審視國企改革

翁一

行政性壟斷的真正危害，并非壟斷本身，而是對競爭的禁止

在國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立了8個月之際，中國最新一輪國企改革的頂層設(shè)計方案終于出臺，這是國企改革自上世紀(jì)90年代啟動、經(jīng)歷多次反復(fù)后的最新方案。

回顧改革歷程，中國國企改革何以走到今天？最新的國企改革方案是真正意義上的改革嗎？以奧地利學(xué)派的視角審視之，存在哪些弊??？在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，再次思考這個問題，正逢其時。

新一輪國企改革

2015年6月5日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議，審議通過了兩份關(guān)于新一輪國企改革的文件：《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。

此次會議對國企改革的方向給出了明確的答案—— “確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在國有企業(yè)改革中得到體現(xiàn)和加強。要堅持黨管干部原則，建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求和市場競爭需要的選人用人機制。要把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。”

中國作為社會主義國家，生產(chǎn)資料公有制是其政治制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以，黨對國企的終極領(lǐng)導(dǎo)，一直作為國企改革的基本前提被強調(diào)。盡管政企分開在改革之初就已提出，為的是解決政府以各種理由、各種身份對國企實施行政干預(yù)并使國企擺脫政企不分的尷尬境遇，然而，從1993年十四屆三中全會被正式確認(rèn)為目標(biāo)后，至今沒有達到。究其原因，不過是每次改革都從容易的開始，而這一核心問題卻一直被擱置。

既然對國企領(lǐng)導(dǎo)的定位不是單純的企業(yè)家，那么他們身后的國企就必然與民企有質(zhì)的不同，決策層既不會把國企當(dāng)成普通的企業(yè)來看待，更不會把國企變成普通的市場經(jīng)濟組織，而是要求其在國民經(jīng)濟中發(fā)揮獨特的作用。然而，協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代公司治理，使國企領(lǐng)導(dǎo)既富于企業(yè)家精神又恪守黨的組織紀(jì)律，卻不是一件容易的事情。

防止國有資產(chǎn)的流失是此番頂層設(shè)計的又一重點，可以說，加強黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)的主要目的就是為了防止國有資產(chǎn)的流失。會議指出“防止國有資產(chǎn)流失，要堅持問題導(dǎo)向，立足機制制度創(chuàng)新，強化國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計、紀(jì)檢巡視監(jiān)督以及社會監(jiān)督，加快形成國有資產(chǎn)監(jiān)督體系?！?/p>

在已開展的數(shù)輪針對中央企業(yè)的巡視中，中央巡視組發(fā)現(xiàn)為數(shù)不少的“權(quán)錢交易”“利益輸送”“鏈條性腐敗”，造成大量國有資產(chǎn)流失。在一些企業(yè)中，部分紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督責(zé)任嚴(yán)重缺失，既存在監(jiān)督不力和形同虛設(shè)問題，又存在個別人掩蓋腐敗和自身腐敗問題。

顯然，新一輪國企改革，將為打破既得利益集團的利益格局付諸努力。不可否認(rèn)，部分國企掌門人及壟斷高管，因其深厚的政治背景，在各自的領(lǐng)域形同獨立王國，于政商兩界翻手為云覆手為雨，成條塊分割之勢。在此背景下，如果制度設(shè)計不合理、改革方案不完善，冒然推進“混合所有制改革”，存在國有資產(chǎn)大量流失的危險。

盡管十八屆三中全會為“混合所有制經(jīng)濟”注入了新的內(nèi)容，指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”，同時強調(diào)，“鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。但是，股權(quán)多元化絕不意味著私有化，這在今后的國資國企改革中將特別受到重視。

國企改革歷程回顧

始于上世紀(jì)70年代末的中國國企改革大致經(jīng)歷了四個階段：經(jīng)營改革、所有權(quán)改革、股權(quán)分置改革、“股改”后時代。

經(jīng)營權(quán)改革經(jīng)歷了從最初嚴(yán)格執(zhí)行計劃的指令管制，到計劃外生產(chǎn)，再到利改稅、承包租賃等，其主旨是以逐步擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的方式來調(diào)動企業(yè)的積極性。放開經(jīng)營權(quán)而不放開所有權(quán)的結(jié)果，是企業(yè)的經(jīng)營管理者完全不顧及所有人的利益，追求純粹的經(jīng)營收益。這就為下一階段的所有權(quán)改革埋下了伏筆。

所有權(quán)改革正式啟動于1993年。標(biāo)志事件是在1992年中共十四大上確立了社會主義市場經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)，明確把“國營企業(yè)”改為“國有企業(yè)”。1993年至1998年，國企改制以“抓大放小”為主；1998年底，中央認(rèn)為不能“一賣了之”，開始有選擇地保留國企。1999年召開的十五屆四中全會提出要從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟，國企要“有進有退、有所為有所不為”，并具體規(guī)定了國有經(jīng)濟需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域。

2003年，國資委成立。組建國資委意在形成由其監(jiān)管的“國資委上下層級行政委托代理-國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司的半行政代理與委托-集團公司控股經(jīng)營-改制公司具體操作”的委托代理鏈條；主導(dǎo)股權(quán)分置改革；加快國企強強重組進程，強力構(gòu)建大型央企。

2005年，啟動“股改”。

“股改”后時代，以所有權(quán)為中心的系列改革已經(jīng)基本完成，在此過程中，大部分國有資產(chǎn)得以證券化，解決了全流通問題，完成了國有資產(chǎn)向國有資本的轉(zhuǎn)化。但其后由于種種原因，出現(xiàn)了短暫的“國進民退”的現(xiàn)象，國有經(jīng)濟的壟斷力不減反增。

行政性壟斷

無須諱言，中國國有企業(yè)的壟斷力量依托于行政性壟斷。所謂行政性壟斷，即國企央企憑借公權(quán)力，主要通過進入壁壘的設(shè)置和對價格的管制獲得特殊的便利和優(yōu)勢，從而形成不同程度壟斷勢力與地位的狀況。在行政性壟斷中，公權(quán)力和資本（尤其是國有資本）結(jié)成了緊密的聯(lián)系。

這種行政性壟斷授予某一（類）企業(yè)壟斷權(quán)是重大的經(jīng)濟決策，是對潛在競爭者的經(jīng)濟自由權(quán)和消費者選擇自由權(quán)的限制。中國的實踐中，大多數(shù)的行政性壟斷的依據(jù)只是行政機關(guān)的規(guī)范性文件，屬于行政部門的自我授權(quán)。

當(dāng)下中國的行政性壟斷產(chǎn)業(yè)，幾乎都是從此前的計劃體制中演化而來。經(jīng)過多年的財政體制改革，中央政府的主要財政收入來源已經(jīng)變?yōu)檎鞫愂杖?。中央政府雖然還有改革國有企業(yè)的動力，卻沒有打破壟斷的動力了。相反，減少國有企業(yè)所帶來的財政負(fù)擔(dān)的方法，可以是將行政性壟斷權(quán)作為一種優(yōu)惠政策給予國有企業(yè)。

而自十五大提出“抓大放小、有所為有所不為”的國企改革方針以后，加之中國經(jīng)濟改革的巨大成功，行政壟斷的價值好象愈發(fā)凸顯。由于不上交利潤，也無需限制工資和獎勵的發(fā)放，行政性壟斷利益增加一分，擁有壟斷權(quán)的企業(yè)就會分得將近一分；它們作為一個利益集團，就會有充分的動力去爭取更大的行政性壟斷權(quán)。

行政性壟斷會形成高價格、低產(chǎn)量和福利損失，由此降低經(jīng)濟效率并損害消費者的利益；而且由于基本消除了潛在競爭，致使效率損失的程度要高于一般的市場壟斷。行政性壟斷還會嚴(yán)重?fù)p害社會正義：通過壁壘設(shè)置和價格管制獲得不正當(dāng)?shù)睦?；企業(yè)少交利潤，股東少分紅利；尋租過程中非生產(chǎn)性的租金耗散；關(guān)聯(lián)交易中壟斷利潤的非法轉(zhuǎn)移等等。壟斷利潤也可通過企業(yè)之內(nèi)不正當(dāng)?shù)姆峙渫緩綐?gòu)成（內(nèi)部的）租金耗散：員工過高的工資和福利，管理團隊不當(dāng)?shù)脑诼毾M，奢華的辦公場所等等。

簡言之，中國國企賬面利潤中含有大量應(yīng)當(dāng)列入成本的地租、資源租、融資優(yōu)惠帶來的成本減少，以及因行政壟斷所致的超額利潤，經(jīng)過成本還原之后，其真實利潤極小遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會平均水平，甚至是虧損。

由于公權(quán)力作為行政性壟斷的構(gòu)成因素，以及政府部門在行政性壟斷的形成、維護和強化過程中的推動作用，在行政性壟斷對經(jīng)濟效率造成損害的同時，相關(guān)行政部門和權(quán)力機關(guān)的公信力和權(quán)威性也不可避免遭到一定程度的削弱。

然而，特別需要指出的是，行政性壟斷與由市場競爭形成的壟斷，根本是兩回事。壟斷一般只能靠對某些自然生產(chǎn)要素的專有處置權(quán)來維持。對可再生性的生產(chǎn)資料的類似權(quán)力，通常不會帶來永久壟斷，新企業(yè)總是可以蓬勃興起。而由市場競爭形成的壟斷，在某些情況下，可能還是好事：一種壟斷（或一種寡頭）的出現(xiàn)，有時候甚至還是競爭所導(dǎo)致的一種理想狀態(tài)。也就是說，當(dāng)競爭暫時導(dǎo)致某種壟斷的時候，不排除有可能是競爭發(fā)揮最大作用的時候。

行政性壟斷的弊病，在于其“行政性”，也就是某種特權(quán)。特權(quán)這個術(shù)語只能夠被確當(dāng)?shù)赜脕碇阜Q一種依特別命令而授予的權(quán)利，而且除了被授予此項權(quán)利的人以外，任何其他人都不得享有此項權(quán)利；再者，其他人之所以不得享有該項權(quán)利，也不是因為種種情勢沒有向他們提供享有這種權(quán)利的客觀性。只要壟斷的存在所依憑的方式是阻止人們?nèi)L試以一種比其他人更好的方式為顧客提供服務(wù)，那么它就擁有一種應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)受到譴責(zé)并加以反對的權(quán)利。

因此，行政性壟斷的真正危害，并非壟斷本身，而是對競爭的禁止。在能源、電信、金融等諸多領(lǐng)域，行政性壟斷排除了以民企為代表的分散知識在競爭過程中的創(chuàng)造和產(chǎn)生，也因此剪斷了民企參與競爭所能夠產(chǎn)生的種種可能性，而民企自身的生存空間也日漸狹小。奧地利學(xué)派關(guān)于競爭作為發(fā)現(xiàn)程序的理論則認(rèn)為，競爭是一個過程，是發(fā)現(xiàn)很多事實的程序。競爭之所以有價值，部分原因在于競爭的結(jié)果不可預(yù)知。如果能夠預(yù)測或預(yù)見到它的結(jié)果，那么我們也就不會再需要這種競爭了。