設(shè)區(qū)的市立法不會(huì)太“任性”

宋方青

徐開明

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設(shè)區(qū)的市立法不會(huì)太“任性”

宋方青

修改后的《立法法》設(shè)定了五道防線，防止設(shè)區(qū)的市立法的恣意與任性，進(jìn)而保證其立法能夠更好地服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

5月28日，廣東省十二屆人大常委會(huì)第十七次會(huì)議第二次全體會(huì)議全票表決通過了《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于確定佛山、韶關(guān)、梅州、惠州、東莞、中山、江門、湛江、潮州市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開始制定地方性法規(guī)的時(shí)間的決定》，這是立法權(quán)下放工作中具有典型意義的事件。

擴(kuò)大立法主體，全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是今年3月修改通過的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）涉及完善立法體制的重要內(nèi)容，是落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)改革任務(wù)的一項(xiàng)重要舉措。由此，我國地方立法的布局將會(huì)出現(xiàn)重大變化，地方立法也將掀開新的篇章。如何把握設(shè)區(qū)市立法的權(quán)與界，就成為我們必須認(rèn)真對待的問題。

中央與地方如何分權(quán)歷來是我國政治實(shí)踐中的重大問題。而分權(quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上是通過配置中央與地方的立法權(quán)來體現(xiàn)的，配置過程中既要堅(jiān)持中央必要的集中統(tǒng)一，又要注意充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性。就二者之間的關(guān)系而言，地方立法是對中央立法的補(bǔ)充，是國家立法體制的重要組成部分，在保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)域的有效實(shí)施，彌補(bǔ)中央立法之不足以及解決本地方特殊問題等方面起著重要作用。

設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)后，其立法主體也將面臨許多新的問題和挑戰(zhàn)。其中最基礎(chǔ)也是根本的問題，就是如何確保立法權(quán)能夠合法、有效地行使而不被濫用，這也是社會(huì)各方高度關(guān)注的問題。新法在修訂過程中充分考慮到了這一點(diǎn)，設(shè)定了五道防線，防止設(shè)區(qū)的市立法的恣意與任性，進(jìn)而保證其立法能夠更好地服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

一是限定了立法開始的條件和時(shí)間。修改后的《立法法》不僅賦予了我國全部284個(gè)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，還賦予了30個(gè)自治州以及廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市4個(gè)地級市地方立法權(quán)?？紤]到這些設(shè)區(qū)的市數(shù)量眾多且地區(qū)差異較大，《立法法》雖然對設(shè)區(qū)的市進(jìn)行了全面賦權(quán)，但并未全面放開，而是本著積極穩(wěn)妥的精神有條件放開，即要求省、自治區(qū)的人大常委會(huì)要綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素來確定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，不能簡單地一次性全部放開。

二是限定了立法的權(quán)限范圍。我國地方立法有一般地方立法與特別地方立法之分。在《立法法》修改之前，我國一般地方立法的主體限于省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大及其常委會(huì)和人民政府，并且對可以進(jìn)行地方立法的事項(xiàng)作了列舉性的規(guī)定。修改后的《立法法》對于設(shè)區(qū)的市可以進(jìn)行地方立法的事項(xiàng)作了明確的限定性規(guī)定，即限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)這三類事項(xiàng)的范圍內(nèi)。因此，相對于其他一般地方立法的立法權(quán)限，設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限較小。此外，新法還規(guī)定“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性的規(guī)定”“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。這也就要求設(shè)區(qū)的市立法必須立足于本地的實(shí)際情況和需要，體現(xiàn)地方特色，同時(shí)也從體制、機(jī)制和工作程序上有效地防止了部門立法的傾向。

三是設(shè)定了立法的原則，即不相抵觸原則。立法的原則是指立法者在立法的過程中必須遵循的準(zhǔn)則，實(shí)質(zhì)上是立法所應(yīng)遵循和追求的目的、價(jià)值、理念和精神。我國《立法法》除了在總則中規(guī)定了立法應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則（可概括為法治原則、民主原則和科學(xué)原則），也對一般地方立法包括設(shè)區(qū)的市立法應(yīng)遵循的原則作了規(guī)定，即設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，不得同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。這也就要求設(shè)區(qū)的市的立法在體現(xiàn)地方特色的同時(shí)，還必須維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和權(quán)威。

四是設(shè)定了嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)必須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行。且明確規(guī)定，省、自治區(qū)的人大常委會(huì)對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查。在審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)人民政府的規(guī)章相抵觸，可以作出處理決定。合法性審查，意味著如果設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)出現(xiàn)了實(shí)體不合法或程序不合法的情況，省、自治區(qū)的人大常委會(huì)都可以按照《立法法》的規(guī)定對其進(jìn)行否定，不予以批準(zhǔn)。

五是規(guī)定了備案審查制度。即規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)由省人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。備案審查制度的設(shè)置主要是為了讓接受備案機(jī)關(guān)全面了解備案機(jī)關(guān)立法的情況，加強(qiáng)對立法的監(jiān)督，以保證法律的有效實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一。修改后的《立法法》加大了備案審查的力度，增加了審查的規(guī)范要求：首先，全國人大有關(guān)專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)有權(quán)對報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查；其次，全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將審查、研究情況向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開；再次，民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，必須說明對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況。這就意味著，接受備案的機(jī)關(guān)可以在審查報(bào)備的規(guī)范性文件時(shí)，對不合法的地方立法行為依法作出糾正，也就要求設(shè)區(qū)的市的立法主體必須從立法之初就認(rèn)真嚴(yán)肅對待。

（作者為廈門大學(xué)教授、中國立法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長）

徐開明

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