地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)的思考

光 婭

隨著各地干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的不斷增多，使得地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支的內(nèi)部控制面臨著新的挑戰(zhàn)。為了規(guī)范行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，提高其綜合管理水平，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范”），自2014年1月1日起實(shí)施。［1］規(guī)范的出臺(tái)意味著我國(guó)多年來(lái)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范權(quán)威依據(jù)缺失的結(jié)束，也標(biāo)志著風(fēng)險(xiǎn)管控理念在行政事業(yè)單位的引入和強(qiáng)化，這是行政事業(yè)單位管理規(guī)范化、科學(xué)化進(jìn)程中的一件大事，真正實(shí)現(xiàn)從“人治”管理向“法治”管理的轉(zhuǎn)變。可見(jiàn)將規(guī)范應(yīng)用于地方行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)的內(nèi)部控制是必需的，本文擬就如何加強(qiáng)地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)進(jìn)行一些有益的探討。

一、地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

地方行政學(xué)院作為各地干部教育培訓(xùn)的重要基地，經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，無(wú)論在干部教育培訓(xùn)規(guī)模、培訓(xùn)質(zhì)量和培訓(xùn)效益上都有很大的提升。任何事物的蓬勃發(fā)展都會(huì)伴隨著層出不窮的新問(wèn)題，干部教育培訓(xùn)也是如此。主要表現(xiàn)為：一是干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源已經(jīng)初步呈現(xiàn)出多元化的格局，除國(guó)家的財(cái)政劃撥之外，還有承擔(dān)各單位委托培訓(xùn)及對(duì)外市場(chǎng)化培訓(xùn)的培訓(xùn)費(fèi)收入，而且這些都呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這種多元化的收入自然能夠?yàn)楦刹拷逃嘤?xùn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持，但是也極大的增加了地方行政學(xué)院的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是伴隨著干部教育培訓(xùn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，為承擔(dān)干部教育培訓(xùn)任務(wù)使得地方行政學(xué)院發(fā)生在各培訓(xùn)班次的支出也越來(lái)越多，支出增多的同時(shí)也給財(cái)務(wù)舞弊、貪污腐敗滋生了空間。由此可見(jiàn)，當(dāng)前迫切需要加強(qiáng)地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)，其必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)是防范貪污腐敗行為的必然要求

隨著干部教育培訓(xùn)規(guī)模的擴(kuò)大和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入的增多，在利益的驅(qū)使之下，違法亂紀(jì)的現(xiàn)象層出不窮，一些地方行政學(xué)院沒(méi)有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力及單位效益考核的缺失，在財(cái)務(wù)制度不健全、信息透明度差的情況下，財(cái)務(wù)收支信息失真現(xiàn)象嚴(yán)重，［2］如：有些培訓(xùn)部門(mén)虛列課酬支出，虛報(bào)冒領(lǐng)的情況時(shí)有發(fā)生。雖然，這些問(wèn)題的出現(xiàn)與個(gè)人素質(zhì)有關(guān)，但控制的缺失也是重要的原因，因此，加強(qiáng)地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)是有效防范舞弊和遏制貪污腐敗行為的必然要求。

（二）加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)是健全財(cái)務(wù)管理制度的必然要求

很多地方行政學(xué)院在財(cái)務(wù)管理制度方面都沒(méi)有成文的內(nèi)部控制制度。在實(shí)際的財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制中，往往存在無(wú)章可循、含糊不清的現(xiàn)象，收支管理具有很大的隨意性。還有一部分地方行政學(xué)院雖然有內(nèi)部控制制度，但是控制制度并未覆蓋實(shí)踐操作中涉及的方方面面，可操作性差。更多地方行政學(xué)院的財(cái)務(wù)管理制度數(shù)十年不變，不能適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展需求?？梢?jiàn)需要采取相應(yīng)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制策略，消除財(cái)務(wù)收支隱患，防患于未然，因此，加強(qiáng)地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)是健全財(cái)務(wù)管理制度的必然要求。

（三）加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)是保證干部教育培訓(xùn)事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求

大多數(shù)地方行政學(xué)院認(rèn)為，自己是政府職能部門(mén)，從事各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)的工作，無(wú)需考慮干部教育培訓(xùn)資金風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)操作中，往往存在培訓(xùn)業(yè)務(wù)部門(mén)培訓(xùn)費(fèi)收支項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和范圍沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、自主權(quán)較大、難以監(jiān)控，［3］甚至一些人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的情況時(shí)有發(fā)生，致使干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)存在“用之無(wú)度”“用之無(wú)方”和“用之無(wú)效”的情況，嚴(yán)重影響培訓(xùn)業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展和運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，加強(qiáng)地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)是保證干部教育培訓(xùn)事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。

基于以上地方行政學(xué)院在干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支上存在的問(wèn)題和面臨的風(fēng)險(xiǎn)隱患，依據(jù)規(guī)范，并結(jié)合多年來(lái)實(shí)際工作的體會(huì)，提出對(duì)地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制在建設(shè)的目標(biāo)、原則和路徑方面的一些思考，以期進(jìn)一步加強(qiáng)干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)管理，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，更好促進(jìn)地方行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)事業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

二、地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)目標(biāo)

隨著干部教育培訓(xùn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，資金來(lái)源日益多元化，財(cái)務(wù)收支活動(dòng)日趨頻繁和復(fù)雜，要使內(nèi)部控制活動(dòng)要發(fā)揮其應(yīng)有的控制和調(diào)節(jié)作用，地方行政學(xué)院在干部教育培訓(xùn)的財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)上，首先應(yīng)當(dāng)明確其控制目標(biāo)。控制目標(biāo)是管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本要求，是實(shí)施內(nèi)部控制所要達(dá)到的最終目的，也是評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的最高標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)規(guī)范第四條的規(guī)定，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)包括五個(gè)方面：一是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；二是合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效，三是合理保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；四是有效防范舞弊和預(yù)防腐??；五是提高公共服務(wù)的效率和效果。［4］這五個(gè)方面的控制目標(biāo)是缺一不可，相輔相成，互為一體的，其勾稽關(guān)系如圖1所示。

圖1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的勾稽關(guān)系

地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制目標(biāo)的確定，應(yīng)在遵循上述控制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確到干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收入和支出業(yè)務(wù)操作的各個(gè)環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)的具體控制目標(biāo)及勾稽關(guān)系如表1所示：

表1 財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)控制目標(biāo)

三、地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)原則

根據(jù)規(guī)范第五條的規(guī)定，單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)遵循全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性原則。［5］內(nèi)部控制原則是內(nèi)部控制建設(shè)的根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，具有指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)。地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制應(yīng)在遵循行政事業(yè)單位內(nèi)部控制原則的基礎(chǔ)上，針對(duì)干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，還需要遵循以下建設(shè)原則：

（一）系統(tǒng)性原則

地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)在層次上應(yīng)當(dāng)涵蓋涉及干部教育培訓(xùn)各個(gè)層級(jí)的人員，在對(duì)象上應(yīng)當(dāng)覆蓋干部教育培訓(xùn)的各個(gè)部門(mén)及各個(gè)崗位的每項(xiàng)收支業(yè)務(wù)，在流程上應(yīng)當(dāng)滲透到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，避免內(nèi)部控制出現(xiàn)空白和漏洞。所以，干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支的內(nèi)部控制是一個(gè)整體系統(tǒng)，要使之成為一個(gè)有機(jī)整體，需要將內(nèi)部控制原理貫穿于財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的始終，力求財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)體現(xiàn)出系統(tǒng)性原則，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的全方位、全過(guò)程的控制。

（二）審慎性原則

地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)防控為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，保持高度審慎的態(tài)度，密切關(guān)注面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患，針對(duì)干部教育培訓(xùn)涉及財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)的重要事項(xiàng)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域采取嚴(yán)格全面的控制措施，使風(fēng)險(xiǎn)降低到可以承受的合理水平，確保不存在重大缺陷和錯(cuò)漏。因此，學(xué)院應(yīng)建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制體系，力求財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)體現(xiàn)出審慎性原則，對(duì)財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)活動(dòng)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范。

（三）協(xié)作性原則

地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)必須在財(cái)務(wù)收支議事決策機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、部門(mén)崗位設(shè)置和權(quán)責(zé)分配上科學(xué)合理，并符合內(nèi)部牽制的要求。在形成制衡機(jī)制的同時(shí)應(yīng)兼顧運(yùn)營(yíng)效率，因此，需要學(xué)院涉及干部教育培訓(xùn)的各個(gè)部門(mén)的全面參與和各個(gè)崗位人員的全力配合，力求財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)體現(xiàn)出協(xié)作性原則，各崗位和環(huán)節(jié)執(zhí)行時(shí)都應(yīng)協(xié)調(diào)同步，各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支辦理手續(xù)和業(yè)務(wù)程序都要緊密街接，促進(jìn)干部教育培訓(xùn)事業(yè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）經(jīng)濟(jì)性原則

地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)與干部教育培訓(xùn)規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)水平和所處具體環(huán)境相適應(yīng)，并隨著所處環(huán)境的變化、培訓(xùn)管理要求的提高和財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)流程的調(diào)整而不斷改進(jìn)和完善。同時(shí)，應(yīng)在滿足財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制效果的前提下，充分考慮各地方行政學(xué)院的經(jīng)濟(jì)承受能力，力求財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)性原則，提高干部教育培訓(xùn)資金支出的效益，使控制成本和控制效果達(dá)到較好的平衡。

四、地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)路徑

根據(jù)規(guī)范第七條的規(guī)定，單位需建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，并組織實(shí)施。工作路線具體如圖2所示：

圖2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系組織實(shí)施工作路線

按照規(guī)范要求，地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)至少要做到七個(gè)“一”：印發(fā)一個(gè)文件（財(cái)政部門(mén)下發(fā)的內(nèi)控規(guī)范實(shí)施文件）、建立一個(gè)機(jī)制（單位一把手責(zé)任）、突出一個(gè)宗旨（干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)目標(biāo)）、召開(kāi)一次大會(huì)（內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施動(dòng)員大會(huì)）、開(kāi)展一系列宣傳（干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)的必要性）、組織一攬子培訓(xùn)（財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)）、編印一份手冊(cè)（地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制手冊(cè)），確保內(nèi)控深入人心，準(zhǔn)備充分到位。

要做到上述七個(gè)“一”，地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)路徑［6］具體如下：

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，健全機(jī)構(gòu)

干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制需構(gòu)建學(xué)院院長(zhǎng)辦公會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督四個(gè)層次的組織架構(gòu)，為加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)提供組織保障，機(jī)構(gòu)設(shè)置情況具體如表2所示：

表2 財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)組織機(jī)構(gòu)

（二）狠抓培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)

結(jié)合干部教育培訓(xùn)工作實(shí)際，對(duì)學(xué)院涉及干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的各部門(mén)有目的的開(kāi)展內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)和宣傳工作，提高對(duì)加強(qiáng)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)必要性的認(rèn)識(shí)。

（三）梳理流程，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收入和支出的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，針對(duì)各業(yè)務(wù)崗位、管理事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程集中查找財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)（干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支風(fēng)險(xiǎn)，從來(lái)源看有內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，按業(yè)務(wù)流程梳理主要表現(xiàn)為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、廉政風(fēng)險(xiǎn)等），找出關(guān)鍵控制點(diǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)容忍度和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

（四）制定手冊(cè)，明確權(quán)限

通過(guò)對(duì)干部教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，找出關(guān)鍵控制點(diǎn)，制定具體控制制度，進(jìn)一步明確各崗位職責(zé)權(quán)限，在形成出臺(tái)《＊＊行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制手冊(cè)》的基礎(chǔ)上，制定涉及到具體工作領(lǐng)域的《＊＊行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)管理內(nèi)部控制制度運(yùn)行手冊(cè)》、《＊＊行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)具體辦法》和《＊＊行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)管理內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作手冊(cè)》。

（五）推動(dòng)實(shí)施，定期評(píng)價(jià)

再完美健全的內(nèi)部控制體系也需要通過(guò)實(shí)施來(lái)檢驗(yàn)其設(shè)計(jì)的合理性，因此，地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制在健全制度，出臺(tái)手冊(cè)的基礎(chǔ)上，應(yīng)采取有效措施，著力推動(dòng)涉及干部教育培訓(xùn)的各部門(mén)、各崗位貫徹實(shí)施，確保運(yùn)行有效。同時(shí)，定期對(duì)干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷，不斷改進(jìn)和完善。

（六）強(qiáng)化責(zé)任，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲

地方行政學(xué)院若想落實(shí)好干部教育培訓(xùn)財(cái)務(wù)收支的內(nèi)部控制工作，有效的績(jī)效考評(píng)是必不可少的。因此，在對(duì)其進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分把握好其在實(shí)際操作過(guò)程中的可行性和有效性，按照職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化崗位責(zé)任，在進(jìn)行內(nèi)部控制績(jī)效考評(píng)的過(guò)程中始終堅(jiān)持客觀公正的態(tài)度，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。

綜上所述，如果想要讓干部教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)能夠健康穩(wěn)定運(yùn)行，地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制的建設(shè)就必須依據(jù)規(guī)范要求，明確控制目標(biāo)，遵循控制原則，按照一定的建設(shè)路徑建立一套比較完善的財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制體系（具體如圖3所示），為干部教育培訓(xùn)健康發(fā)展起著“糾錯(cuò)防偏”“保駕護(hù)航”的作用。

圖3 地方行政學(xué)院財(cái)務(wù)收支內(nèi)部控制建設(shè)體系

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