土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的可行性探討

葉朝金

摘要：我國人口眾多，耕地資源相對稀缺，尤其是日益增長的人口對土地資源的需求，使得我國土地資源的利用變得越來越頻繁，在這種狀況下，合理利用土地便成為了國家乃至整個土地規(guī)劃部門的重要任務(wù)，如何使城市土地在土地總體規(guī)劃中得到合理協(xié)調(diào)的發(fā)展，是一項艱巨且繁重的任務(wù)。

關(guān)鍵詞：城市土地；城市土地；協(xié)調(diào)的可行性

隨著世界經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市的發(fā)展越來越迅速，農(nóng)村務(wù)工人員進入城市的現(xiàn)象越來越普遍，城市人口的急劇膨脹，使得城市住房需求增多，工業(yè)發(fā)展的規(guī)模不斷擴大，城市用地規(guī)劃便成為了發(fā)展的關(guān)鍵。盡管我國的土地資源雄厚，但人口過多地增長和經(jīng)濟發(fā)展的迅速是不容忽視的，城市總體規(guī)劃在總的土地規(guī)劃中要達到合理的協(xié)調(diào)性，是人們生存和發(fā)展的關(guān)鍵，在對城市的土地規(guī)劃中，要充分考慮到土地總體的利用效率，利用合理完善的規(guī)劃制度對土地進行合理的分配，最終能確保耕地“紅線”的目標不動搖。

一、城市土地規(guī)劃中存在的問題

為了順應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，土地的供給力度不再是隨意滿足發(fā)展要求性的，環(huán)境資源保護的措施使得土地在利用上受到了合理的限制；國土整治的要求在城市土地的利用中變得越來越切實可行。城市的各項建設(shè)對土地的需求極大，土地在組織和編制中要進行合理分配。城市的發(fā)展有著其不確定性，一個時期中，城市的發(fā)展也許是同一個方向，土地利用總體規(guī)劃是全部按照發(fā)展現(xiàn)狀編制，但在交通設(shè)施建設(shè)的前提下，城市的發(fā)展變得有多種選擇性，城市和鄉(xiāng)村規(guī)范法律明確，不得對確定的規(guī)劃區(qū)域外進行許可規(guī)劃，由于國土資源執(zhí)法的疏松和執(zhí)法彈性，使得很多的土地規(guī)劃項目都在規(guī)劃區(qū)域外，造成基礎(chǔ)建設(shè)的不必要浪費。

（一）規(guī)劃指標分解不合理

在土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的過程中，由于某些發(fā)展過快的城市對土地的需求偏大，使得在對城市土地的規(guī)劃過程中出現(xiàn)一些較為常見的問題。例如上下級規(guī)劃脫節(jié)。這是一種很常見的規(guī)劃問題，在對土地進行規(guī)劃指標的分配時，有些城市的土地指標超過了規(guī)定的要求。土地指標受到各方面因素的影響，其中，城市的政策、社會發(fā)展的需要和城市人口的數(shù)量都會對土地指標造成影響。耕地指標限制了城市土地的總體規(guī)劃，土地的布局和結(jié)構(gòu)沒有得到綜合的利用，沒有根據(jù)土地的發(fā)展目標進行規(guī)劃，使得土地資源條件在規(guī)劃上的不合格，區(qū)域生產(chǎn)布局不夠完善。土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃互相聯(lián)系。由于城市土地規(guī)劃指標的不合理分配使得“兩規(guī)”之間相互脫節(jié)，造成了土地供給的不合理現(xiàn)象。城市規(guī)劃難以實施；不合理的規(guī)劃指標分解，是造成城市規(guī)劃、發(fā)展與土地協(xié)調(diào)性相背離的主要原因。規(guī)劃指標的不合理分解，使土地總體規(guī)劃很難得到合理的編制和用地的綜合率。

（二）“兩規(guī)”中的主要矛盾

由于我國較西方國家在經(jīng)濟上的發(fā)展較遲，所以導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃與城市土地的規(guī)劃發(fā)展不相一致，“兩規(guī)”中的主要矛盾是土地規(guī)劃制度的不完善，城市較農(nóng)村發(fā)展過快，農(nóng)村耕地的使用率過大。在土地規(guī)劃中，規(guī)劃制度是對土地進行可行性操作的主要依據(jù)，不完善的規(guī)劃制度，使得“兩規(guī)”矛盾突出。其中，城市較農(nóng)村的發(fā)展過快，但農(nóng)村的耕地面積受土地規(guī)劃的影響，加大對城市土地規(guī)劃的面積，會間接縮減耕地面積，這一做法使得“兩規(guī)”的處理方式上并不能得到很好的協(xié)調(diào)。城市在總體規(guī)劃編制時，沒有自上下達得規(guī)劃控制指標。

二、土地協(xié)調(diào)可行性的研究思路

（一）建立土地規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機制

由于“兩規(guī)”在進行土地規(guī)劃時涉及的部門過多，所以要求各土地規(guī)劃部門正確合理地協(xié)調(diào)土地規(guī)劃的內(nèi)容，改變守舊的土地規(guī)劃思想，及時跟進時代發(fā)展的規(guī)劃步伐，加強各個土地規(guī)劃部門之間的聯(lián)系與溝通，在交流和溝通的過程中，對土地的規(guī)劃利用做出合理的分配。還要建立土地規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機制，加深各部門之間的協(xié)調(diào)性，彌補城市土地工程規(guī)劃不合理的缺陷。城市規(guī)劃范圍的不清晰，是土地規(guī)劃編制機制建立的主要應(yīng)對措施，從技術(shù)上來看，相關(guān)部門對土地編制的能力是規(guī)劃好城市土地的重要保障。

（二）完善上端規(guī)劃功能

做好“兩規(guī)”之間的關(guān)系，要求土地規(guī)劃部門充分發(fā)揮好“上規(guī)下調(diào)”之間的主要聯(lián)系，所謂“上規(guī)下調(diào)”，指的就是土地規(guī)劃的上級部門對下級部門的分配規(guī)劃，是土地資源得到合理的開發(fā)和利用。完善上端規(guī)劃的功能，首先，對土地的區(qū)域規(guī)劃進行一定的調(diào)查和研究，土地規(guī)劃和城市土地的規(guī)劃在經(jīng)濟上要協(xié)調(diào)發(fā)展；對于“兩規(guī)”相互協(xié)調(diào)的焦點要做出及早的關(guān)注，使土地資源的合理配置與城市經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應(yīng)。加強土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控，緊跟環(huán)境保護與發(fā)展同步進行的策略。完善上端規(guī)劃功能不僅要從內(nèi)容上出發(fā)，還要從行為上出發(fā)，切實做好土地資源保護和節(jié)約的重要任務(wù)。由于土地規(guī)劃在對城市土地進行編制時，城市土地規(guī)劃的內(nèi)容、發(fā)展狀況和土地的綜合利用率的各不相同，使規(guī)劃在一定程度上并不合理，所以完善上端規(guī)劃，使規(guī)劃在內(nèi)容和實際的操作中能夠相互契合。

（三）協(xié)調(diào)處理兩者的規(guī)劃關(guān)系

土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，城市的發(fā)展離不開經(jīng)濟的帶動，在對土地的合理規(guī)劃中，有效地規(guī)劃能在一定程度上促進城市的發(fā)展。協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的關(guān)系，擴大城市企業(yè)發(fā)展的規(guī)模。城市土地規(guī)劃與土地總的規(guī)劃之間的關(guān)系是相互制約和相互聯(lián)系的，規(guī)劃好城市土地的開發(fā)率，不僅僅能在一定程度上避免土地資源的浪費，保護生態(tài)環(huán)境；還能夠促進城市經(jīng)濟的發(fā)展，從廣義上來講，土地總體規(guī)劃在于與城市規(guī)劃的過程中，如果二者的關(guān)系得到協(xié)調(diào)，那么對于土地資源的利用率來講效果將非?？捎^。

（四）明確用地定位

城市的建設(shè)和發(fā)展離不開土地資源的開發(fā)和利用，土地資源的利用更不能離開城市建設(shè)，城市土地規(guī)劃在一定程度上指導(dǎo)了城市的建設(shè)。城市土地規(guī)劃和土地利用兩者的內(nèi)容和根本目的是一樣的，在現(xiàn)實生活的規(guī)劃和利用中，這兩者的關(guān)系必須是緊密相連的，總體規(guī)劃是我國城市規(guī)劃體系的核心，明確用地定位目標，在分析土地利用狀況，供需趨勢的基礎(chǔ)上，做出土地利用的長久規(guī)劃目標。在編制城市控制性詳細規(guī)劃時，并在明確每塊土地的使用性質(zhì)時，提供一種靈活性與寬容度。根據(jù)城市的發(fā)展對土地資源利用的需要，土地在總體規(guī)劃中要明確各類用地的指標和要求，土地總體規(guī)劃的主要作用是落實城市土地規(guī)劃中需要的土地范圍。明確城市土地規(guī)劃的定位，能夠從客觀上綜合土地的利用率，對城市土地的開發(fā)在作出詳細的調(diào)查、研究和測量后，落實土地的最終定位。在城市用地的規(guī)模上有詳盡的用地標準，避免土地的不合理利用，在與各項建設(shè)的關(guān)系上，城市土地規(guī)劃要進行充分協(xié)調(diào)，使規(guī)劃內(nèi)容和城市發(fā)展需要相一致。

三、結(jié)束語

土地利用總體規(guī)劃在城市規(guī)劃中的協(xié)調(diào)性，是適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。隨著發(fā)展與環(huán)境聯(lián)系的日益密切，要求在發(fā)展的時候?qū)Νh(huán)境做出充分的兼顧，我國的土地資源雄厚，城市化進程的加快在一定程度上加快了土地資源的利用率。但土地資源的利用率并沒有很充分，資源浪費、土地污染的現(xiàn)象日益嚴重，這與國家推崇的科學(xué)發(fā)展相悖。利用土地資源進行發(fā)展是促進城市發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，因此，在“兩規(guī)”問題的協(xié)調(diào)上要采取相應(yīng)的措施，綜合利用土地資源，使城市的發(fā)展越來越好。

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