老毛病折磨新電改

南方周末記者 張霞 發(fā)自北京

新一輪電改拉開大幕，但具體的實(shí)施方案卻還在激烈博弈中，遲遲未能落地。

從“9號(hào)文”第一稿的電網(wǎng)只做輸配電，交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立，到目前的電網(wǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)性售電，交易“相對(duì)獨(dú)立”，中間有各種反復(fù)，“改革就是妥協(xié)的過程”。

電力改革的頂層設(shè)計(jì)仍在拉鋸，但在地方層面，變化早已開始發(fā)生。電網(wǎng)公司最怕的是發(fā)電公司和地方政府的嫡系部隊(duì)，相對(duì)最沒有威脅的，是民營(yíng)資本。

配套方案或延遲

目前各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在售電公司的進(jìn)入門檻、市場(chǎng)建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立等。

2015年7月27日，作為五大省級(jí)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)之一的貴州省，率先出臺(tái)《進(jìn)一步深化電力體制改革工作方案》。

這被視為本輪電力改革艱難邁出的一步。貴州方案延續(xù)了電改“9號(hào)文”的思路，在輸配電價(jià)、電力市場(chǎng)建設(shè)、售電側(cè)改革和跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制等方面作出改革，并落實(shí)到具體的牽頭單位和責(zé)任單位。

2002年，第一輪電力改革的綱領(lǐng)文件“5號(hào)文”定調(diào)電改方向?yàn)?，“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。但除了廠網(wǎng)分開，后三步基本擱置至今。

今年3月份，電改“9號(hào)文”出臺(tái)，標(biāo)志著第二輪電改正式開始。電力體制改革的終極目標(biāo)是還原“電”的商品屬性，讓電價(jià)走向市場(chǎng)化。但目前，除了發(fā)電側(cè)已經(jīng)放開外，電力的輸、配、售幾乎均由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，而這也正是本輪電改的關(guān)鍵所在。

根據(jù)“9號(hào)文”，這輪電改的核心在于“管住中間，放開兩端”。即改變電網(wǎng)的盈利方式，將從吃“差價(jià)”變成只收“過網(wǎng)費(fèi)”；同時(shí)放開售電側(cè)，向社會(huì)資本開放售電，建立“多買多賣”的電力交易市場(chǎng)。

“9號(hào)文”為電改指明了方向，但具體的實(shí)施方案，包括五個(gè)配套實(shí)施意見和一個(gè)指導(dǎo)意見，卻還在博弈中。

“現(xiàn)在就是配套性文件下不來，因?yàn)橐庖娒芴ち?，都沒有達(dá)成共識(shí)。之前說6月底就要出來，但看來7月30日也出不來，電改小組剛剛在7月20日左右開了一個(gè)討論會(huì)，會(huì)上意見非常多元，沖突還挺多的。”一位參與電改的專家對(duì)南方周末記者說，“上頭的意思是再看看，再征求一輪意見?！?/p>

“現(xiàn)在配套文件還沒最后確定稿，還有一些爭(zhēng)議點(diǎn)，比如售電公司的進(jìn)入門檻、市場(chǎng)建設(shè)、交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立性等方面?！卑l(fā)改委一位人士告訴南方周末記者。

在配套文件中，各方博弈的焦點(diǎn)在“9號(hào)文”中的“放開售電側(cè)”如何放，以及如何建立“多買多賣”的電力交易市場(chǎng)。

在放開售電側(cè)問題上，作為電網(wǎng)公司的國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，態(tài)度十分堅(jiān)決，堅(jiān)持要進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性的售電市場(chǎng)，同時(shí)增量配電網(wǎng)不開放。五大發(fā)電企業(yè)則不愿意電網(wǎng)公司參與競(jìng)爭(zhēng)性售電市場(chǎng)，同時(shí)希望開放增量配電網(wǎng)。

多位參與電改的人士告訴南方周末記者，電網(wǎng)公司可以參與競(jìng)爭(zhēng)性售電市場(chǎng)，已幾成定局。

而在如何建立電力交易市場(chǎng)的問題上，是否將交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)獨(dú)立也是爭(zhēng)論焦點(diǎn)。一位電改專家告訴南方周末記者，早先的討論曾提出“交易機(jī)構(gòu)和調(diào)度機(jī)構(gòu)都要獨(dú)立”，但后來“調(diào)度機(jī)構(gòu)獨(dú)立”被刪去，“交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立”也變成了“相對(duì)獨(dú)立”。

“都是在做妥協(xié)，改革就是妥協(xié)的過程。”這位專家說。

南方周末記者通過多方采訪，試圖還原本輪電改的“妥協(xié)之旅”。

改革方案幾易其稿

電網(wǎng)反對(duì)的理由是，如果所有的交易都在一個(gè)跟電網(wǎng)沒關(guān)系的交易所里進(jìn)行成交，電力交易和電力調(diào)度就可能打架。

2014年，“9號(hào)文”電改方案第一稿出籠，見過這一稿的一位專家告訴南方周末記者，“那一稿改革的力度比較大，包括電網(wǎng)只做輸配電，交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立，但調(diào)度機(jī)構(gòu)不獨(dú)立、輸配不分開，是當(dāng)時(shí)就定下來的。當(dāng)時(shí)電網(wǎng)不參與競(jìng)爭(zhēng)性售電，是非常明確的?！?/p>

第一稿征求意見時(shí)，地方政府希望把輸電和配電分開，“地方政府突然對(duì)電網(wǎng)資產(chǎn)感興趣，希望通過輸配分開把配電網(wǎng)放給地方。”

但這一提議被多方反對(duì)，一些專家認(rèn)為，“輸配分開”在中國不僅沒必要，而且弊大于利。反對(duì)理由是地方政府想要通過控制住電，廉價(jià)使用地方能源，帶動(dòng)稅收、就業(yè)，但可能就顧不上提高整體效率、節(jié)能減排了。

此后文件中再未提“輸配分開”。

到了第三稿，電網(wǎng)企業(yè)提出，交易機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立。

電網(wǎng)企業(yè)的理由是，如果所有的交易都在一個(gè)跟電網(wǎng)沒關(guān)系的交易所里進(jìn)行成交，電力交易和電力調(diào)度就可能打架。因?yàn)樵谥袊壳暗捏w制和技術(shù)水平下，所有的電力交易必須由調(diào)度參與，調(diào)度不通過，交易就白交易了，而電力調(diào)度在電網(wǎng)里面。

“我們就擔(dān)心別出事了，因?yàn)殡娏Π踩堑谝晃坏?，所以后來就來了一個(gè)‘相對(duì)獨(dú)立?！鄙鲜鰧＜艺f，所謂相對(duì)獨(dú)立，就是交易平臺(tái)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和結(jié)算都委托給電網(wǎng)公司做，但整個(gè)交易的業(yè)務(wù)和成交的情況，由國家能源局直接監(jiān)管，“防止國網(wǎng)做貓膩”。

后來，又出現(xiàn)另一個(gè)“相對(duì)獨(dú)立”的方案，即成立一個(gè)由電網(wǎng)公司控股，但是發(fā)電企業(yè)、其他社會(huì)主體也可以參與的股份制或會(huì)員制交易所，人員獨(dú)立，與國網(wǎng)脫鉤。

據(jù)這位專家說，上述“相對(duì)獨(dú)立”兩種方案很可能會(huì)在一些地區(qū)分別試點(diǎn)、試行。

到了討論“9號(hào)文”配套文件時(shí)，電網(wǎng)公司提出，它有四五十萬人的電力營(yíng)銷隊(duì)伍，如果售電側(cè)不讓它參與，這些人怎么辦？“他們向高層反映，還做了課題論證國外也有電網(wǎng)參與售電。”上述專家說。

在此之前，比較主流的意見是，由于競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平，電網(wǎng)公司不參與競(jìng)爭(zhēng)性售電，只做保底售電服務(wù)?！?號(hào)文”對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性售電是否要排除電網(wǎng)公司，并無明確要求。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)電網(wǎng)公司的配售業(yè)務(wù)進(jìn)行切分時(shí)，可分為完全剝離出售電業(yè)務(wù)的德國模式，和僅進(jìn)行財(cái)務(wù)剝離、獨(dú)立核算的法國模式。

電網(wǎng)售電幾成定局

全國售電業(yè)務(wù)90%屬于電網(wǎng)，改革后希望這個(gè)比例逐步下降，目前的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于是否對(duì)電網(wǎng)售電加一些限制條件。

不久前，上述專家被告知，上面已經(jīng)定了，電網(wǎng)公司可以參加競(jìng)爭(zhēng)性售電?！拔耶?dāng)時(shí)腦子就懵了一下?！彼f，“等于這個(gè)環(huán)節(jié)是沒有討論的，如果討論肯定過不去，五大發(fā)電集團(tuán)肯定不干，后來他們非常生氣地跟我說，9號(hào)文又是一個(gè)5號(hào)文的下場(chǎng)。”

但這位專家也承認(rèn)，改革必須面對(duì)尾大不掉和路徑依賴的現(xiàn)實(shí)。“我們家里一停電，就打95598（國家電網(wǎng)服務(wù)熱線），他們的系統(tǒng)相當(dāng)龐大，忽然說不讓他們做了，他們?cè)趺磁?？?/p>

而在電網(wǎng)公司人士看來，這一決定是無可爭(zhēng)議的。

“從政策和邏輯判斷上，電網(wǎng)不參與售電，做不到。這次改革是售電的業(yè)務(wù)放開了，但只是放開而已，并不是排斥我們現(xiàn)有的電網(wǎng)公司?，F(xiàn)在我們畢竟有這么多人在這個(gè)業(yè)務(wù)里面工作，如果不做了，對(duì)我們電網(wǎng)公司很殘忍。”一位中部地市級(jí)電網(wǎng)公司老總陳磊（化名）對(duì)南方周末記者說，“歷來的改革都是對(duì)增量的改革，存量怎么動(dòng)?。俊?/p>

這位老總舉例說，當(dāng)?shù)匾粋€(gè)供電局的售電業(yè)務(wù)人員占到五分之一，大概有100人，全國國網(wǎng)有100萬人，至少也有20萬人從事售電業(yè)務(wù)，“這次如果配售業(yè)務(wù)分開，好多民營(yíng)資本進(jìn)來，我怎么可能把我們的人給他們呢？”

一位發(fā)改委人士向南方周末記者透露，目前全國售電業(yè)務(wù)90%屬于電網(wǎng)，改革后這個(gè)比例會(huì)逐步下降，目前的爭(zhēng)論焦點(diǎn)在于是否對(duì)電網(wǎng)售電加一些限制條件。

這些限制條件包括，成立財(cái)務(wù)完全獨(dú)立的售電公司，成本不能加在壟斷業(yè)務(wù)上，不能進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，不能關(guān)聯(lián)交易等。

一位資深電力市場(chǎng)專家分析，在中國或許可能的情況是，在每個(gè)省成立一個(gè)獨(dú)立的售電公司，從事競(jìng)爭(zhēng)性售電，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)現(xiàn)電價(jià)。而對(duì)于居民、三農(nóng)等保底性的售電業(yè)務(wù)，電網(wǎng)公司還要繼續(xù)負(fù)責(zé)輸配，電價(jià)也繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。

華北電力大學(xué)教授曾鳴對(duì)南方周末記者稱，電力改革終極目標(biāo)不是市場(chǎng)開放度有多高，壟斷打破有多少，而是電力工業(yè)的整體效率是否能夠提高、是否能夠提高節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展能力是否更強(qiáng)，“壟斷和競(jìng)爭(zhēng)都只是手段，不是目的?！?/p>

電網(wǎng)公司的對(duì)手

他擔(dān)心的對(duì)手有兩個(gè)，一是發(fā)電企業(yè)，另一個(gè)是地方政府的省級(jí)投資機(jī)構(gòu)。

電力改革的頂層設(shè)計(jì)仍在拉鋸，但在地方層面，變化早已經(jīng)開始發(fā)生。

根據(jù)9號(hào)文，在售電側(cè)，符合條件的高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、社會(huì)資本、供水、供氣、供熱等公共服務(wù)行業(yè)和節(jié)能服務(wù)公司、符合條件的發(fā)電企業(yè)都可以參與到售電市場(chǎng)中來。

千億市值的蛋糕對(duì)市場(chǎng)來說，是一個(gè)巨大的誘惑。據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有二十余家售電公司新近成立?！暗任募R全明朗后，馬上就成立售電公司?！眹鴥?nèi)規(guī)模最大的風(fēng)電技術(shù)制造商金風(fēng)科技負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者說。

陳磊已經(jīng)感受到了壓力?！拔覀?cè)陔娋W(wǎng)內(nèi)部各個(gè)層級(jí)開過多次研討會(huì)了，討論將來怎么應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)?！彼麑?duì)南方周末記者說，作為央企雖然都是自上而下地進(jìn)行改革，但自己也必須早點(diǎn)準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)之策。

陳磊擔(dān)心的對(duì)手有兩個(gè)，一是發(fā)電企業(yè)，“我們最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手很可能就是發(fā)電企業(yè)?！彼f，“售電對(duì)他們來說雖然是全新的業(yè)務(wù)，但他們歷史包袱少，今后招聘的人員素質(zhì)可能比較高?！?/p>

在他看來，將來電網(wǎng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于綜合性服務(wù)管理水平，但劣勢(shì)在于歷史包袱。據(jù)他介紹，電網(wǎng)公司作為央企，很多公司在運(yùn)營(yíng)過程中都有自己成立的安裝公司、建設(shè)公司、設(shè)計(jì)單位，原來出發(fā)點(diǎn)就是安置過去的一些知識(shí)青年、退伍兵等，“這部分人量很大，素質(zhì)也很低”。在“主多（指多種經(jīng)營(yíng)）分離”、“主輔分離”改革過程中，這類多種經(jīng)營(yíng)的單位都沒有脫離電網(wǎng)，所以造成電網(wǎng)公司歷史包袱重，“歷次改革都把這部分人留給電網(wǎng)了，誰都沒帶走?！标惱诜Q，國網(wǎng)公司一直在輸血給這部分人，“這次售電市場(chǎng)改革，同業(yè)的隊(duì)伍我不怕，最擔(dān)心的就是這支隊(duì)伍難以參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！?/p>

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事實(shí)上，發(fā)電企業(yè)已經(jīng)在暗暗發(fā)力。一位業(yè)內(nèi)人士告訴南方周末記者，五大集團(tuán)的策略是只做不說，實(shí)際上早就在為進(jìn)軍售電市場(chǎng)做準(zhǔn)備。據(jù)他所知，神華集團(tuán)已經(jīng)在山東成立了自己的售電公司，只等牌照的發(fā)放。而華能集團(tuán)兩年前就在國外收購售電公司，“他們今年年初就派人去前兩年收購的新加坡售電公司學(xué)習(xí)，在為售電公司儲(chǔ)備干部了?！彼f，“發(fā)電企業(yè)手上掌握最核心的資源——電源，手中有糧的人心里不會(huì)慌?！?/p>

除了發(fā)電企業(yè)，陳磊更為擔(dān)心的是地方政府的省投機(jī)構(gòu)參與售電市場(chǎng)。

省投機(jī)構(gòu)是指由省一級(jí)政府成立的投資公司，是各省國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投融資主體，很多都有自己的電廠。

“省投可是地方政府的親兒子?。〉胤秸筒坏糜幸粋€(gè)聽話的一體化電力公司。一旦他們參與售電市場(chǎng)，不又變成過去廠網(wǎng)不分的供電公司了嗎？地方政府能不能一碗水端平進(jìn)行監(jiān)管？”陳磊舉例說，有一段時(shí)間，當(dāng)?shù)卣龀指吆哪墚a(chǎn)業(yè)，要求電網(wǎng)公司給出電價(jià)優(yōu)惠，但中央又要求電網(wǎng)公司對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)施懲罰性電價(jià)，“實(shí)際上好多是博弈，不可能不聽政府的”。

與這些主體相比起來，相對(duì)來說，民營(yíng)資本的準(zhǔn)備卻不充分。9號(hào)文已明確，電力改革中國有企業(yè)要“發(fā)揮主體作用”，因此本輪改革對(duì)民營(yíng)資本的吸引力并不大。“民營(yíng)公司的規(guī)劃很簡(jiǎn)單，售電市場(chǎng)放開之后，他們就可以去市面上從發(fā)電公司買電，或者說自己建立分布式電站，再把電銷售給跟他們簽購電協(xié)議的用戶，就這個(gè)想法?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士說。

政府的兩難

地方政府也面臨兩難，“既想吃蛋糕，又怕蛋糕有毒”。

不過，地方政府也面臨兩難，“既想吃蛋糕，又怕蛋糕有毒”。上述資深電力市場(chǎng)的分析師認(rèn)為，地方政府既不滿由于電網(wǎng)的壟斷導(dǎo)致地方上的企業(yè)受制于人，希望電改之后，自己能夠搞電網(wǎng)公司、配電公司，同時(shí)又擔(dān)心國網(wǎng)退出售電后會(huì)導(dǎo)致電價(jià)上升或其他一些不確定性的事件，威脅到電力安全。

“因?yàn)殡娏κ且粋€(gè)特別專業(yè)的市場(chǎng)，電改的開放是最難的，比油改、氣改更難。市場(chǎng)上懂電的人才都在電網(wǎng)公司里，發(fā)電集團(tuán)更像是一個(gè)運(yùn)營(yíng)集團(tuán)，只是確保自己的機(jī)組穩(wěn)健地發(fā)電就行了?！彼f，“電力作為一個(gè)基礎(chǔ)性行業(yè)關(guān)系到國計(jì)民生，上面是不愿意大動(dòng)的，擔(dān)心出亂子?！?/p>

7月3日，鄭州市高新區(qū)發(fā)生一起因電線短路引發(fā)的火災(zāi)。陳磊認(rèn)為，類似多起涉電事故使得政府也不太敢貿(mào)然改革，“售電端的建設(shè)一直不統(tǒng)一、不規(guī)范，新成立的售電公司能為老百姓的用電安全都兜底嗎？地方政府也在三思。我作為供電公司總經(jīng)理，也樂意讓社會(huì)資本進(jìn)來，給電網(wǎng)公司分擔(dān)一些安全生產(chǎn)的責(zé)任?！?/p>

中國政法大學(xué)資本研究中心主任劉紀(jì)鵬認(rèn)為，長(zhǎng)期以來電力改革都是“改體不改制”，“動(dòng)不動(dòng)就是拆分，但電價(jià)才是改革的關(guān)鍵?！彼麑?duì)南方周末記者說，“我們國家的改革，最大的問題就是誰承擔(dān)改革失誤的責(zé)任?！?/p>