，新問題、新矛盾相繼出現(xiàn)，而民營資本對旅游業(yè)的開發(fā)就是其中較具代表性的問題，引起政府部門、專家學(xué)者的廣泛關(guān)注。

一、民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式

民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式實(shí)質(zhì)上是將旅游景區(qū)的所有權(quán)與其經(jīng)營、管理權(quán)相分離，以民營資本為主導(dǎo)的企業(yè)具有景區(qū)的開發(fā)權(quán)和保護(hù)權(quán)，其在上個(gè)世紀(jì)末已經(jīng)產(chǎn)生，由于當(dāng)時(shí)我國旅游業(yè)發(fā)展已相對成規(guī)模，而作為西部大開發(fā)主體的西部地區(qū)擁有優(yōu)質(zhì)的旅游資源但整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻相對滯后，所以其不斷地對旅游業(yè)發(fā)展模式進(jìn)行探索，1998年以民營資本為主導(dǎo)的萬貫集團(tuán)與四川省雅安政府達(dá)成民營資本開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜蔚墓沧R，標(biāo)志著民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式正式產(chǎn)生，其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，三年內(nèi)為雅安市創(chuàng)收超出4000萬，其巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)影響力使民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式自產(chǎn)生之日其一直受到廣泛關(guān)注，大量景區(qū)爭先效仿，但并不是所有景區(qū)都取得了理想的效果，也有部分民營企業(yè)和景區(qū)應(yīng)用后損失慘重，例如深圳華僑城聯(lián)合孔子旅游集團(tuán)對山東曲阜“三孔”景區(qū)的開發(fā)、北京市連五洲集團(tuán)對山東省曲阜市石門山風(fēng)景區(qū)的開發(fā)、浙江青鳥集團(tuán)對貴州省馬嶺河峽谷風(fēng)景區(qū)的開發(fā)等，由此可見民營資本以整體租賃的模式開發(fā)旅游景區(qū)并不是任何狀況下都可以采取的，要根據(jù)情況而定[1]。

二、民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式運(yùn)行存在的問題

（一）所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的潛在隱患

三權(quán)分離的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)相互制約、相互促進(jìn)、在相互協(xié)調(diào)的作用下促進(jìn)整體發(fā)展，而在此模式中三權(quán)分離卻成為其發(fā)展的政策性阻力，因?yàn)樵诮?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中可能會(huì)造成國有資源主動(dòng)流失，從而導(dǎo)致國有資源的相關(guān)管理部門被迫進(jìn)行關(guān)系調(diào)整，所以國家的建設(shè)部門必須對租賃模式的運(yùn)行進(jìn)行嚴(yán)格的管理，而這直接限制了此模式自身的發(fā)展，使其在運(yùn)作過程中受到各種限制，這必然導(dǎo)致此模式的主要參與者民營資本企業(yè)和政府部門矛盾升級[2]。

（二）相關(guān)利益主體關(guān)系不合理，社區(qū)利益需要保障

此模式產(chǎn)生的原因是政府部門希望通過引進(jìn)外部投資和企業(yè)經(jīng)營模式，使區(qū)域內(nèi)的旅游資源得到開發(fā)，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致部分地區(qū)政府在推行此模式的過程中盲目迎合民營企業(yè)的要求，而忽視其他利益相關(guān)體的態(tài)度，例如對開發(fā)景區(qū)的建筑、林業(yè)等相關(guān)資源具有管理職能的政府部門、在旅游景區(qū)周邊進(jìn)行生產(chǎn)生活、從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的社區(qū)居民等，使其對政府和民營企業(yè)的某些做法不滿，甚至采取抵抗的行為，這不僅阻礙此模式的運(yùn)行，而且對景區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展也極為不利。

（三）相關(guān)制度不全面限制模式發(fā)展

此模式運(yùn)行是建立在土地國有的基礎(chǔ)上，但在實(shí)際運(yùn)行中國家長時(shí)間將旅游資源的開發(fā)權(quán)和保護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營企業(yè)，而民營企業(yè)自身性質(zhì)決定其以追求經(jīng)濟(jì)效益作為一切行為的核心，所以在對旅游資源開發(fā)的過程中如何獲得經(jīng)濟(jì)效益是其考慮的重點(diǎn)，而保護(hù)被嚴(yán)重忽視，甚至有部分企業(yè)完全忽視旅游資源的保護(hù)，以破壞性的開發(fā)為主要形式，使國家旅游資源受到嚴(yán)重的破壞，國家試圖通過對景區(qū)的長遠(yuǎn)規(guī)劃和調(diào)動(dòng)民營企業(yè)的責(zé)任心實(shí)現(xiàn)對旅游資源的保護(hù)，但效果并不明顯，需要相關(guān)保護(hù)制度進(jìn)行全面、科學(xué)的管理，不然這種開發(fā)和保護(hù)形式就會(huì)阻礙其自身的運(yùn)行。

（四）我國現(xiàn)有法律的制約

《風(fēng)景名勝管理暫行條例》是我國對旅游景區(qū)管理的重要法律文獻(xiàn)之一，其中第八條明確規(guī)定“風(fēng)景名勝區(qū)的土地，任何單位和個(gè)人都不得侵占…不得建設(shè)賓館、招待所、養(yǎng)老醫(yī)療機(jī)構(gòu)”除此之外，我國的森林保護(hù)法、文物保護(hù)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理?xiàng)l例等都有類似的管理?xiàng)l例，而這與此模式的旅游資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓之間存在明顯的矛盾，所以使此模式運(yùn)行受到多方面的阻礙，所以急需《旅游法》對其進(jìn)行準(zhǔn)確定位[3]。

（五）相關(guān)政府部門對此模式運(yùn)行態(tài)度不統(tǒng)一

政府部門對此模式的爭議主要圍繞經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，作為把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和旅游業(yè)開發(fā)作為重點(diǎn)的政府和旅游管理部門，現(xiàn)階段比較支持此模式的運(yùn)行，認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)下，旅游資源應(yīng)該參與到市場競爭中，而經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓恰好可以實(shí)現(xiàn)；而對自然景區(qū)維護(hù)相對重視的文物部門考慮到民營企業(yè)對自然景區(qū)的保護(hù)意識不強(qiáng)，并不支持此模式的運(yùn)行；作為對旅游景區(qū)林業(yè)具有開發(fā)保護(hù)功能的林業(yè)局，其雖并不支持此模式運(yùn)行，但由于其權(quán)力相對薄弱，一直被相關(guān)利益主體所忽視；而對景區(qū)具有管理權(quán)的建設(shè)部門處于政府提倡的景區(qū)開發(fā)和景區(qū)保護(hù)中間，所以雖表現(xiàn)出反對的態(tài)度，但受到政府的制約，一直難以發(fā)揮反對的實(shí)際作用。

四、民營資本開發(fā)旅游景區(qū)的整體租賃模式的改進(jìn)策略

（一）對三權(quán)分立后的相互關(guān)系進(jìn)行明確

首先旅游景區(qū)的所有權(quán)必定屬于國家，但在地方政府代表國家行使所有權(quán)的過程中，地方政府考慮到地方財(cái)政，必然將所有權(quán)與管理權(quán)無差別對待，造成這兩種權(quán)利統(tǒng)一于地方政府，所以利用地方人大對地方政府的監(jiān)督作用，在地方人大內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)公共旅游資源產(chǎn)權(quán)的機(jī)構(gòu)，對旅游資源的發(fā)展整體進(jìn)行把控，而將日常管理權(quán)賦予地方政府，地方政府定期向地方人大匯報(bào)相關(guān)工作狀況，這樣不僅可以調(diào)動(dòng)地方政府行使管理權(quán)的積極性，而且可以實(shí)現(xiàn)對其管理過程的監(jiān)督和把控；其次，將經(jīng)營權(quán)賦予有條件的企業(yè)，政府完全退出競爭市場，而是利用管理手段對其進(jìn)行方向上的引導(dǎo)，企業(yè)在獲取經(jīng)營權(quán)后可以進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，但不能抵抗政府正常管理，當(dāng)對地方政府措施產(chǎn)生異議，可向地方人大的相關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)三種權(quán)力相互制約，相互促進(jìn)。

（二）加強(qiáng)負(fù)責(zé)旅游景區(qū)保護(hù)的監(jiān)管部門的管理力度

首先要對每一次租賃的具體范圍進(jìn)行明確的規(guī)定，對于不適宜出讓經(jīng)營權(quán)的景區(qū)要嚴(yán)格保護(hù)，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益而盲目租賃，特別是被收錄于世界遺產(chǎn)名錄和定位于國家一級重點(diǎn)旅游景區(qū)的旅游資源，其社會(huì)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，根據(jù)現(xiàn)階段整體租賃模式的發(fā)展水平，地方級旅游資源最具有被民營資本開發(fā)的可能，所以政府在確定被租賃的旅游景區(qū)時(shí)必須有針對性；其次加強(qiáng)地方人大對民營企業(yè)經(jīng)營權(quán)評估的管理，由于政府與企業(yè)在旅游景區(qū)經(jīng)濟(jì)效益方面存在千絲萬縷的關(guān)系，所以作為第三方的地方人大常設(shè)機(jī)構(gòu)必須肩負(fù)起對民營企業(yè)經(jīng)營權(quán)嚴(yán)格監(jiān)督的責(zé)任，調(diào)查其資質(zhì)、能力，保證價(jià)格評估體系實(shí)施的規(guī)范性和公平性；再次加強(qiáng)景區(qū)整體租賃的招標(biāo)投標(biāo)管理，使整個(gè)租賃過程面向社會(huì)公開化，在公平、公正的環(huán)境下進(jìn)行，并接受社會(huì)媒體、大眾輿論的監(jiān)督；最后強(qiáng)制要求民營企業(yè)對景區(qū)的開發(fā)與政府對景區(qū)的規(guī)劃整體一致，使其開發(fā)過程在大方向上受到政府監(jiān)管，但此做法必須建立在招標(biāo)進(jìn)行前地方政府已經(jīng)完成景區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，不然三權(quán)分離矛盾將加大。

（三）規(guī)避政府風(fēng)險(xiǎn)

為了減少現(xiàn)有法律對整體租賃模式發(fā)展的制約，現(xiàn)階段必須加大旅游相關(guān)立法工作，使對旅游業(yè)發(fā)展具有決對影響力的《旅游法》盡快頒布，為其后續(xù)發(fā)展指定明確的方向，并有強(qiáng)有力的法律在其發(fā)展過程中保駕護(hù)航，我國旅游業(yè)相關(guān)法律現(xiàn)已經(jīng)頒布多種，但由于民營資本在旅游開發(fā)中的整體租賃模式出現(xiàn)較晚，而且在近幾年才形成規(guī)模，所以現(xiàn)有法律對其并沒有直接的規(guī)定，部分有所涉及的法律條文又自相矛盾，致使在此模式下我國的旅游資源失去保障，所以頒布針對性的旅游法規(guī)或在《旅游法》中對其明確規(guī)定是現(xiàn)階段的必然選擇，不僅規(guī)定此模式下經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和資產(chǎn)評估辦法，而且要對后續(xù)的監(jiān)管、保護(hù)職責(zé)進(jìn)行明確的劃分，在法律方面消除障礙。

（四）創(chuàng)建社區(qū)參與和利益共享機(jī)制

由于整體租賃模式的實(shí)施不僅關(guān)系到民營企業(yè)和地方政府，還會(huì)對原有職能部門、社區(qū)居民、旅游者等構(gòu)成影響，所以建立相關(guān)利益群體的共享機(jī)制是緩解主體間矛盾，促進(jìn)旅游景區(qū)發(fā)展的有效途徑，在景區(qū)開發(fā)過程中，政府要注重社區(qū)的意見，擴(kuò)大景點(diǎn)開發(fā)后續(xù)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益比例，為社區(qū)提供居民致富的路徑；認(rèn)真對待建筑、森林、景區(qū)保護(hù)部門的意見，充分行使其具有的管理權(quán)，地方政府應(yīng)避免盲目追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視各職能部門的實(shí)際作用，調(diào)動(dòng)其參與積極性；認(rèn)真收集旅游者的旅游反饋意見，及時(shí)調(diào)整管理方向和開發(fā)規(guī)劃。

結(jié)論：通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)民營資本進(jìn)入旅游市場并產(chǎn)生整體租賃模式是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，雖然現(xiàn)階段其發(fā)展仍然面臨一些阻礙，但隨著國家政策的不斷調(diào)整和經(jīng)濟(jì)形勢的越來越美好，其在一段時(shí)間后必然能夠?yàn)槲覈糜螛I(yè)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)，在提高當(dāng)?shù)厝藗兩钏降耐瑫r(shí)，促進(jìn)旅游景區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張薇.民營資本介入對古村鎮(zhèn)旅游社區(qū)關(guān)系的影響研究[D].上海：華東師范大學(xué)，2014.

[3]郝迎成.民營企業(yè)旅游景區(qū)投資與經(jīng)營決策研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2010.