臺灣新聞媒體發(fā)展剖析：從政府控制到資本家操控

游淳惠

摘要 傳播媒體產業(yè)長期被視為牽涉政府利益以及閱聽眾權益的準公用事業(yè)，由于使用電波資源，在政府管制上經常適用高度管制，包括經營權審查、限制市場進入、經營區(qū)塊、服務及費率管制等。因此，政府對于傳媒產業(yè)無不透過法規(guī)加以管制。伴隨著政治變遷和科技匯流時代的來臨，許多傳媒法規(guī)也出現不適應現今媒體產業(yè)發(fā)展的狀況，并以“黨政軍退出媒體條款”備受爭議，過去因臺灣處于威權統(tǒng)治階段，“黨政軍退出媒體條款”有助于遏止政府干預媒體這個特殊產業(yè)，過去媒體產業(yè)的特殊性是基于其排他性和頻譜稀有性，但現今網絡媒體的快速發(fā)展也解決此問題，當言論自由不再容易被控制時，“黨政軍退出媒體條款”反而成為媒體產業(yè)發(fā)展的絆腳石。

關鍵詞 媒體管制；黨政軍退出媒體條款

中圖分類號 G206 文獻標識碼 A

一、研究目的與背景

自從有媒體以來，執(zhí)政者就利用執(zhí)照政策對媒體進行歸管，不論直接或間接的方式，執(zhí)政者都可以達到歸管的目的。由于政治環(huán)境的變遷，臺灣媒體執(zhí)照政策的演進呈現不同的面貌，從1949年的戒嚴時期到1987年的解嚴，逐步走向民主化，執(zhí)照政策在此過程中，不斷在松緊和開放之間拉扯，媒體與政府之間的關系互有消長。

討論臺灣政府和媒體之間的關系，需從政治發(fā)展脈絡談起，臺灣媒體管制的過程始于1949年，直到1986年都屬于戒嚴時期，媒體受到威權體制的高度控制，在政治面相上呈現侍從主義，在市場結構上則表現為寡占結構，體制透過國家資本主義嚴密掌控媒體。

到1987年臺灣結束戒嚴時期，政府對于媒體管制的方向也出現轉折，從嚴密控制到管制開放放松，媒體不再是政府所有，到了2003年12月9日，在立法院三讀修正通過的“黨政軍退出媒體條款”，讓媒體管制又出現另一個轉折高峰，加速媒體發(fā)展走向民主化的路程。

探討政府和新聞媒體之間的關系和媒體管制的松緊程度，必須從媒體管制政策的修改方向分析，才能觀其全貌，本研究采取多元研究方法，包括文獻整理、深度訪談等方式，集思廣益，以求能厘清臺灣新聞媒體有關的法令規(guī)章。

二、政府與新聞媒體發(fā)展

在討論媒體發(fā)展和政府政策時，必須從兩個方向來觀察，包括保障受眾的言論自由與新聞報導自由的健全發(fā)展和促進傳媒產業(yè)的永續(xù)經營發(fā)展。政府和媒體之間的關系，從掌控到退出，再從退出到被賦予期望，期間似乎不無矛盾之處，因此有必要回歸學術理論，重新檢驗政府與媒體之間應有的關系和實際狀況。

（一）西方主流思想觀點

政府應該介入媒體發(fā)展嗎？對于這個問題，主流立論幾乎都抱持著反對的態(tài)度，尤其是歐美等西方國家的主流思潮更是如此，在十九世紀美國思想家梭羅（H.D.Thoreau）在《論公民的不服從》一書中曾說過：“最好的政府，就是管事最少的政府”。

西方的主流思潮認為政府應該避免扮演太多角色，不應該介入新聞媒體之中。然而，一旦政府不管理，媒體生態(tài)又可能亂象層出。因此，美國與英國都特別成立獨立于政府部門之外的傳播管理機構，來負責媒體事務的管理。如美國的聯邦通訊委員會（The Federal Communications Commission，FCC）和英國的傳播署（Office of Communications，Ofcom）。臺灣亦有類似機構，即所謂的“國家通訊傳播委員會”（National Communications Commission，NCC）。

英國與美國都反對國家在媒體發(fā)展上扮演任何角色，英國學者Negrine認為，媒體制度決定于政治制度，而政治制度又決定于政治哲學。蘇聯等極權主義國家的媒體制度，當然有其政治哲學基礎。學者李瞻論述極權國報業(yè)的哲學歷史時，就把柏拉圖（Plato）的《理想國》（The Republics）、馬基維里（Machiavelli）的《君王論》（The Prince）、霍布斯（Thomas Hobbes）的《巨靈論》（Leviathan）以及黑格爾（Hegel）的《權利哲學》都納入。

至于采自由理論的西方國家，最為人知政治哲學基礎的就是洛克（John Locke）著作《政府論》的自由主義。到了1970年代哈佛大學教授Rawls所發(fā)表的《正義論》，也影響了傳統(tǒng)自由主義所看中的功利分析，改由對個人權利的重視，使自由主義進入一個新的階段，并稱為“新自由主義”。而不論是自由主義或新自由主義，對于國家之于媒體的關系，都認為國家所扮演的角色應該要越少越好。

然而隨著資本主義的發(fā)展，媒體也發(fā)生了巨大的變化，背離原本的理想。德國學者哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》書中指出，處于自由市場中的媒體幾經演變，反而不利于公共領域（public sphere）的發(fā)展。

在自由市場中弱肉強食的情況既然是無法避免的趨勢，對媒體而言當然也是如此。傳播學者Schiller指出，所謂的媒體中立之說，其實只是一種迷思而已；除此之外，市場將帶來多元化的論點，說穿了也是一種迷思。

目前全球的主流影視產業(yè)掌握在西方企業(yè)集團的手里，其內容反映的無非是西方價值，一點也不中立，更遑論能獲致真正多元。相較于先進國家發(fā)展的學理傾向認為國家不該干預媒體，如果改從后進國家觀點的來看，國家不但可以干預、必須干預，而且還要藉由國家政策來反抗西方勢力的干預。

西方主流立場雖然反對政府的手介入媒體影響新聞發(fā)展，但實際上各個國家仍免不了在媒體發(fā)展中，或多或少的扮演一定角色，舉例西方國家美國，仍是要由總統(tǒng)來任命獨立機構“聯邦通訊委員會”（FCC）的委員來管理媒體。反觀臺灣也是透過執(zhí)照的凍結發(fā)放，達到管制廣電媒體與平面媒體的效果。

（二）執(zhí)照管制的必要性檢視

執(zhí)照管制是否具有必要性，一直都有不同的主張。政府之所以發(fā)放執(zhí)照，主要論點都是因為基于資源的稀少性、或是公共財等觀點，因而透過執(zhí)照管制去進行資源的妥善分配，以達經濟上之配置效率，避免重復投資之浪費；相反而言執(zhí)照也是政府控制產業(yè)的利器，除了可以保障原有業(yè)者的經濟特權，并限制競爭者進入特定市場。對于政府是否應該管制媒體，有以下幾點觀點：

1.管制與開放。從管制與開放角度來分析可以分為“管理的公益理論”和“管理的私益理論”。前者主張政府應該適度的對市場進行管制，維持自由和公平競爭。然而，后者卻認為政府的管制在現實社會中，常常出現管制失靈的狀況，許多學者也認同政府過多的干預，必然會對市場經濟運作造成沉重的負擔。

2.媒介管制論。傳播媒介管制政策一般可以區(qū)分為兩個派，即社會價值學派（social value）和市場經濟學派（market economics）。前者主張政府應該扮演積極、主動的角色，強調公共利益，著重高度的專業(yè)標淮與媒介中立的家長制社團主義（paternalist corporatism）或信托模式（trusteeship model）；后者則認為政府應該扮演消極被動的角色，強調自由主義的市場競爭邏輯所形成的商業(yè)化模式（commercial model）。

回顧臺灣從有電視產業(yè)以來，民間與政府一直在不同的價值體系中相互爭辯，業(yè)者反映管的太多、管的太不合理，政府電視產業(yè)管制成為典型的“社會價值派”，但學界則批評，臺灣近年來仿效歐美，以“市場自由化”為名大量開放市場，卻無視市場失序的現象，逐漸向“市場經濟派”傾斜。

3.頻譜管制論。傳統(tǒng)的頻譜資源管制理論也是基于上述的兩種學派觀點。第一，基于頻譜資源有限性、排他性和干擾性，所以需要政府介入管制，防止廣電市場失靈的情況發(fā)生。由政府來分配頻譜資源仍為目前全球頻譜管理的主要方式。第二，另一學派則認為頻譜資源的分配應回歸市場機制。頻譜資源的管制應該基于頻譜本身的物理特性，政府應該是扮演“流量管制”（traffic regulation）的角色。社會價值論者強調資源不可被任何團體所擁有，應為全民所共有。

三、媒體從政府控制到企業(yè)操弄

臺灣媒體發(fā)展和政治運作之間有著緊密的關系，在威權統(tǒng)治時期，為了維護臺灣地方政府利益，媒體服務于黨政軍，完全無法扮演民主社會中“第四權”的監(jiān)督角色。解嚴后才開始允許民間企業(yè)經營媒體，媒體真正脫離政府控制是在2003年廣電三法增修通過的“黨政軍退出媒體條款”，媒體走向民營化，媒體從政府喉舌轉變成企業(yè)的本身的宣傳利器和政治工具。

解嚴對于媒體的管制可以說是走向民主和民營化的一大里程碑。到了2003年廣電三法重新修改，則是更徹底地將政府的手抽出新聞媒體產業(yè)。立法院所修的廣電三法，即廣播電視法、有線廣播電視法、以及衛(wèi)星廣播電視法，增訂“黨政軍退出媒體條款”。

“黨政軍退出媒體條款”明確指出“政府、政黨、黨務、政務與選任公職人員等，不得投資廣播與電視事業(yè)；政府、政黨須在廣電三法公布施行后二年內退出投資，黨政公職人員須在六個月內退出并解除職務?！焙喲灾?，就是電視廣播媒體的投資者不能有任何官股，該投資者的投資者，一直往上類推，也都不可有任何官股，稱之為“黨政軍三退”。目的是為了消弭政治勢力對媒體的控制，提高新聞自主性，是臺灣新聞媒體自主和邁向自由的一大里程碑。

政府操控媒體的手，從伸入到抽離最明顯的代表就是臺灣最早所創(chuàng)辦的三家無線電視臺，分別是臺灣電視公司（臺視）、中國電視公司（中視）和中華電視公司（華視）。三臺的創(chuàng)立具有濃厚的政治色彩，分別代表了當時臺灣的黨（中視）、政（臺視）、軍（華視）三股勢力，但互不隸屬。

解嚴前期國民黨、臺灣省政府和“國防部”分別擁有中視、臺視和華視多數股份；廣播方面，以黨營的中國廣播公司和軍公營電臺為主；電信方面，亦多受政府監(jiān)控。解嚴后對于三臺經營者的經營權并無太大變動，但解嚴后在影視市場上的競爭者也變得更加多元，包括民營的民視和有線臺（如中天、三立、TVBS）等，由于無線三臺濃厚的政治背景，和民營電視臺相比內容略顯僵化優(yōu)勢漸失。

在2003年的“黨政軍退出媒體條款”推出后，臺視、中視和華視的股權經營者才出現大變動，臺視是臺灣第一家在名義上為民營企業(yè)的電視臺，但創(chuàng)立時由臺灣省政府以間接持股方式擁有最多股權，在“黨政軍退出媒體”政策公布之前，臺視股東包含官股47.41%、國民黨20%、日資19.6%、士林電機及臺視員工持股等一般民股約20%。國民黨透過華夏投資公司持有的20%股權，于2005年轉賣。臺視到2007年才正式民營化，成為臺灣最后一家實現官方持股完全退出的無線電視臺，目前非凡電視為最大股東。

中視在上市前期是以國民黨為最大股東，但在“黨政軍退出媒體”政策執(zhí)行后，當時國民黨主席連戰(zhàn)率先要求，黨務主管及“中央委員”以上的黨職人員退出廣電媒體，以達成退出媒體經營的目標。并于2005年將中視賣給中國時報集團，由余建新接任中視董事長，開啟文人治理媒體的新時代。然而中國時報集團在2008年因經營不善問題將中視賣給旺旺集團。

華視最初由“教育部”和“國防部”投資設立，軍方控制色彩濃厚，直到2006年公共電視臺與華視組成臺灣公共廣播電視集團，才宣告華視完全的擺脫政治力量的束縛。因為華視是公廣集團中唯一沒有政府撥款補助的電視臺，營收完全依賴廣告收入，所以仍被允許可播送商業(yè)廣告。

然而在股權經營者變動過程中，不論執(zhí)政者是國民黨還是民進黨，都可以看出政府不愿意放開操控媒體的那只手。在民進黨執(zhí)政時期，仍可看出操作媒體的行為，由于臺視與華視分別屬于原先的臺灣省政府和“國防部”，因此隨著民進黨執(zhí)政，這兩家電視臺也出現了人事變動。中視由于是國民黨的黨產，因此未受影響。

四、臺灣新聞媒體產業(yè)的發(fā)展與限制

臺灣新聞媒體經歷過威權時期的政府控制階段，并逐步走向西方自由主義市場，從社會價值學派發(fā)展到市場經濟學派，但臺灣新聞媒體發(fā)展又非完全如同西方國家的自由放任發(fā)展，在臺灣特殊的政治歷史、社會文化和民族意識發(fā)展背景下，讓政府、企業(yè)、媒體和受眾之間形成巧妙特殊的關系。

經歷了政黨輪替與數字匯流的發(fā)展，各界開始對于傳播法規(guī)進行檢視，發(fā)現政府對于媒體的管制政策經常跟不上媒體發(fā)展速度，且時移勢遷許多媒體管制法規(guī)不再適合現在的三網融合環(huán)境和媒體產業(yè)發(fā)展，以當年轟動一時的“黨政軍退出媒體條款”最具代表性，并開始有呼聲松綁這些限制。

“黨政軍退出媒體條款”當時確實阻止黨政軍繼續(xù)操控媒體的狀況，但此條款也帶來相當大的副作用，現在許多臺灣大型企業(yè)都接受政府的投資，因而受限“黨政軍退出媒體條款”無法投資媒體產業(yè)，甚至還面臨受罰局面，此外法條中所規(guī)定的間接投資也不行的嚴苛要求，讓許多企業(yè)躺著也中槍。

由上述背景分析，可得知“黨政軍退出媒體條款”有當時設立的背景，但隨著科技不斷進步與發(fā)展，過時的法規(guī)也應該給予修正，才能扶持媒體產業(yè)走向正向的發(fā)展。本研究也基于以下幾點分析，認為“黨政軍退出媒體條款”的政策錯誤應該給予放寬和修正：

（一）財團企業(yè)才是控制媒體的那只手

“黨政軍退出媒體條款”執(zhí)行后，現在媒體多淪為企業(yè)、財團的發(fā)聲桶，財團企業(yè)才是現今掌握媒體最大話語權的人。然而，企業(yè)掌控商業(yè)媒體已經是目前全球傳媒產業(yè)發(fā)展的趨勢，全世界都逃不過這一命運。臺灣亦不例外，以富邦集團和旺旺中時集團最具代表性，在媒體產業(yè)中進行上下的垂直整合和平行的水平整合。

富邦集團在臺灣是以金融起家的企業(yè)，目前富邦旗下擁有的媒體包括MOMO購物臺、MOMO親子臺、臺灣固網股份有限公司和凱擘股份有限公司等，屬于媒體產業(yè)上下游垂直整合模式，包括節(jié)目內容生產的頻道和允許節(jié)目上架播出的系統(tǒng)臺。

當時富邦在并購媒體時也引發(fā)爭議，原因為富邦旗下的臺北銀行有臺北市政府持股，違反“黨政軍退出媒體條款”。后來蔡明忠兄弟以個人名義另創(chuàng)大富媒體科技，最后獲NCC（“國家通訊傳播委員會”）通過，但政府也附上八大但書，其中兩條分別是不得買下東森電視臺，以及MOMO不得增加頻道數，防止富邦掌握新聞臺。

旺旺集團在媒體整合上屬于水平整合，在2009年順利完成并購中國電視公司、《中國時報》和中天電視臺，成為擁有報紙和電視的媒體業(yè)者，后來又想象富邦集團一樣用有系統(tǒng)臺，因此欲并購臺灣最大有線系統(tǒng)臺業(yè)者中嘉系統(tǒng)，一舉囊括節(jié)目頻道和系統(tǒng)臺，進行產業(yè)的垂直整合，但最終并購中嘉并未成功。

然而，中嘉系統(tǒng)臺的并購并未歇息，在今年又傳出頂新集團將以670億臺幣并購中嘉系統(tǒng)，此外，鴻海集團的郭臺銘也欲參加并購中嘉系統(tǒng)的戰(zhàn)局，但礙于政府持有鴻海集團4%的股份，而宣告鴻海集團退出并購游戲。

財團成為臺灣的商業(yè)媒體的主要股東，也是全球商業(yè)媒體的發(fā)展趨勢，不可否認商業(yè)性的媒體在發(fā)展上需要有龐大的資金注入，才能提高節(jié)目制作品質，因此，媒體政策的管制方向，應該是提供一個自由競爭的環(huán)境，讓企業(yè)可以更加自由的投資媒體產業(yè)，而非以“黨政軍退出媒體條款”來捆綁有能力的企業(yè)來投資媒體。政府必須松綁過時的法律，讓媒體產業(yè)回歸自由市場，開放更多企業(yè)加入競爭。

（二）開放黨政軍的錢，而非黨政軍控制的手

“黨政軍退出媒體條款”目的是為了讓政府退出媒體不妨礙媒體的言論自由，但黨政軍不持股就真的無法介入媒體了嗎？商業(yè)媒體在脫離政府控制后，政治顏色仍然非常鮮明。盡管形式上黨政軍退出了，但是財團企業(yè)和節(jié)目來賓、政治名嘴仍然有明確的利益誘因，在新聞報導上依然會特意偏袒某一個黨派。擁護國民黨為主的電視臺包括中天新聞臺和TVBS新聞臺；民進黨則為三立新聞臺和民視新聞臺，這四家電視臺在政治新聞報導上有最明顯的政治色彩。

取經世界先進自由發(fā)展國家案例可得知多元言論是必然的結果，倒不如開放政府資金，媒體管制應該從行為管制出發(fā)，讓臺灣媒體在發(fā)展上能擁有更充足的資金、鼓勵媒體生產更優(yōu)質的內容。

（三）媒體多元化后，是否仍可壟斷言論市場？

數字匯流后，臺灣媒體市場更趨多元化，除了有線電視所看到的新聞頻道外，透過互聯網的上傳和下載，更可收看到數以百記的信息，在信息多元管道下，“黨政軍退出媒體條款”設立的目的——防止言論被壟斷，是否仍會發(fā)生在這個時代？答案很顯然意見，在網絡媒體發(fā)展迅速的時代下，人人都可以是信息制造者，言論的自由度不斷提高。

此外，在臺灣許多年輕人早就已經告別電視，以使用網絡媒體為主，電視對于受眾的影響力更為弱小。傳統(tǒng)媒體和新媒體的界線越來越模糊。但目前對于媒體管制規(guī)范只局限于無線電視、有線電視和衛(wèi)星電視，且必須受黨政軍條款的投資限制。相形之下，形成一種不公平競爭。

對于制作成本高于網絡媒體的電視臺而言，過去臺灣媒體是寡而不均，每家電視臺都不愁沒有錢賺，如今市場多元化后，媒體不論是在數量和內容產制上都相較的多，若依然以“黨政軍退出媒體條款”來限制媒體的發(fā)展，將會阻礙臺灣媒體產業(yè)的發(fā)展。

（四）法規(guī)限制，阻礙媒體產業(yè)發(fā)展

臺灣的媒體產業(yè)政策制定方向，可以概分為內、外兩個面向來看。對內，以保障言論自由與新聞自由為目標，因此衍生出“黨政軍退出媒體條款”和“反壟斷”媒體等改革議題；對外，則是必須提升傳媒產業(yè)的國際競爭力，可惜的是，此一面向長期遭到忽視。

政策制定錯誤的結果就是阻礙臺灣媒體產業(yè)的發(fā)展。目前臺灣各界所討論的傳媒政策，多為言論自由的管制議題，對于傳媒產業(yè)多加限制，以追求對內的公平與競爭；至于如何扶植傳媒產業(yè)的發(fā)展與提升外部競爭力，則一直被忽略。

臺灣傳媒產業(yè)逐漸喪失國際競爭力，可以從每年廣告成長量獲得驗證。在2011年臺灣五大媒體的廣告總收入從502億臺幣，到2012年則下降為460億臺幣，衰退約8%。前述廣告總收入中，電視產業(yè)約占一半。

為提升傳媒產業(yè)競爭力，各國擬定政策并投入大量資金去扶植國內傳媒產業(yè)，如韓國于2001年成立專責機構文化產業(yè)振興院，每年獨得高達五千萬美元的政府資助，扶植影視、音樂、網絡游戲等三大重點產業(yè)；新加坡在2006年宣布將于十年內投資約六億美元極力培育數字媒體產業(yè)；中國大陸也大力推行影視合流政策，積極進行影視媒體產業(yè)的結構調整與體制轉型，朝向集團化發(fā)展。

由此可看出，當前臺灣的傳媒議題，多為如何透過“傳媒政策”以改革與限制媒體，力求防弊；但是卻缺乏如何興利以提升傳媒國際競爭力的主張，過去的管制法規(guī)也不斷證明不適合現在的媒體產業(yè)發(fā)展，并阻礙企業(yè)對于媒體產業(yè)的投資和資金注入，臺灣媒體現今最大的問題已不再是言論自由和受政府或財團控制的問題，而是在于媒體產業(yè)無法走出臺灣，在國際舞臺上產生影響力，臺灣媒體產業(yè)的內容若仍然無法獲得足夠的資金，則可能會走向衰退。