借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域PPP進(jìn)程研究

劉楠

摘 要：目前，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染治理方面的投資非常多并且呈日益增長(zhǎng)的狀態(tài)，但是大量的資金投入依然無(wú)法滿足環(huán)境保護(hù)的需要，與實(shí)際生活中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相比較還存在著很大的差距。近年來(lái)，國(guó)際中的一些比較發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)利用PPP的融資方式對(duì)壞境進(jìn)行治理，取得了非常好的成果。該文主要把國(guó)際之間的金融組織以及一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)采取的PPP融資方式取得的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)PPP在我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域中的實(shí)施現(xiàn)狀，提出了一些促進(jìn)PPP在我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展的重要建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)際經(jīng)驗(yàn) 環(huán)境領(lǐng)域 PPP進(jìn)程 環(huán)保

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2015）06（a）-0027-02

當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境污染現(xiàn)象非常嚴(yán)重，國(guó)家在環(huán)境污染的治理上的投資非常大。雖然我國(guó)政府在環(huán)境污染治理方面的投資非常多，但是與環(huán)境污染治理的目標(biāo)之間還存在著非常大的差距。我國(guó)政府頒布了很多政策和法規(guī)，指出要建立一個(gè)能夠吸引社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境投資的市場(chǎng)化機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部門(mén)已經(jīng)把環(huán)境保護(hù)的投資和創(chuàng)新中的改革工作作為當(dāng)前專題化的改革任務(wù)。

1 PPP模式的概念以及研究的現(xiàn)狀

目前，世界上很多國(guó)家和組織都利用了Public-Private-Partnership的融資模式，主要指的是公共的部門(mén)以及私營(yíng)部門(mén)之間存在的一種合作關(guān)系，簡(jiǎn)稱PPP融資模式，減少了企業(yè)投資上的風(fēng)險(xiǎn)，使各方面的利益得到有效地保障，調(diào)動(dòng)了各個(gè)部門(mén)之間的積極性，擴(kuò)大了在能源、供水、交通、污水等方面融資的規(guī)模，提升了資金的利用效率，為改善環(huán)境的質(zhì)量做出了巨大貢獻(xiàn)。

PPP模式是一種非常先進(jìn)的融資模式，把各個(gè)參與方的共贏當(dāng)做基本的理念來(lái)實(shí)施，PPP模式具有深刻的定義，具體的可以分為狹義定義以及廣義定義。從微觀角度來(lái)講，PPP指的是出于提供公共產(chǎn)品的目的，公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)通過(guò)一定商議建立而成的合作關(guān)系，在這一模式中對(duì)利益與風(fēng)險(xiǎn)的共同承擔(dān)性進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。從宏觀的范圍來(lái)說(shuō)，PPP主要指的是國(guó)家政府部門(mén)與各個(gè)私營(yíng)性質(zhì)的組織之間為了能夠把城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更加好，或者是為了能夠提供更多的公共產(chǎn)品而建立的一種合作關(guān)系，并且通過(guò)訂立一些協(xié)議以及合同來(lái)保障參與方的利益，讓各個(gè)參與方都能獲得利益。

近來(lái)，我國(guó)政府對(duì)PPP模式工作非常的看重，僅在2013年底，我國(guó)相關(guān)的財(cái)政部門(mén)主要從體制和機(jī)制創(chuàng)新的角度看問(wèn)題，為了使公共政府以及私營(yíng)企業(yè)之間的合作得到進(jìn)一步的發(fā)展，對(duì)工作進(jìn)行了重新的布置，對(duì)當(dāng)前的制度、項(xiàng)目、結(jié)構(gòu)以及能力方面的建設(shè)等多個(gè)方面來(lái)對(duì)PPP模式進(jìn)行更加深入的研究。在2014年國(guó)家規(guī)定，要嚴(yán)格按照國(guó)家制定的法律法規(guī)對(duì)工作進(jìn)行重新的安排，首次提出了很多符合國(guó)家法律法規(guī)規(guī)范的要求，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期制定的試驗(yàn)項(xiàng)目進(jìn)行升級(jí)，在社會(huì)中公開(kāi)的進(jìn)行招標(biāo)，對(duì)社會(huì)中資本的合資、獨(dú)資等經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了鼓勵(lì)和支持。

2 國(guó)際中利用PPP模式對(duì)環(huán)境管理的成功經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，PPP在西方國(guó)家尤其是歐洲得到廣泛的推廣和運(yùn)用，在很多公共基礎(chǔ)設(shè)施，特別是在一些施工時(shí)間比較長(zhǎng)，范圍比較大的項(xiàng)目，例如公路建設(shè)、鐵路建設(shè)等大型項(xiàng)目建設(shè)占據(jù)著非常重要的地位，很多外國(guó)國(guó)家在利用PPP模式的實(shí)施過(guò)程中取得了非常好的效果，為我國(guó)實(shí)施PPP模式提供了很多的經(jīng)驗(yàn)，主要可以體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 加強(qiáng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的公開(kāi)化程度

很多國(guó)家和組織明確說(shuō)明，對(duì)PPP模式全面實(shí)施之前，各個(gè)參與方之間要不斷地進(jìn)行溝通，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，引導(dǎo)各個(gè)參與方提出一些比較有價(jià)值的建議，減少了項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)了項(xiàng)目的創(chuàng)新；此外，可以利用公共的平臺(tái)對(duì)各個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施時(shí)候工作的進(jìn)展情況進(jìn)行公開(kāi)的宣布，盡量能夠取得群眾的信任和支持，各個(gè)參與方要對(duì)項(xiàng)目的規(guī)則進(jìn)行遵守，增強(qiáng)各個(gè)參與方之間的可信度。

2.2 要爭(zhēng)取獲得國(guó)家和政府的鼓勵(lì)和支持

各個(gè)銀行要加強(qiáng)對(duì)各個(gè)部門(mén)的鼓勵(lì)工作，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施嚴(yán)格的審核，組建一種能夠?qū)?xiàng)目開(kāi)發(fā)目的得到實(shí)現(xiàn)的程序，使PPP能夠在法律界獲取一定的地位，可以利用招商的方式或者投標(biāo)的方法對(duì)將要合作的伙伴進(jìn)行篩選，對(duì)于合作伙伴的實(shí)力以及發(fā)展的潛力進(jìn)行全面的評(píng)估，對(duì)合作方進(jìn)行擇優(yōu)選擇；要鼓勵(lì)各個(gè)公共部門(mén)在做出承諾的時(shí)候要保持謹(jǐn)慎，保障資金的安全，減少融資中付出的成本，保障項(xiàng)目發(fā)展的可持續(xù)性，讓私營(yíng)的部門(mén)能夠確定比較清晰的邊界，比如在市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格以及普遍服務(wù)等監(jiān)管措施的邊界，這是保證效率提高的前提。

2.3 不斷地使機(jī)構(gòu)變得更加完善，加強(qiáng)法律的保障制度

在全面實(shí)施PPP模式的時(shí)候，政府既能發(fā)揮自身發(fā)放特許權(quán)的能力，又能對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和完成提供一個(gè)比較良好的建設(shè)環(huán)境。不斷地適應(yīng)新事物的發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)建機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督工作以及管理工作，對(duì)外界中咨詢機(jī)構(gòu)的依賴要不斷地減少。除此之外，實(shí)施PPP模式的過(guò)程中要有一個(gè)非常清晰，具有完整性以及一致性的政策和法規(guī)，為PPP優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮提供了重要保障。當(dāng)前，已經(jīng)有很多國(guó)家設(shè)立了專門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式進(jìn)行了管理。

2.4 加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和管理

各個(gè)國(guó)家和機(jī)構(gòu)要充分地結(jié)合自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理水平來(lái)承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)參與方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不能超越各個(gè)參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力主要有財(cái)務(wù)方面的能力、管理層面的能力以及技術(shù)方面的能力等。公共管理部門(mén)屬于政府，能夠?qū)φ咭约按嬖诘母鞣N風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地解決，在國(guó)家制度之間存在的風(fēng)險(xiǎn)需要政府承擔(dān)一定的責(zé)任，在市場(chǎng)以及資源環(huán)境中產(chǎn)生的一些風(fēng)險(xiǎn)私營(yíng)的企業(yè)和部門(mén)要承擔(dān)一定的責(zé)任。各個(gè)部門(mén)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大小與付出的貢獻(xiàn)有著非常大的聯(lián)系，部門(mén)之間的投資貢獻(xiàn)率各不相同，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)存在很大的差別。

2.5 對(duì)社會(huì)優(yōu)化的項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行大力的支持

國(guó)外的一些國(guó)家和組織在對(duì)PPP模式進(jìn)行設(shè)計(jì)的過(guò)程中把滿足低收入者的消費(fèi)目標(biāo)作為基本目標(biāo)，發(fā)展模式主要采用市場(chǎng)產(chǎn)出導(dǎo)向型，實(shí)現(xiàn)了政府以及各個(gè)私營(yíng)企業(yè)之間資金的互補(bǔ)，在PPP的模式中加入了社會(huì)的優(yōu)化項(xiàng)目因素，鼓勵(lì)和支持各個(gè)私營(yíng)企業(yè)對(duì)國(guó)家中收入比較低的群眾提供比較完善的社會(huì)服務(wù)。endprint

2.6 把融資的規(guī)模不斷地進(jìn)行擴(kuò)大

據(jù)有關(guān)國(guó)家和部門(mén)研究表明，私營(yíng)企業(yè)在2012年之間對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資非常的多，大約有1813億美元，同2011年相比增長(zhǎng)了4%，項(xiàng)目的投資在新項(xiàng)目建設(shè)中比較集中，大約有1125億美元，在新項(xiàng)目以外的投資主要是對(duì)眼來(lái)已經(jīng)存在的項(xiàng)目進(jìn)行擴(kuò)建。

國(guó)家對(duì)能源方面的投資大約有759億美元，投資中有很多比較小的項(xiàng)目，但是投資非常多，產(chǎn)生的效果卻不是很明顯，增長(zhǎng)的效率不是很高，能源的使用不是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的重要方向，目前對(duì)非再生資源的投資非常少，對(duì)可再生資源的投資非常多，大部分的投資主要集中在可再生能源項(xiàng)目中。

與2011年比較可以看出，國(guó)家在交通行業(yè)的投資非常多，投資的項(xiàng)目非常多，增長(zhǎng)的速度非?？臁?/p>

自來(lái)水的污染治理以及工廠污水排放是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題，這兩個(gè)部門(mén)投資的金額達(dá)到了40億美元，與原來(lái)相比增長(zhǎng)了兩倍，包含了32個(gè)項(xiàng)目。從地域較大幅來(lái)看，世界中的各個(gè)銀行對(duì)中國(guó)投資的項(xiàng)目非常多，與其他獲得世界中各個(gè)銀行投資的國(guó)家相比，世界銀行對(duì)中國(guó)項(xiàng)目建設(shè)的投資最多。

3 我國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP進(jìn)程獲得經(jīng)驗(yàn)以及存在的問(wèn)題

我國(guó)的PPP項(xiàng)目中以單一項(xiàng)目和網(wǎng)狀項(xiàng)目?jī)深?lèi)為主要形式，其中單一項(xiàng)目包括污水處理廠、自來(lái)水廠及垃圾焚燒廠等，在單一項(xiàng)目中的主要代表項(xiàng)目有哈爾濱污水處理廠中的BOT項(xiàng)目，以及大連市中心區(qū)域的垃圾焚燒BOT等。這些項(xiàng)目具有非常清晰的邊界，很容易從外界條件中區(qū)分出來(lái)，一般情況下都會(huì)利用BOT或者TOT等主要形式來(lái)完成PPP項(xiàng)目的開(kāi)展。在很早的時(shí)候就引入了國(guó)外的一些技術(shù)，接受了國(guó)外的一些投資，例如北京水廠就屬于外商投資的性質(zhì)，在國(guó)家和政府贊許之后把國(guó)外的一些先進(jìn)的技術(shù)引用進(jìn)來(lái)進(jìn)行建設(shè)。

與單一的模式相比，網(wǎng)狀模式顯得更加的復(fù)雜，規(guī)模非常大，項(xiàng)目的邊界很難理清，涉及的范圍很大，很多企業(yè)之間形成了密切的聯(lián)系，例如長(zhǎng)沙的一家污水處理廠在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)的過(guò)程中還增加了項(xiàng)目的投資，增加了污水處理廠的影響范圍，還有一些企業(yè)引進(jìn)了國(guó)外先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，并接受了國(guó)外一些知名企業(yè)的投資和幫助。

4 我國(guó)采用PPP模式進(jìn)行發(fā)展的措施

4.1 國(guó)家要制定更加完善的政策以及行政法規(guī)

在2013年之中，國(guó)家頒布了一定的法律法規(guī)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施中的建設(shè)措施進(jìn)行了調(diào)整，國(guó)家的部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合作，使法律的草案更加地完善，要用法律使各個(gè)參與方明確自身在PPP項(xiàng)目建設(shè)中所承擔(dān)的責(zé)任，讓各個(gè)承擔(dān)方明確自身所要承擔(dān)的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確的區(qū)分，對(duì)義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行有效地解決，使沖突中的解決方法更加地完善，保障合同能夠順利的得到履行。與此同時(shí)，要結(jié)合企業(yè)環(huán)境保護(hù)法的要求，鼓勵(lì)企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)中采用更加環(huán)保、更加誠(chéng)信的方式來(lái)全面實(shí)施PPP項(xiàng)目。

4.2 開(kāi)展相關(guān)的培訓(xùn)工作，增加對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)

PPP在項(xiàng)目建設(shè)中涉及的范圍非常廣，實(shí)施的過(guò)程非常繁瑣，具有很強(qiáng)的專業(yè)性能。很多國(guó)家以及組織等對(duì)于PPP的定義各不相同，我國(guó)的很多學(xué)者在對(duì)PPP項(xiàng)目的理解中也存在不一致的現(xiàn)象，政府以及投資部門(mén)對(duì)于PPP的實(shí)施以及在義務(wù)和利益的分配過(guò)程中有著很大的不同，環(huán)保的部門(mén)要鼓勵(lì)企業(yè)積極地參與到PPP項(xiàng)目的建設(shè)中，充分地對(duì)PPP項(xiàng)目中的知識(shí)進(jìn)行了解，為日后地申請(qǐng)打制定良好的基礎(chǔ)。

4.3 企業(yè)要積極投身到PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)于水資源以及土壤資源的治理程度非常的重視，建立了一些新的法律法規(guī)，要求加強(qiáng)供水管的控制以及更新，地方政府要鼓勵(lì)和支持企業(yè)加入到PPP項(xiàng)目建設(shè)中，擴(kuò)大項(xiàng)目資金投資的來(lái)源，加強(qiáng)政府在投資項(xiàng)目中的建設(shè)以及管理工作。

5 結(jié)語(yǔ)

總而言之，我國(guó)要利用國(guó)外實(shí)施PPP模式的經(jīng)驗(yàn)和措施，結(jié)合我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)際情況，推進(jìn)我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的進(jìn)程。

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