河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展選擇中鎮(zhèn)模式的原因探析

楊光

[摘 要] “中鎮(zhèn)模式”即有機(jī)整合地理位置相接的若干小城鎮(zhèn)，考慮各種環(huán)境關(guān)系后進(jìn)行最優(yōu)化的城鎮(zhèn)人口和基礎(chǔ)設(shè)施配置，通過整體規(guī)劃規(guī)避城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的諸多問題。目前，河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但是按照大城市論和小城鎮(zhèn)模式發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，河南由于土地資源矛盾突出，人口資源環(huán)境約束明顯，中心城市綜合實(shí)力及帶動能力弱，城市形態(tài)不合理，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不適合大城市模式。小城鎮(zhèn)模式下會使土地資源流失嚴(yán)重，人均成本較高，人口減少，小城鎮(zhèn)職工經(jīng)濟(jì)收入低。因此，“中鎮(zhèn)模式”是河南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然方式。

[關(guān)鍵詞] 河南；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展選擇；原因探析

[中圖分類號] F270 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

近年來，河南城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，水平顯著提高。但是，小城鎮(zhèn)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯然是無法起到推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的決定作用的。而鄭州、洛陽這樣的大城市存在著交通擁擠、用地緊張、環(huán)境污染加劇、基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷、人口入戶門檻高等多種現(xiàn)實(shí)制約因素，阻礙了城市化的進(jìn)一步加速發(fā)展。同時中小城市在吸納外來人口、提供公共服務(wù)等方面具有很大的發(fā)展空間，應(yīng)該成為推動河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的中堅力量。中小城市的發(fā)展在理論上就是與大城市論和小城鎮(zhèn)論相對應(yīng)的“中鎮(zhèn)模式”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

一、“中鎮(zhèn)模式”的內(nèi)涵

所謂“中鎮(zhèn)”是建立在幾個小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)之上的，不完全脫離農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的、起地區(qū)帶動作用的中小城市和縣城，它和農(nóng)業(yè)有著密切的聯(lián)系，是以大量農(nóng)業(yè)人口為支撐的、資源節(jié)約的、環(huán)境友好的緊湊型城鎮(zhèn)。中鎮(zhèn)的建設(shè)就是要有機(jī)整合地理位置相接的若干小城鎮(zhèn)，將人與土地、工業(yè)與商業(yè)、生產(chǎn)生活與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系都考慮在內(nèi)進(jìn)行最優(yōu)化的城鎮(zhèn)人口和基礎(chǔ)設(shè)施配置，通過整體規(guī)劃、長遠(yuǎn)規(guī)劃，避免大城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的諸多問題。某種意義上講，中鎮(zhèn)更多的側(cè)重于中小城市的發(fā)展。

二、河南新型城鎮(zhèn)化不能選擇大城市模式的原因

（一）選擇大城市模式可能使河南新型城鎮(zhèn)化陷入困境

1.河南土地資源矛盾更為突出

大城市論面對的首要問題是土地問題。發(fā)展大型城市需要大量的土地作為依托，國家的土地總量是有限的，河南一味擴(kuò)大城市規(guī)模會導(dǎo)致兩個后果。

一是河南耕地總量不斷減少。河南省目前以占全國1.74%的土地養(yǎng)育著占全國7.47%的人口，2008年全省人口密度為599人/Km2，是全國平均水平的3.3倍。全省人均土地資源占有量僅為0.19公頃，不及全國平均水平的四分之一，在這種人均土地總量約束之下，各類土地資源的人均占有量均較少。目前除耕地人均數(shù)接近全國平均數(shù)外，人均林地和草地分別為全國平均水平的11%和9%。受土地資源總量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的限制，加之巨大的人口壓力，河南省土地承載力目前已處于臨界甚至超載狀態(tài)。

二是河南建設(shè)可用地不斷減少。2008年末河南省城鄉(xiāng)用地規(guī)模為1834679.89公頃，總?cè)丝?918萬人。其中城市用地規(guī)模為208123.00公頃，城市人口2121萬人，人均用地98.12m2；建制鎮(zhèn)用地規(guī)模為192166.00公頃，建制鎮(zhèn)人口1452萬人，人均用地132.35m2；農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模為1218772.00公頃，農(nóng)村人口6345萬人，人均用地192.08m2。河南省城市人均用地水平98.12m2/人低于城市人均用地120m2/人的標(biāo)準(zhǔn)，城市用地偏緊，建制鎮(zhèn)人均用地水平適中，而農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地水平偏高，達(dá)192m2，遠(yuǎn)高于150m2的村鎮(zhèn)居民點(diǎn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)。

2.人口資源環(huán)境的約束更為明顯

我省有近1億人口，人均GDP只有20477元，僅相當(dāng)于全國平均水平的81.3%，地方財政一般預(yù)算收入1126億元，人均財政收入1133元，全國倒數(shù)第一。我省城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點(diǎn)，就需要增加100萬的城鎮(zhèn)人口。同時，城市配套設(shè)施建設(shè)速度趕不上人口增加速度，城市居民生活質(zhì)量下降，造成交通擁堵等大城市的普遍問題。城市環(huán)境不堪人口重負(fù)，水、大氣、固體廢棄物和城市噪聲都存在著嚴(yán)重污染。據(jù)環(huán)保部《2012中國環(huán)境狀況公報》介紹，涉及我省的黃河、淮河為輕度污染，海河為中度污染。

總之，持續(xù)涌入的人口給社會穩(wěn)定帶來了巨大壓力，特別是人口流動帶來的犯罪問題十分突出。目前，鄭州市70%的犯罪是外來人口，違法犯罪被侵害人中有一半是外地人口。

（二）河南中心城市發(fā)展尚不具備大城市模式的必要條件

1.中心城市綜合實(shí)力不強(qiáng)

目前，我省100萬人以上的特大城市只有3個，大城市發(fā)育不足，中等城市規(guī)模偏小。2012年，鄭州市在中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國城市競爭力報告》中僅排在第45位，經(jīng)濟(jì)總量及對全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)度均低于武漢、長沙等城市。

2.大城市輻射帶動能力弱

中心城市仍以低層次的一般性服務(wù)功能為主，而高層次的綜合服務(wù)功能則較為欠缺。2011年，鄭州金融服務(wù)業(yè)從業(yè)人數(shù)占第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重為0.08%，中心城市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畢偉4：53：43，第一產(chǎn)業(yè)比重較高；平頂山、鶴壁、濮陽、許昌、漯河等市的第三產(chǎn)業(yè)比重不足30%，使得中心城市的對外輻射帶動功能難以有效發(fā)揮。

3.城市形態(tài)不夠合理

河南部分中心城市沿用圈層狀“攤大餅”的形式向外蔓延，造成城市形態(tài)和結(jié)構(gòu)不合理，鄭州等大城市交通擁堵等“城市病”開始顯現(xiàn)。部分中心城市功能分區(qū)不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)工業(yè)圍城趨勢。在城市外圍形成了規(guī)模較大，功能單一的工業(yè)區(qū)、高教園區(qū)或新的行政中心，配套的生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足，造成了大量的通勤交通，增加了城市交通的壓力。新舊城區(qū)發(fā)展不平衡，普遍存在重新區(qū)開發(fā)，輕舊城改造的現(xiàn)象。

三、河南新型城鎮(zhèn)化不能選擇小城鎮(zhèn)模式的原因

（一）選擇小城鎮(zhèn)模式可能使河南新型城鎮(zhèn)化陷入“角色差距”的困境

1.小城鎮(zhèn)模式下造成河南小城鎮(zhèn)土地資源流失嚴(yán)重endprint

有些地方政府對土地資源的重要性認(rèn)識不足，把土地拍賣所得作為財政支出，土地資源流失嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有權(quán)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)有，村辦村有，分布較散，增加了對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的占地要求。具有有關(guān)專家調(diào)查測算，河南由于分散建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人均用地比城市企業(yè)多三倍以上。河南的小城鎮(zhèn)大多采用粗放的外延式擴(kuò)張模式，土地的不合理利用和浪費(fèi)問題十分突出，且出現(xiàn)了“多征少用、多占少用、早征遲用，甚至不用、占而不用、好地劣用”的現(xiàn)象。

2.小城鎮(zhèn)模式下造成河南小城鎮(zhèn)人均成本相對較高

小城鎮(zhèn)論實(shí)際上走的是一條分散式發(fā)展的道路，主張在農(nóng)村定居點(diǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展功能完備的小型城鎮(zhèn)。要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)就必須在面積相對較小，人口相對較少的區(qū)域內(nèi)建立起一套完整的城鎮(zhèn)設(shè)施體系，這就意味著整個系統(tǒng)的單位投入效費(fèi)比低于大中型城市。以污水處理系統(tǒng)為例，河南1萬-2萬人口的小城鎮(zhèn)，如果要建設(shè)污染處理設(shè)施，總共大概需要5000萬元，即人均5000元。而在100萬-200萬人口城市建設(shè)生活污染處理設(shè)施及配套，20億可以做得比較號，不到小城鎮(zhèn)相應(yīng)人均成本的一半。

3.小城鎮(zhèn)伴隨大中城市的膨脹，人口不增反降

河南城鎮(zhèn)資源配置的行政化傾向?qū)е沦Y源集中向大、特大、超大城市高度集中，向省會、副省級城市、地級市高度集中。小城鎮(zhèn)在資源配置上沒有得到政府的任何支持，再加上后來曾是小城鎮(zhèn)興旺一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量破產(chǎn)，城鎮(zhèn)失去了吸納和承載農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的能力，很多城鎮(zhèn)尤其是建制鎮(zhèn)的人口非但沒有增多，反而不同程度的在減少，小城鎮(zhèn)未能擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的吸納農(nóng)村富余農(nóng)民的角色。

4.小城鎮(zhèn)職工經(jīng)濟(jì)收入低下，工資福利遭政策“歧視”

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)改革的深入，由于小城鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)投入的城鄉(xiāng)差距，再加上我省職工工資由各級政府承擔(dān)，而各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距極大，從而導(dǎo)致小城鎮(zhèn)職工人員的年收入比大中城市職工的年收入低很多。工資福利的政策“歧視”使得小城鎮(zhèn)難以吸引城鎮(zhèn)發(fā)展所必須的各類專門人才。

（二）河南小城鎮(zhèn)發(fā)展亦缺乏小城鎮(zhèn)模式的必要條件

1.城鎮(zhèn)功能不完善

由于河南基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多，城鎮(zhèn)規(guī)模集聚擴(kuò)大，建設(shè)資金吃緊，造成小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對滯后，供給能量較弱。全省建制鎮(zhèn)僅有污水處理廠17座，污水處理設(shè)備43個，處理能力17.2萬噸/日。用水普及率、綠地率分別低于全國平均水平7個百分點(diǎn)、3.6個百分點(diǎn)，燃?xì)馄占奥矢堑陀谌珖?2個百分點(diǎn)。文化教育、醫(yī)療水平、勞動保障等社會事業(yè)發(fā)展緩慢、水平較低，勞動力培訓(xùn)與中介機(jī)構(gòu)缺乏，就學(xué)、就業(yè)、就醫(yī)、社會保障和住房保障“三就兩?！眴栴}仍然突出。

2.資金投入不足

由于大多數(shù)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)薄弱，底子薄，經(jīng)濟(jì)總量小，經(jīng)濟(jì)承載能力差，建設(shè)資金缺口較大，從2011年投資情況看，全省小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路、供水等基礎(chǔ)設(shè)施投資僅為33.6億元。

3.承載和帶動能力不強(qiáng)

我省多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)比重較大，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力，為農(nóng)服務(wù)、為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的功能不完善，資源和產(chǎn)品輸出渠道不暢，工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品市場規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，企業(yè)從業(yè)人員僅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)從業(yè)人員的22.82%，工業(yè)企業(yè)從業(yè)人員僅占14.91%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，平均每個企業(yè)擁有企業(yè)從業(yè)人員為19.03個，且大部分分布在農(nóng)村，難以發(fā)揮集聚效益。

四、河南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化選擇中鎮(zhèn)模式的可行性

（一）中鎮(zhèn)模式的范圍已界定

中鎮(zhèn)模式下中小城市成為推動河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體。目前，河南省已經(jīng)將中小城市內(nèi)涵式發(fā)展作為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的一個重要戰(zhàn)略，并界定了中小城市的范圍。一般意義上劃分城市大小是按城市市區(qū)常住人口數(shù)量，人口規(guī)模在50萬-100萬的為中等城市，50萬以下的為小城市。在河南的中小城市內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略中，根據(jù)河南實(shí)際情況，特將中小城市界定為全省縣、市、區(qū)所在城市及發(fā)展較快的城鎮(zhèn)。在全省城鎮(zhèn)體系中，中小城市占據(jù)大半，其中有縣城88個（包括中牟、開封、尉氏、蘭考、杞縣等）和縣級市21個（包括鞏義、滎陽、新鄭、登封、新密、偃師等）。

（二）中鎮(zhèn)模式下的河南中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速

中小城市在河南經(jīng)濟(jì)大局中占有舉足輕重的地位，截至2010年底，河南省中小城市及受其輻射效應(yīng)影響的區(qū)域，總?cè)丝谶_(dá)7283.88萬，占全省總?cè)丝诘?7.4%。當(dāng)年經(jīng)濟(jì)總量達(dá)16112.48億元，占全省生產(chǎn)總值的69.8%；財政預(yù)算收入519.2947億元，占全省財政一般預(yù)算收入的37.7%；社會消費(fèi)品零售總額4631.05億元，占全省社會消費(fèi)品零售總額的57.86%；全社會固定資產(chǎn)投資11765.20億元，占全省社會固定資產(chǎn)投資的71%。

總之，河南已具備利用中小城市的中鎮(zhèn)模式推動新型城鎮(zhèn)化的必要性和可行性。河南只有選擇中鎮(zhèn)模式才能規(guī)避小城鎮(zhèn)模式和大城市模式所帶來的種種弊端，成為河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力助推器。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]牛文元.2012中國新型城市化報告[M].北京：科學(xué)出版社，2012

[2]中國中小城市發(fā)展報告（2012）——中小城市新型城鎮(zhèn)化之路[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012

[3]耿明齋.中原經(jīng)濟(jì)區(qū)競爭力報告（2011）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012

[4]郭強(qiáng)，菅強(qiáng).中國城鎮(zhèn)化的困局與破局——中鎮(zhèn)模式的設(shè)想與檢視[J].區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì).2012（1）

[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint