我國(guó)城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制

應(yīng) 文 吳挺可 YING Wen, WU Tingke

我國(guó)城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制

應(yīng) 文 吳挺可 YING Wen, WU Tingke

我國(guó)城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制與發(fā)達(dá)國(guó)家有一定差異。人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、機(jī)動(dòng)交通和信息技術(shù)的發(fā)展引起了城市空間的快速擴(kuò)張。當(dāng)城市空間的擴(kuò)張缺乏有效的規(guī)范和引導(dǎo)，導(dǎo)致土地利用效率低下時(shí)，城市空間就會(huì)進(jìn)入一種無(wú)序蔓延的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。而我國(guó)城市蔓延問(wèn)題的根源應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于政策制度的缺陷。因此，城市蔓延的控制重在土地的集約化利用和政策制度的完善。

城市蔓延；動(dòng)力機(jī)制；政策制度

0 引 言

城市蔓延（Urban Sprawl）現(xiàn)象率先出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家，自20世紀(jì)60年代以來(lái)引起了西方社會(huì)的普遍關(guān)注。“城市蔓延”這個(gè)詞最早是在1958年由美國(guó)學(xué)者威廉·懷特（William H. Whyte）提出的[1]。其后，國(guó)外又有許多學(xué)者對(duì)“城市蔓延”的概念提出了自己的看法，但一直沒(méi)有權(quán)威的、統(tǒng)一的定義?？偟膩?lái)說(shuō)，城市蔓延是一種缺乏理性的發(fā)展模式，包含城市及其郊區(qū)的向外擴(kuò)張、農(nóng)用地的低密度開(kāi)發(fā)、中心城市的去中心化等一系列問(wèn)題。這種類型的城市增長(zhǎng)所引發(fā)的后果可以歸納為：（1）城市中心區(qū)域的衰退；（2）對(duì)私人小汽車的依賴，隨之而來(lái)的是機(jī)動(dòng)車行駛路程的增長(zhǎng)、交通堵塞以及空氣質(zhì)量的惡化；（3）大城市地區(qū)內(nèi)部及近郊開(kāi)敞空間和風(fēng)景名勝區(qū)的減少[2]。歐美國(guó)家提出并貫徹實(shí)施了一系列控制城市蔓延的政策，例如城市中心區(qū)的復(fù)興、城市增長(zhǎng)邊界的設(shè)定等[3]。

20世紀(jì)80年代后，伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和城市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，部分城市邊緣區(qū)的土地開(kāi)發(fā)失控，建設(shè)用地開(kāi)始呈現(xiàn)出“外延式”的城市化空間進(jìn)程。以北京、杭州、南京等特大城市為代表，城市空間出現(xiàn)“攤大餅”式的不斷向外圍蔓延的現(xiàn)象[4-6]。

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于蔓延及其控制的研究涉足較晚，自2000年后才逐漸增多。大部分學(xué)者的研究仍處在理論探索階段，也有不少學(xué)者致力于我國(guó)各大城市蔓延現(xiàn)象的實(shí)證研究，而對(duì)于城市蔓延動(dòng)力機(jī)制的研究偏少，自2005年后才陸續(xù)有學(xué)者專門針對(duì)我國(guó)城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的理論分析或?qū)嵶C研究。我國(guó)的城鎮(zhèn)化階段、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地所有制基礎(chǔ)、市場(chǎng)化程度等都與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差異，因此我國(guó)的城市蔓延具有不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成因。研究我國(guó)城市蔓延問(wèn)題的動(dòng)力機(jī)制，必須綜合考慮城市發(fā)展的實(shí)際情況和宏觀背景，這對(duì)于引導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)化走上正常軌道具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。

1 城市蔓延的重要驅(qū)動(dòng)力：人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

人口的快速增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是我國(guó)城市蔓延動(dòng)力機(jī)制區(qū)別于發(fā)達(dá)國(guó)家最大的不同點(diǎn)之一。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于加速發(fā)展階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也一直保持著快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要城市空間的支撐，這無(wú)疑會(huì)引起城市空間的擴(kuò)張。如果城市空間的擴(kuò)張缺乏有效的規(guī)范與引導(dǎo)導(dǎo)致土地的非集約化利用，就會(huì)引起城市空間的過(guò)度擴(kuò)張,即城市蔓延現(xiàn)象的發(fā)生。因此，人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展給我國(guó)的城市蔓延提供了重要的驅(qū)動(dòng)力。

1.1 城鎮(zhèn)人口的快速增長(zhǎng)

較低的城鎮(zhèn)化水平和較高的城鎮(zhèn)化速度是我國(guó)城市蔓延背景區(qū)別于西方發(fā)達(dá)國(guó)家最大的不同之一。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市人口已保持穩(wěn)定，城市蔓延表現(xiàn)為收入較高的人群為了追求更好的生活環(huán)境而自主地向郊區(qū)遷徙，因此通常伴隨著去中心化（Decentralization）。我國(guó)現(xiàn)階段的城市蔓延并不是郊區(qū)化的結(jié)果，大量的就業(yè)機(jī)會(huì)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套使得中心城區(qū)依然是大部分中國(guó)人的居住首選[7]。城鄉(xiāng)就業(yè)收入的差距和生活水平的差距吸引了大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。自20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)逐漸實(shí)行的戶籍制度改革更是增強(qiáng)了農(nóng)村居民進(jìn)入城市的流動(dòng)性。因此中國(guó)的城市空間擴(kuò)展是為了滿足快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷增加的城市人口對(duì)城市空間的需求。迅速增長(zhǎng)的城市人口是我國(guó)城市蔓延重要的驅(qū)動(dòng)力。

黃曉軍[8]等、孫平軍[9]等分別通過(guò)相關(guān)性分析和回歸分析證明了人口增長(zhǎng)與城市蔓延的密切聯(lián)系。然而，相比較發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)城鎮(zhèn)化率較低，并且正處在大規(guī)模、迅速的城鎮(zhèn)化階段，與城鎮(zhèn)化速度相協(xié)調(diào)的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張可以看作是正常的城鎮(zhèn)化進(jìn)程[10]。城鎮(zhèn)人口的增加帶來(lái)了對(duì)住房、公共設(shè)施、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的需求，推動(dòng)了城市住宅、商業(yè)、道路等設(shè)施的建設(shè)。城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)引起了城市空間的向外擴(kuò)張，給我國(guó)的城市蔓延提供了最初的驅(qū)動(dòng)力。但我國(guó)的城市蔓延重點(diǎn)應(yīng)該體現(xiàn)在城市土地的低效利用，應(yīng)當(dāng)是與城市人口增長(zhǎng)速度不協(xié)調(diào)的城市用地的過(guò)度擴(kuò)張。從2003年到2012年間，以3年為一個(gè)時(shí)間段，我國(guó)建成區(qū)面積的增長(zhǎng)率一直快于我國(guó)城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)率（表1）。這說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動(dòng)的城市空間擴(kuò)展并沒(méi)有得到有效的引導(dǎo)與控制，城市空間利用效率的低下導(dǎo)致了城市蔓延的發(fā)生。

表1 2003—2012年我國(guó)城市建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)情況Tab.1 the growth of urban built-up area and population of China during 2003-2012

截止2012年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為52.6%，仍處于城市化加速期[11]。隨著越來(lái)越多的人移居到城市，我國(guó)的城市建成區(qū)面積會(huì)持續(xù)而快速地增長(zhǎng)下去。因此，如何引導(dǎo)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程下土地的高效集約利用，以防止無(wú)序蔓延現(xiàn)象的發(fā)生，是我國(guó)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展所必須應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。

1.2 經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展

我國(guó)很多學(xué)者都通過(guò)案例研究論證了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市蔓延的密切聯(lián)系[9，12-13]。城市空間是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得城市對(duì)土地的需求日益增長(zhǎng)，帶來(lái)了城市空間的顯著擴(kuò)展。一方面，工業(yè)化是城市化的基本動(dòng)力，工業(yè)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)了城市用地的擴(kuò)張。工業(yè)革命以來(lái)，工業(yè)化作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要內(nèi)容，帶動(dòng)各種生產(chǎn)要素向城市集中。同時(shí)，因集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，工業(yè)門類逐漸增多，生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，帶來(lái)了城市用地規(guī)模的擴(kuò)大與城市空間的擴(kuò)展。

另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也會(huì)促進(jìn)城市用地的擴(kuò)張。城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由以第二產(chǎn)業(yè)占主要比重逐漸演變?yōu)橐缘谌a(chǎn)業(yè)為主。在這種情況下，迫于城市中心地租上漲的壓力，城區(qū)工業(yè)企業(yè)紛紛向外遷至郊區(qū)，以降低生產(chǎn)成本。工業(yè)用地由服務(wù)業(yè)用地取代，隨之而來(lái)的是居住區(qū)與基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，帶動(dòng)了城市空間的擴(kuò)展。

也有學(xué)者在分析城市蔓延動(dòng)力機(jī)制的同時(shí)定性分析了外圍郊區(qū)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)城市蔓延的帶動(dòng)作用[8，12-14]。我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了30多年的發(fā)展，熱點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)從最初經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的南部沿海城市（海南、廣州、珠海等）向全國(guó)范圍內(nèi)各大中城市蔓延。房地產(chǎn)業(yè)蓬勃穩(wěn)定發(fā)展的態(tài)勢(shì)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資總額一直呈穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，這十年來(lái)占據(jù)了全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的近五分之一（表2）。然而，房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)“過(guò)熱”表現(xiàn)為以實(shí)體建筑的形式不斷推動(dòng)著城市蔓延。城市邊緣地帶的大規(guī)模住宅建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)占用了農(nóng)業(yè)用地，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，造成了土地資源的浪費(fèi)。

表2 2003—2012年我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資情況Tab.2 real estate investments of China during 2003-2012

表3 2003—2012年人均道路面積Tab.3 road area per capita during 2003-2012

表4 2003—2012年城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶擁有家用汽車Tab.4 car ownership per hundred urban households during 2003-2012

2 城市蔓延的催化劑：機(jī)動(dòng)交通和信息技術(shù)的發(fā)展

小汽車是工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，信息技術(shù)是信息時(shí)代的產(chǎn)物。機(jī)動(dòng)交通和信息技術(shù)的發(fā)展是我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市蔓延動(dòng)因所共有的一點(diǎn)，不具有明顯的“中國(guó)特色”。

機(jī)動(dòng)交通和信息技術(shù)的發(fā)展深刻改變了城市的形態(tài)結(jié)構(gòu)，城市空間擴(kuò)張的動(dòng)力被大大激活，是蔓延發(fā)生的催化劑。然而，我國(guó)外延式的建設(shè)發(fā)展道路造成了低下的城鎮(zhèn)土地利用效率，這才是城市蔓延的根源所在。

2.1 機(jī)動(dòng)交通的發(fā)展

交通方式與城市形態(tài)之間有密切的關(guān)系。通過(guò)改變土地的可達(dá)性，交通方式塑造了城市的形態(tài)。政府對(duì)于城市道路建設(shè)的投入和機(jī)動(dòng)車保有量的增加是我國(guó)城市蔓延的重要因素。不斷向外延伸的道路擴(kuò)大了通行范圍。小汽車的普及使用，大大地改變了居民的出行方式，重新定義了城市的邊界。我國(guó)對(duì)于城市道路建設(shè)的強(qiáng)度逐漸加大，道路長(zhǎng)度在2003年僅為20.8萬(wàn)公里，持續(xù)增長(zhǎng)至2012年達(dá)到32.7萬(wàn)公里。2003年到2012年，我國(guó)人均道路面積保持逐年上漲的趨勢(shì)（表3）。另外，全國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶擁有家用汽車的數(shù)量也明顯增長(zhǎng)，從2003年平均百戶擁有1.36輛到2012年平均百戶擁有21.54輛（表4）。

私人小汽車的保有量與城市空間的擴(kuò)張存在相互作用的關(guān)系：一方面，隨著汽車保有量的增加，人們的出行距離變遠(yuǎn)，為城市蔓延提供了前提條件；另一方面，隨著城市空間向外擴(kuò)張，企業(yè)為降低成本紛紛外遷，外圍郊區(qū)房地產(chǎn)建設(shè)如火如荼，工作、居住等活動(dòng)的日常出行距離變遠(yuǎn)，更多的人必須通過(guò)購(gòu)買小汽車來(lái)改善通勤條件。

學(xué)者劉芳[14]，蘇建忠[16]等在對(duì)單個(gè)城市作案例研究時(shí)，均提到了交通對(duì)于城市蔓延的作用。交通方式與道路建設(shè)無(wú)疑會(huì)對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)、城市規(guī)模、城市發(fā)展的方向起到?jīng)Q定性的作用。然而，值得注意的是，雖然機(jī)動(dòng)化和城市道路建設(shè)給城市空間的迅速擴(kuò)張?zhí)峁┝饲疤釛l件，但是并非會(huì)必然引起城市空間的低密度或跳躍式發(fā)展等一系列城市蔓延問(wèn)題。低下的土地利用效率和粗放的土地利用方式才是我國(guó)城市蔓延問(wèn)題的癥結(jié)所在。

2.2 信息技術(shù)的發(fā)展

20世紀(jì)70年代西方信息革命后，人類快速步入信息化社會(huì)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，以數(shù)字革命為特征、互聯(lián)網(wǎng)的普及為標(biāo)志的信息化浪潮更是對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生了巨大的沖擊。信息技術(shù)的快速發(fā)展使得城市的運(yùn)行活動(dòng)和功能結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，引起城市積聚與擴(kuò)散模式的轉(zhuǎn)變，帶來(lái)了城市空間結(jié)構(gòu)的更新與擴(kuò)展[17-18]。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)于城市空間結(jié)構(gòu)的影響具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）信息技術(shù)逐漸改變了人們的生活、工作方式，促使了人們向郊區(qū)或鄉(xiāng)村的疏散。電子商務(wù)、網(wǎng)上購(gòu)物等新生事物的出現(xiàn)，使得商家能夠在租金便宜的郊區(qū)進(jìn)行物流配送以節(jié)約成本，商業(yè)機(jī)構(gòu)呈向郊區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì)；互聯(lián)網(wǎng)的運(yùn)用以及電腦、傳真機(jī)等辦公設(shè)備在家庭中的普及使得SOHO成為越來(lái)越多的人愿意嘗試的一種工作方式。SOHO族的工作和生活擺脫了空間距離的約束，他們開(kāi)始追求在污染較少而環(huán)境優(yōu)美的郊區(qū)居住。

（2）信息技術(shù)具有強(qiáng)大的滲透力,引起了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的變革，帶來(lái)了城市各功能區(qū)的擴(kuò)展與更新[17]。信息產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提供信息技術(shù)、信息內(nèi)容和信息服務(wù),從而推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造與升級(jí)。電子通信及IT技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了企業(yè)生產(chǎn)基地與管理部門的分離，生產(chǎn)基地向遠(yuǎn)郊區(qū)分散，管理部門向城市中心區(qū)集聚。

（3）信息產(chǎn)業(yè)本身一般不受區(qū)位選擇的限制，因此往往選址在交通便利、環(huán)境優(yōu)美、智力資源豐富的地區(qū)，引起產(chǎn)業(yè)的分散化發(fā)展[19]。我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)的大型專業(yè)園區(qū)建設(shè)直接改變了城市的形態(tài)。這些園區(qū)的建設(shè)本身需要空間的承載，促進(jìn)了大規(guī)模農(nóng)業(yè)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，同時(shí)帶動(dòng)了生產(chǎn)要素向城市郊區(qū)的轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了以信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動(dòng)的城市蔓延模式。

總的來(lái)說(shuō)，信息時(shí)代的到來(lái)，正如工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)一樣，必然將會(huì)對(duì)城市的空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生巨大的影響。信息技術(shù)的發(fā)展使城市空間的發(fā)展突破了以往空間距離的束縛，城市各功能向城市郊區(qū)或更遠(yuǎn)地段擴(kuò)展，城市形態(tài)結(jié)構(gòu)的分散化現(xiàn)象將越來(lái)越明顯。

（1）心理護(hù)理：患者入院后，會(huì)由于患處疼痛和活動(dòng)不便，產(chǎn)生不同程度的急躁和抑郁情緒，嚴(yán)重影響了患者病情的治療。因此，護(hù)理人員要以親和的態(tài)度，像對(duì)待親人般對(duì)待病人，與患者多進(jìn)行溝通和交流，了解每一個(gè)患者的需求，安撫患者的情緒。

3 城市蔓延的根源：政策制度的缺陷

政策制度的缺陷是我國(guó)城市蔓延問(wèn)題的根源。土地制度的缺陷與城市規(guī)劃監(jiān)管和實(shí)施的不力使得土地中蘊(yùn)涵的巨大經(jīng)濟(jì)利益成為各方主體競(jìng)相追逐的對(duì)象。地方政府為了形象工程和快速賺取土地出讓收益，大規(guī)?！叭Φ亍闭鞯?。開(kāi)發(fā)商為了房地產(chǎn)行業(yè)的巨大利潤(rùn)在城市的外圍郊區(qū)盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)，占用耕地。這些都使得我國(guó)“土地城鎮(zhèn)化”的速度過(guò)快過(guò)猛，城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率低下，城市蔓延及其帶來(lái)的一系列惡果就產(chǎn)生了。

3.1 土地制度的缺陷

土地制度的缺陷造成了中國(guó)城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制與發(fā)達(dá)國(guó)家有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別?？梢赃@么說(shuō)，歐美國(guó)家的“交通導(dǎo)向”城市蔓延是汽車革命的結(jié)果，而我國(guó)“土地導(dǎo)向”的城市蔓延的內(nèi)在動(dòng)力則是土地制度的缺陷[20]。

1988 年《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”，標(biāo)志著我國(guó)城市土地的有償使用和市場(chǎng)化交易的開(kāi)始。城市土地歸國(guó)家所有，土地使用權(quán)走向市場(chǎng)化交易。而農(nóng)村土地只有通過(guò)“國(guó)家征用”這條唯一的合法途徑轉(zhuǎn)為城市國(guó)有建設(shè)用地，才能在土地一級(jí)市場(chǎng)上交易。地方政府通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)村集體土地，高價(jià)在土地一級(jí)市場(chǎng)中出讓給開(kāi)發(fā)商獲取財(cái)政收入。這一過(guò)程中可以獲得的巨大利潤(rùn)大大激發(fā)了政府出讓土地的行為，大量農(nóng)村集體土地被征用于開(kāi)發(fā)建設(shè)，加劇了城市蔓延。

我國(guó)學(xué)者很多都從“土地制度”的視角出發(fā)分析城市蔓延產(chǎn)生的動(dòng)力機(jī)制，并將城市蔓延的根源歸結(jié)為“土地政策制度”的缺陷。張庭偉[10]（Tingwei Zhang）認(rèn)為，土地市場(chǎng)出現(xiàn)后，新的稅收分配政策使得地方政府希望通過(guò)出讓土地使用權(quán)獲得財(cái)政收入，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革后權(quán)力的下放賦予了地方政府對(duì)于土地利用和地方財(cái)政的決策權(quán)。人口增長(zhǎng)對(duì)于住宅用地的需求以及外商投資對(duì)于項(xiàng)目用地的需求使得城市土地的需求呈現(xiàn)較快的增長(zhǎng)。市場(chǎng)需求和地方政府的意愿使得更多的農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)換為城市用地，最終導(dǎo)致了城市蔓延。洪世鍵和張京祥[21]指出，在土地使用制度改革后形成的雙重“二元化”土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是我國(guó)城市空間擴(kuò)張的主要原因。一方面，地方政府在征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過(guò)程中獲得的巨大收益推動(dòng)了以“開(kāi)發(fā)區(qū)”為代表的“圈地式”土地開(kāi)發(fā)熱潮；另一方面，農(nóng)民集體以及通過(guò)劃撥方式獲得土地的國(guó)有單位為了獲得農(nóng)用地非農(nóng)化及建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值的巨大收益，形成了土地交易的“黑市”，也對(duì)我國(guó)城市空間擴(kuò)展產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。

3.2 城市規(guī)劃的導(dǎo)向作用以及管理的不完善

3.2.1 城市規(guī)劃的導(dǎo)向作用

城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的公共政策，應(yīng)當(dāng)是公共價(jià)值的體現(xiàn)。但我國(guó)的城市規(guī)劃公共性缺失，很大程度上僅僅是表達(dá)了政府部門的意志，成為了地方政府推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、樹(shù)立政績(jī)工程的工具。許多城市提出了不符合城市發(fā)展規(guī)律的發(fā)展目標(biāo)，要求按照現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三倍、四倍進(jìn)行規(guī)劃。這種“筑巢引鳳”的城市發(fā)展模式是很難達(dá)到預(yù)期效果的，造成了城市基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)。

城市邊緣地帶以各種形式出現(xiàn)的大型項(xiàng)目（開(kāi)發(fā)區(qū)、新城、大學(xué)城等）作為地方政府帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，造成了城市用地的擴(kuò)展。這些新的項(xiàng)目往往都有國(guó)家權(quán)力參與運(yùn)作，很大程度上體現(xiàn)了政府部門的意志。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)先后批準(zhǔn)設(shè)立了1800多家開(kāi)發(fā)區(qū)，這些開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)值比重大多占到了各城市工業(yè)產(chǎn)值比重的40%左右，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用[22]。建設(shè)項(xiàng)目的選址通常在遠(yuǎn)離城市建成區(qū)的耕地，其集聚效應(yīng)能夠吸引大量的人口，加劇了城市空間的無(wú)序擴(kuò)張和城市蔓延。

3.2.2 城市規(guī)劃管理的不完善

城市規(guī)劃管理制度的不完善導(dǎo)致城市規(guī)劃管理上的混亂和城市建設(shè)的混亂。

一方面，部門之間的職能互相交叉和重疊,相關(guān)法律銜接不夠，甚至相互矛盾，影響城市規(guī)劃的執(zhí)行。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等其他相關(guān)規(guī)劃的編制和實(shí)施銜接不夠，使得土地利用總體規(guī)劃中的耕地保護(hù)目標(biāo)經(jīng)常得不到保障。

另一方面，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)審批規(guī)劃方案，甚至出現(xiàn)沒(méi)有規(guī)劃就審批項(xiàng)目的情況，或者連規(guī)劃本身都沒(méi)有通過(guò)法定途徑審批。城市規(guī)劃被行政主管部門隨意變動(dòng)，變更頻繁。這些都使得規(guī)劃缺乏制度化和法制化的管理，易受到各種外部因素的干擾，出現(xiàn)了很多無(wú)視土地利用規(guī)劃、盲目占用耕地的現(xiàn)象。城市建設(shè)混亂無(wú)序，耕地資源嚴(yán)重流失，加劇了城市無(wú)序蔓延的發(fā)生。

4 結(jié) 語(yǔ)

城市蔓延并不等同于城市空間擴(kuò)張。實(shí)際上，“蔓延”這個(gè)詞本身就是一個(gè)表明態(tài)度的詞。這種態(tài)度也幾乎一直是一種消極的態(tài)度[23]。因此，用“蔓延”來(lái)形容城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，就足以說(shuō)明城市蔓延是缺乏理性的。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化加速的宏觀環(huán)境下，分辨理性的城市空間擴(kuò)張與城市空間的過(guò)度蔓延是非常重要的。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口遷移和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是城市蔓延最初的驅(qū)動(dòng)力，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)引起城市空間的擴(kuò)張。機(jī)動(dòng)交通和信息技術(shù)的發(fā)展深刻影響了城市的形態(tài)結(jié)構(gòu)，給城市空間的快速擴(kuò)張?zhí)峁┝饲疤釛l件，是蔓延的“催化劑”。然而，如果當(dāng)城市空間的擴(kuò)張沒(méi)有得到有效的規(guī)范與引導(dǎo)，城市空間就會(huì)進(jìn)入一種無(wú)序蔓延的狀態(tài)。因此，我國(guó)的城市蔓延并不僅體現(xiàn)在城市空間的擴(kuò)張或建成區(qū)面積的增加，關(guān)鍵在于土地的粗放式利用與不集約發(fā)展。我國(guó)的城市蔓延是與城鎮(zhèn)化速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不相協(xié)調(diào)的城市空間擴(kuò)張。

西方國(guó)家的城市蔓延是自由市場(chǎng)作用的產(chǎn)物，因此對(duì)城市蔓延的控制主要表現(xiàn)為對(duì)市場(chǎng)配置城市空間的一種干預(yù)[24]。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的城市蔓延問(wèn)題受政策制度等因素的影響較多。政策制度的缺陷可以說(shuō)是我國(guó)城市蔓延的根源所在。土地制度的缺陷大大推動(dòng)了利益驅(qū)使下的土地開(kāi)發(fā)熱潮，城市規(guī)劃公共性的缺失與管理的不完善使得大規(guī)?！叭Φ亍迸c違規(guī)建設(shè)的情況普遍存在。

綜上所述，我國(guó)的城市蔓延控制重在土地利用方式的改善和政策制度的完善，具體應(yīng)當(dāng)做好以下幾點(diǎn)。

（1）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高土地利用的強(qiáng)度，提高土地配置和利用效率，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化、集約增效的土地利用方式的轉(zhuǎn)變；

（2）加快土地制度的改革，推進(jìn)土地市場(chǎng)化管理，在市場(chǎng)化基礎(chǔ)上改革征地制度，避免利益驅(qū)動(dòng)的土地開(kāi)發(fā)熱潮；

（3）調(diào)整規(guī)劃思路，實(shí)現(xiàn)逐漸從增量規(guī)劃向存量、減量規(guī)劃的轉(zhuǎn)變；改進(jìn)規(guī)劃管理和協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行公共參與、區(qū)域協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)規(guī)劃與規(guī)劃反饋機(jī)制，提高規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性，積極落實(shí)規(guī)劃的實(shí)施。

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圖表來(lái)源：

表1-4：作者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)整理繪制

（編輯：袁李姝）

Driving Forces of Urban Sprawl in China

Driving forces of urban sprawl in China are different from that in developed countries. Population growth, economic development, traffic and information technological development lead to rapid expansion of urban space. Lack of effective guidance and standardization of urban land expansion gives rise to low efficiency use of urban land, namely urban sprawl. Moreover, the root of urban sprawl in China is ascribed to the flaws of policy and institution. Therefore, the key point of urban sprawl control in China should be intensification of land use and perfection of policy and institution.

Urban Sprawl; Driving Forces; Policy and Institution

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150217

應(yīng)文, 吳挺可. 我國(guó)城市蔓延的動(dòng)力機(jī)制[J]. 西部人居環(huán)境學(xué)刊, 2015, 30(02): 88-92.

TU-023

B

2095-6304(2015)02-0088-05

應(yīng) 文： 重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，山地城鎮(zhèn)建設(shè)與新技術(shù)教育部重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，副教授，510963310@qq.com

吳挺可：重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，碩士研究生

2014-12-21