基礎(chǔ)教育綜合改革的突破口在哪里？

張國華

區(qū)域教育行政管理改革一直是一個重點(diǎn)、難點(diǎn)。在區(qū)域教育行政層面，持續(xù)性強(qiáng)、改革效果好的經(jīng)驗(yàn)并不多見。在這方面，山東濰坊是一個例外。十幾年來，濰坊承擔(dān)國家和教育部7項(xiàng)先行先試改革試點(diǎn)，取得顯著成效。很多人反復(fù)問一個問題：濰坊為什么能成功？他們的改革有沒有一些規(guī)律可循？本刊擬推出系列文章，透視其中奧秘。

推進(jìn)教育綜合改革”是黨的十八屆三中全會確定的重大目標(biāo)任務(wù)。近些年來，山東省濰坊市先后承擔(dān)了國家和教育部7項(xiàng)先行先試的改革試點(diǎn)，基礎(chǔ)教育綜合改革取得顯著成效。隨著影響的不斷擴(kuò)大，來自全國各地的教育同仁在深入了解情況后，時常會發(fā)出這樣的感慨和困惑：濰坊經(jīng)驗(yàn)好是好，也很值得學(xué)習(xí)研究，但涉及的內(nèi)容這么多、這么復(fù)雜，究竟應(yīng)當(dāng)從哪里入手改起呢？

有的地市教育局長甚至直截了當(dāng)?shù)叵蛭姨岢觯骸叭绻屇銇韼椭覀冏?，你會首先做什么？”說實(shí)話，這確實(shí)也是一個令我困惑和思考了好長時間的問題。

直到今年春天江西上饒教育局邀請我去做改革報告，在他們張局長的一再追問下，我才算終于理出了頭緒——濰坊教育綜合改革的起步和突破，是從強(qiáng)化教育督導(dǎo)開始的，而且持續(xù)十幾年的改革也是靠教育督導(dǎo)強(qiáng)力推動和保障的。

現(xiàn)在想來，濰坊如果不是在改革之初就構(gòu)建起對縣市區(qū)的每年一度的剛性透明教育督導(dǎo)評估制度，幾乎就不可能有后來的系列改革，更不會以自己特有的體制生態(tài)超然于大的環(huán)境而持續(xù)存在。

為什么教育督導(dǎo)之于濰坊如此重要？

這要從2001年第一次對各縣市區(qū)開展督導(dǎo)評估說起。1999年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，要求逐級建立對黨政部門的考核評估機(jī)制；2001年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，確定義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，力圖盡快解決中小學(xué)普遍存在的教師工資拖欠、校舍危房改造、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足等突出問題。

怎么樣讓縣市區(qū)真正都動起來，勇于擔(dān)當(dāng)發(fā)展基礎(chǔ)教育、實(shí)施素質(zhì)教育的責(zé)任，成為事關(guān)全局的大事。

這時，正巧我的前任李希貴剛剛由山東高密教育局局長破格提任濰坊市教育局局長，他決定把在高密“依靠剛性透明督導(dǎo)推進(jìn)教育工作突破”的經(jīng)驗(yàn)，放在地市層面試試。于是，我們就在2001年下半年組織開展了對各縣市區(qū)教育工作的五項(xiàng)督導(dǎo)評估（包括教育投入、教師工資、危房改造、信息技術(shù)教育和教育水平）。當(dāng)時，我也是剛剛擔(dān)任副縣級督學(xué)，全面負(fù)責(zé)整個活動的組織實(shí)施工作。歷經(jīng)三四個月的精心研究與周密組織、實(shí)施，督導(dǎo)影響之大、效果之好完全出乎了我們所有人的預(yù)料。不僅很好地促進(jìn)了“以縣為主”管理體制的落實(shí)，調(diào)動起各個縣市區(qū)為教育辦實(shí)事、解難題的積極性，而且更督導(dǎo)出全市從教育部門到所有的學(xué)校凝心聚力、真抓實(shí)干的濃厚氛圍。

特別值得一提的是，我們將督導(dǎo)結(jié)果作為評價縣市區(qū)年度教育工作的唯一依據(jù)，并將各縣市區(qū)的督導(dǎo)成績?nèi)嬖凇稙H坊日報》上公布。當(dāng)時，這一做法其實(shí)給我們帶來了很大壓力，畢竟新局長剛上任，如果縣市區(qū)不配合、不認(rèn)可，甚至找教育局的麻煩該怎么辦？搞不好后果會很嚴(yán)重。但在局長的一再堅持下，我們硬著頭皮真正這么做了。

情況卻不是我們原先想象的那樣。不但我們提心吊膽的事絲毫沒有發(fā)生，相反，從領(lǐng)導(dǎo)到社會各界和人民群眾都認(rèn)為“教育部門敢于動真格的”，都是一片叫好聲。以此讓全市上下開始領(lǐng)略到一個真正的教育改革者的膽識與韜略。

后來，我一直在想，為什么在大多數(shù)人甚至連想都不敢想、更別說做的教育體制改革上，濰坊卻能夠一次又一次涉險灘突出重圍，領(lǐng)略風(fēng)光無限，靠的究竟是什么？其規(guī)律和奧妙何在？我想，應(yīng)該是“徹底性”，改革越徹底越平穩(wěn)。只要是符合最廣大人民群眾的意愿、尊重教育規(guī)律的改革，不成功是不可能的。關(guān)鍵是改革者要敢于舍棄自身利益。這應(yīng)是致力于推進(jìn)教育改革的有識之士很好地予以研究把握的。

教育督導(dǎo)督出了社會各界對教育的信心和信任，為深化改革奠定了基礎(chǔ)。我們的做法得到教育部和國家督導(dǎo)團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)的及時肯定和支持。2003年3月，教育部曾專門在濰坊開會推廣，也就在這個會上，濰坊新到任的市委書記和市長充分了解和認(rèn)識了濰坊教育的情況，看到了教育部門的境界和追求，激起了他們大刀闊斧全力支持推進(jìn)教育體制改革的信心和決心。濰坊直到現(xiàn)在堅持了十幾年并為社會所公認(rèn)的幾項(xiàng)主要改革成果，比如，以“多次考試、等級表達(dá)、綜合評價、多元錄取”為主要內(nèi)容的中考招生考試制度改革；以取消中小學(xué)校長行政級別，“克服行政化，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化”為核心的校長職級制改革等，幾乎都是在2003年至2004年密集出臺的，都是在他們的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。所以，我的前任李希貴曾不止一次地講，從一定意義上說是教育督導(dǎo)成就了濰坊教育改革。

從2001年開始到現(xiàn)在已歷經(jīng)15年，每年一度的對縣市區(qū)的教育綜合督導(dǎo)，每年一次全市“兩會”期間在報紙上公布各縣市區(qū)的教育督導(dǎo)成績，在濰坊已成為理所當(dāng)然、無可置疑的事情。教育督導(dǎo)真正成為了濰坊號令全市上下不斷推動教育改革發(fā)展、攻堅克難的“高考指揮棒”。

正是在教育督導(dǎo)年復(fù)一年、鍥而不舍的持續(xù)推動下，許多困擾全國的教育熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，如教育投入不足、教師隊伍補(bǔ)充難、辦學(xué)行為不規(guī)范等，在濰坊幾乎都得到了較好解決。有一次，新任市長曾半開玩笑地詢問我，我們的教育投入怎么這么高？我們財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財政總支出的比例，已連續(xù)多年達(dá)到25%以上，高出全省平均5個百分點(diǎn)以上。我說，其實(shí)，我們并沒有額外多投入多少資金，主要是我們每年一度的教育督導(dǎo)，督促各個縣市區(qū)政府把該落實(shí)的政策都不折不扣地落實(shí)到位了。其實(shí)，我們的督導(dǎo)不僅督發(fā)展，更要督改革，各項(xiàng)重要的改革舉措更是每年教育督導(dǎo)的重點(diǎn)，確保落到實(shí)處。

現(xiàn)在濰坊抓任何一項(xiàng)重要教育工作，首先想到的就是要納入年度對縣市區(qū)的教育綜合督導(dǎo)，這有點(diǎn)像美國總統(tǒng)對航母的依賴那樣。因?yàn)?，只要列入了年度督?dǎo)，就會成為考核評價縣市區(qū)年度教育工作成績的重要內(nèi)容，誰也不敢不重視。相反，任何重要事項(xiàng)，如果不能納入督導(dǎo)方案中，就很難引起黨政重視，要想在年內(nèi)取得良好進(jìn)展和成效，幾乎是不可能的。

強(qiáng)化地市督導(dǎo)是基礎(chǔ)教育綜合改革的保障和突破口

濰坊依靠強(qiáng)有力的教育督導(dǎo)形成了全市教育一盤棋的嶄新格局，應(yīng)當(dāng)說是對現(xiàn)行基礎(chǔ)教育管理體制的一個重大突破。

眾所周知，地市一級在我國的行政架構(gòu)中幾乎是最弱的一環(huán)，近些年始終存在存廢之爭。其中很重要的原因在于，它不像省和縣那樣擁有許多關(guān)乎社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的資源和權(quán)力。從基礎(chǔ)教育的情況看更明顯，中小學(xué)校幾乎都是縣里舉辦的，人財物歸縣里管，大政方針都由國家和省里決定，地市一級教育主管部門基本沒有什么可以制約縣里及學(xué)校的權(quán)力。說白了，沒有你人家照常運(yùn)轉(zhuǎn)。

所以，通常情況下，地市教育局就是一個“傳聲筒”，主要功能是上傳下達(dá)，幾乎無法用資源調(diào)配和行政命令的方式來推進(jìn)縣市區(qū)的教育工作。各縣市區(qū)教育部門和學(xué)校都各自為戰(zhàn)，無法有效組織起來，一個地市的教育就不可能有真正的競爭力可言。如何才能形成全市一盤棋的工作格局，這是任何一個要想有所作為的地市教育部門必須首先要研究解決好的問題。

從另一個角度看，地市教育統(tǒng)籌管理能力薄弱，不能不說也是造成國家和省基礎(chǔ)教育諸多政策措施長期難以落實(shí)的重要原因。基礎(chǔ)教育“以縣為主”的管理體制，雖然把責(zé)任明確下來了，但誰來監(jiān)督落實(shí)卻并不明確。管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒有監(jiān)督和考核的責(zé)任，幾乎等于不落實(shí)?，F(xiàn)行體制下，落實(shí)“以縣為主”的責(zé)任，主要依靠省級監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槊總€省大都有著上百個縣，幅員太廣闊。而一個地市一般轄十個左右的縣市區(qū)，不僅更符合層級管理的規(guī)律，而且經(jīng)過近二三十年地區(qū)改市的不斷推進(jìn)，對縣市區(qū)的考核評價和干部任用事實(shí)上是由地市負(fù)責(zé)的，從這方面講，地市黨委政府對縣市區(qū)的號召力、影響力還是巨大的。就教育來講，上級政府加強(qiáng)對下級政府的教育督導(dǎo)，是我國《教育督導(dǎo)條例》賦予的必須履行好的法定職責(zé)。應(yīng)當(dāng)說，這也是濰坊敢于并能夠構(gòu)建起強(qiáng)有力的督導(dǎo)機(jī)制的依據(jù)所在。

要構(gòu)建強(qiáng)有力的地市對縣市區(qū)的教育綜合督導(dǎo)評估機(jī)制，為全面推進(jìn)教育綜合改革提供動力和保障，需要著重做好四個方面的轉(zhuǎn)化文章。

第一，要把督導(dǎo)方案制訂的過程，變?yōu)槿薪逃到y(tǒng)科學(xué)決策、民主決策工作重點(diǎn)的過程。每年初我們要用兩三個月時間，組織市教育局所有科室、單位和各縣市區(qū)教育局參與，反反復(fù)復(fù)對督導(dǎo)方案進(jìn)行論證，確保督導(dǎo)方案既符合大政方針和依法行政要求，又切合基層實(shí)際，便于其操作落實(shí)。每年一度的教育督導(dǎo)方案，其實(shí)就是一個總攬全市教育工作全局的行動綱領(lǐng)。這對于確保全市教育工作始終保持正確的目標(biāo)方向，持續(xù)十幾年集中力量辦好大事，防止和避免出現(xiàn)大的偏差，甚至是瞎折騰，起到了至關(guān)重要的作用。特別是在縣市區(qū)教育局長專業(yè)化水平不是很高，甚至有的還不是很懂教育的情況下，尤其具有重要意義。

每年3月教育督導(dǎo)方案下發(fā)后，各縣市區(qū)就立即展開研究并全力依據(jù)方案開展工作，爭取年底督導(dǎo)出好的成績。到年底督導(dǎo)前，市里基本不用再管縣里的事了，完全可以騰出手來，集中力量研究熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的攻關(guān)突破。而且，為了防止市里各科室、單位對縣里學(xué)校的各種名目的檢查評比、達(dá)標(biāo)驗(yàn)收等干擾，我們還建立了歸口管理、公開發(fā)布的制度，凡未列入許可目錄的一律不準(zhǔn)組織。即使批準(zhǔn)的檢查、驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)活動，原則上也要納入年度督導(dǎo)一并進(jìn)行，最大限度地維護(hù)縣里和學(xué)校的自主權(quán)，為他們專心致志地干事創(chuàng)業(yè)提供保障。

第二，要把各個縣市區(qū)依據(jù)督導(dǎo)方案進(jìn)行自評的過程，變成督促區(qū)域內(nèi)所有教育單位學(xué)習(xí)、研究、提升的過程。市里對下面縣市區(qū)的督導(dǎo)主要采用的是“驗(yàn)證法”。其原理是，從區(qū)域所屬所有單位中隨機(jī)抽取一定的樣本，用最基層單位的樣本情況，向上驗(yàn)證整個區(qū)域的情況，而且經(jīng)查如樣本的真實(shí)情況和自評不一致、有虛假，就要大幅度扣減縣市區(qū)的自評得分。這樣做的價值是，只有基層的每所學(xué)校和教育單位都按標(biāo)準(zhǔn)要求落實(shí)到位了，才有可能有一個好的督導(dǎo)成績。這就把每所學(xué)校的情況和它所在的縣市區(qū)的利益緊緊地捆綁在了一起。所以，全市所有學(xué)校和教育單位年年都緊緊圍繞著國家和省市的重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)開展工作，就成為自然而然的事情了，令行禁止也就不再是什么難事。

第三，要把督導(dǎo)的過程，變成市教育局全體人員全程參與和研究解決所分管工作問題的過程。從市級層面講，誰最了解情況，誰又最想解決所存在的問題？當(dāng)然是教育局中分管和具體負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的同志。為了充分體現(xiàn)督導(dǎo)的目的和作用，我們把督導(dǎo)的權(quán)力和責(zé)任首先交給了各個職能科室和單位，督什么、怎么督，都由他們先提出，督導(dǎo)的時候也由他們具體負(fù)責(zé)。這樣一來，就把每年一度的教育督導(dǎo)，變成了教育局依法治教、全員參與研究解決問題，為實(shí)現(xiàn)自己的理想追求而不懈努力的過程了。所以，每年一次的教育督導(dǎo)，其實(shí)就是教育局全員參與研究上級要求和政策依據(jù)，深入基層進(jìn)行全面調(diào)查研究，摸準(zhǔn)吃透實(shí)情的“大練兵”，為全面提高機(jī)關(guān)干部的政策業(yè)務(wù)水平和改革創(chuàng)新激情，提供了制度保障。

第四，要把深入基層實(shí)地開展督導(dǎo)的過程，變成錘煉過硬作風(fēng)的過程。為了確保督導(dǎo)結(jié)果真實(shí)可靠，做到敢于公開和納入考核，確保不發(fā)生徇私枉法的情況，我們在組建督導(dǎo)隊伍時，除個別指導(dǎo)專家實(shí)行外聘，凡是參與現(xiàn)場督導(dǎo)評分的人員，嚴(yán)格限定為市教育局及直管單位人員，目的就是要從組織上對所有督導(dǎo)人員實(shí)現(xiàn)有效管控，絕對做到令行禁止。應(yīng)當(dāng)說，這是我們所提出的“三自”“四嚴(yán)”等督導(dǎo)作風(fēng)建設(shè)不折不扣落到實(shí)處的根本保障，也是這些年來教育綜合督導(dǎo)始終得到社會高度認(rèn)可和支持的根本保障。

通過督導(dǎo)，改變最大的其實(shí)是市教育局

打鐵還須自身硬。教育綜合督導(dǎo)與其說是督縣市區(qū)政府，不如說督的其實(shí)是市教育局本身，是對教育局干部職工素質(zhì)能力的全面檢閱。無論是督導(dǎo)方案的科學(xué)性、可操作性，還是督導(dǎo)方法和結(jié)果的嚴(yán)謹(jǐn)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性以及督導(dǎo)人員的作風(fēng)能不能做到秋毫無犯等，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能出現(xiàn)偏差。所以，督導(dǎo)改變最大的其實(shí)還是市教育局，不僅全面錘煉了干部職工的過硬作風(fēng)，更為重要的是，每年一度綜合督導(dǎo)的機(jī)制，徹底改變了傳統(tǒng)的教育局內(nèi)部條塊分割、各自為戰(zhàn)的工作格局。

過去，教育局每個領(lǐng)導(dǎo)分管一方面或幾方面的工作，除了主要領(lǐng)導(dǎo)外，其他人是很難參與的，即使有好的意見、建議也很少有機(jī)會表達(dá)，即使有也會礙于分工不便多說?，F(xiàn)在，幾乎所有的重要事項(xiàng)全都納入督導(dǎo)，所有督導(dǎo)事項(xiàng)都首先交給所有的科室、單位，反反復(fù)復(fù)征求意見，詳細(xì)具體地展開研究，不僅大大減少了決策者“專權(quán)”的可能，而且，通過督導(dǎo)有利于大家在謀劃全局、集思廣益中，更好地把握各自的定位，進(jìn)一步明確工作重點(diǎn)、思路和措施，加快形成圍繞中心服務(wù)大局、凝心聚力謀發(fā)展的嶄新局面。

通過構(gòu)建強(qiáng)有力的教育督導(dǎo)機(jī)制，形成能夠總攬全局和全市教育工作一盤棋的局面，我們才會更有信心和能力去做追根溯源深化改革的大文章。