當(dāng)代美國參議院立法程序

李店標(biāo)譯

一、參議院立法體系概述

（一）大妥協(xié)：參議院的起源

1787年7月16日，美國55位開國元?jiǎng)自谫M(fèi)城開會達(dá)成了“大妥協(xié)”。此妥協(xié)是大州與小州之間關(guān)于國會席位分配問題斗爭的結(jié)果。制憲者們很快接受了兩院制——國家有兩個(gè)立法機(jī)構(gòu)，但關(guān)于兩院如何確立卻存在著分歧。這是制憲會議期間極具爭議的問題，差點(diǎn)導(dǎo)致了制憲會議的解散。大州青睞于以國家主權(quán)原則產(chǎn)生代表，小州則堅(jiān)持以聯(lián)邦主權(quán)原則產(chǎn)生代表。小州擔(dān)心，如果按照人口數(shù)量來產(chǎn)生代表，大州將會迅速掌控新國會。

最終，制憲者們達(dá)成如下協(xié)議：眾議院席位分配根據(jù)各州人口數(shù)量，眾議員由各州人民直接選舉產(chǎn)生;參議院席位分配為每州兩名參議員，不論州的大小和人口多少，參議員由州立法機(jī)關(guān)間接選舉產(chǎn)生。正如詹姆斯·麥迪遜在聯(lián)邦黨人公告第三十九號寫道，“眾議院的權(quán)力來自于美國人民，參議院的權(quán)力來自于政治和社會地位平等的各州，參眾兩院地位平等將作為一項(xiàng)基本原則”。每州兩名參議員的原則此后被寫入了美國憲法第五條修正案，“任何一州，沒有它的同意，不得被剝奪它在參議院中的平等投票權(quán)”。

制憲會議上對參議院組織和運(yùn)作的決定至今仍在不斷完善，使其在國家立法機(jī)構(gòu)中獨(dú)具特色。19世紀(jì)四次出任英國首相的威廉·格萊斯頓指出：“美國參議院是個(gè)了不起的機(jī)構(gòu)，代表著現(xiàn)代政治的偉大發(fā)明?！闭f白了，制憲者們不希望參議院變成另外一個(gè)眾議院，參議院機(jī)制設(shè)計(jì)的獨(dú)特性直接來源于他們在制憲會議上的決定。

這些重要決定使參議院及其立法程序在重要性和持久性方面的功能顯現(xiàn)，包括選民、規(guī)模、任期、特權(quán)等方面。

（二）選民

一州兩名參議員的模式意味著，代表選民的所有參議員比代表選民的大多數(shù)眾議員呈現(xiàn)出更多的異構(gòu)性。因此，參議員在代表角色上必須承受更大范圍的利益和壓力。此外，因?yàn)槊棵麉⒆h員有平等的投票權(quán)，而不考慮其代表州的人口多少，參議院席位仍然是一個(gè)奇怪的分配機(jī)制：來自26個(gè)小州的參議員代表了這些州人口比例的17.8%，但卻構(gòu)成了參議院的大多數(shù)，這一點(diǎn)實(shí)際上并沒有引起公眾的興趣和關(guān)注。

當(dāng)然，制憲者們不可能預(yù)見到國家人口增加、大規(guī)模移民或各州模式上的巨大差距。然而，所有來自大州和小州的議員都肩負(fù)著委員會和議會的責(zé)任，極少有人否認(rèn)人口較多州（如加利福尼亞州）的參議員比人口較少州（如懷俄明州）的參議員面臨更多的壓力。一些學(xué)者認(rèn)為，參議院席位分配的直接影響是，當(dāng)前政黨的領(lǐng)袖更多的是來自小州，而非大州，因?yàn)樗麄兡芨贸惺茴I(lǐng)導(dǎo)工作的額外壓力。

（三）規(guī)模

一州兩名參議員的模式也意味著一開始參議院的規(guī)模就比眾議院要小。1789年3月參議院成立時(shí)僅有22名參議員（此后北卡羅萊納州和羅得島加入，使參議員總數(shù)增至26人）。隨著新州的不斷加入，今天參議院的規(guī)模已擴(kuò)大到100人。

參議院相對較少的規(guī)定對于其運(yùn)作有著重要意義。在較小和更緊密的參議院，強(qiáng)勢的領(lǐng)袖往往勝過規(guī)則。參議院并不正規(guī)的程序?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)放松了韁繩，對少數(shù)人的權(quán)利能夠最大尊重，所有參議員在當(dāng)天問題的討論上都有足夠多的發(fā)言機(jī)會。相比眾議院復(fù)雜的規(guī)則和大量的先例，參議院的規(guī)則往往是簡單的，有時(shí)并不使用。參議員之間對感興趣的議題進(jìn)行非正式談判是家常便飯。參議院如今保持一種俱樂部的氛圍，這恰是眾議院所缺乏的，盡管早些年由于參議院太大，議員們在寒冷的冬天早晨只能圍坐在火爐旁議事。

（四）任期、資格和選擇

制憲者的主要目標(biāo)是創(chuàng)建一個(gè)不同于眾議院的參議院，以盡量避免受激情和沖動(dòng)的影響。詹姆斯·麥迪遜在1787年聯(lián)邦會議辯論手記中寫道：“使用參議院的目的是為了讓程序更加平靜、系統(tǒng)和充滿智慧，而不是將其作為大眾機(jī)構(gòu)?！币粋€(gè)經(jīng)常被引用的關(guān)于參議院“冷涼”的故事發(fā)生在制憲會議期間的喬治·華盛頓和托馬斯·杰斐遜（當(dāng)時(shí)在法國）身上。杰斐遜回來后訪問華盛頓，并問其國會為何授權(quán)創(chuàng)建參議院?！澳銥楹我巡璧惯M(jìn)茶杯托里面？”華盛頓反問道。杰斐遜回答，“冷涼它?！薄笆堑模覀儗⒘⒎ǖ惯M(jìn)參議院里面也是為了冷涼它”，華盛頓回答道。

為了發(fā)揮參議院的審議、反思、連續(xù)和穩(wěn)定的價(jià)值，制憲者們作出了諸多重要決定。第一，他們確定了參議員任期為六年，盡管國會任期只有兩年。如美國憲法第一條第三款規(guī)定：“參議員在第一次選舉后集會時(shí)，立即分為人數(shù)盡可能相等的三個(gè)組?！钡诙?，參議員個(gè)人，應(yīng)當(dāng)和眾議員一樣，需要具備資格。參議員任職需至少年滿30周歲，具備美國國籍9年以上，而眾議員任職只需年滿25周歲，具備美國國籍7年以上。簡言之，參議員應(yīng)比眾議員更成熟和富有經(jīng)驗(yàn)。最后，州立法機(jī)關(guān)對參議員的間接選舉，有助于審查可能發(fā)生在眾議院直接選舉中的魯莽決定，有助于鞏固作為與聯(lián)邦相抗衡的州的角色。

參議員的間接選舉規(guī)定在1913年通過的憲法第十七條修正案中。作為美國“進(jìn)步運(yùn)動(dòng)”的副產(chǎn)品，間接選舉設(shè)計(jì)的目的在于消除各州立法機(jī)關(guān)的腐敗（包括購買參議院席位）、挫傷政黨和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、打破參議員選舉的僵局，使參議員的行為和決定直接向人民負(fù)責(zé)。

（五）特權(quán)

盡管參眾兩院共享立法權(quán)，包括最重要的總統(tǒng)否決權(quán)，但制憲者們還是賦予了參議院特權(quán)。根據(jù)美國憲法第二條第二款（意見和同意）的規(guī)定，總統(tǒng)在締訂條約時(shí)，只有征得參議院的意見和同意（須出席的參議員中三分之二的人贊成）后，總統(tǒng)才可任命大使、公使及領(lǐng)事、內(nèi)閣成員（所有這些都需要多數(shù)決）。制憲者們托付給參議院的“意見和同意”義務(wù)，目的在于他們希望以深思熟慮和負(fù)責(zé)任的態(tài)度來處理事情。他們?yōu)檫@個(gè)常設(shè)組織所嵌入的穩(wěn)定性、閱歷和長遠(yuǎn)眼光，對于處理國家安全和國際關(guān)系等事項(xiàng)具有重要價(jià)值。亞歷山大·漢密爾頓在聯(lián)邦黨人第76號公報(bào)上寫道：“在總統(tǒng)任職程序中，參議院的角色在于選擇一個(gè)優(yōu)秀的總統(tǒng)，能夠極大程度上防止因來自國家偏見、家庭關(guān)系、個(gè)人崇拜、公眾視角等因素而任命不適當(dāng)?shù)娜宋??！?/p>

美國憲法第一條第三款也授予了參議院“獨(dú)自擁有審判一切彈劾案的權(quán)力”。當(dāng)眾議院擁有憲法所賦予的通過多數(shù)表決對行政和司法提出異議時(shí)，參議院則可以三分之二多數(shù)決定是否證明和彈劾官員。亞歷山大·漢密爾頓在聯(lián)邦黨人第76號公報(bào)上寫道：“還有什么地方能比參議院更具有尊嚴(yán)和獨(dú)立性？還有什么其他組織有足夠的信心能夠在個(gè)人和代表之間保持不受影響的公正性?！?

可以肯定的是，參議院的憲法淵源在不斷完善著其組織和運(yùn)作。三個(gè)問題值得特別關(guān)注，它們?yōu)槭箙⒆h院成為獨(dú)特的機(jī)構(gòu)而貢獻(xiàn)了力量。它們是處理大部分事務(wù)所采用的延展辯論、議事領(lǐng)袖（至20世紀(jì)初才有）和一致同意。

1.延展辯論。到目前為止，我們所知世界上沒有其他的立法機(jī)關(guān)擁有像參議員那樣的兩個(gè)自由傳統(tǒng)。這兩個(gè)自由為在法案審議過程中，參議員可以進(jìn)行無限制辯論和無限制提出修正案，不管是否與主題相關(guān)。參議院由于規(guī)模小，允許這些自由傳統(tǒng)出現(xiàn)、繁榮，而很少進(jìn)行限制，直到1917年參議院才采用了結(jié)束規(guī)則。因此，在1789年至1917年之間，是沒有辦法終止參議院延展辯論的（以拖延時(shí)間為目的的演講被稱為“議事阻撓”），除非出現(xiàn)一致同意、妥協(xié)或發(fā)言枯竭的情況。

2.議事領(lǐng)袖。整個(gè)19世紀(jì)，眾多參議員都被他們的同事、評論家、學(xué)者或其他人稱為領(lǐng)袖。但沒有一個(gè)參議員在立法過程中能夠像今天的議事領(lǐng)袖一樣發(fā)揮核心管理作用。伍德羅·威爾遜在其經(jīng)典著作《國會政府》中寫道：“直到1885年，沒有人是參議員，沒有人能夠獲得公認(rèn)領(lǐng)袖的信任?！焙翢o疑問，早期參議院的較小規(guī)模和將議員看作主權(quán)國家大使的傳統(tǒng)，促使形成了一個(gè)非正式和具有個(gè)人特點(diǎn)的參議院領(lǐng)袖的形象。雖然很多學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)初一些參議員才開始正式扮演政黨領(lǐng)袖的角色，但黨團(tuán)會議記錄顯示，民主黨領(lǐng)袖正式當(dāng)選的日期為1920年。共和黨相比較而言要晚5年。議事領(lǐng)袖隨后不斷獲取程序資源，如優(yōu)先發(fā)言權(quán)，這有助于管理他們在參議院的工作。然而，他們的正式權(quán)力是有限的，很多議事領(lǐng)袖認(rèn)為他們的工作類似于“放貓”。

3.一致同意。從一開始，參議院很多事務(wù)的處理都是通過一致同意機(jī)制。參議院規(guī)模小、受規(guī)則約束少和非正式性，使此機(jī)制越來越多應(yīng)用于實(shí)踐。單一的異議（反對意見）將會阻礙一致同意請求。為加快參議院日常事務(wù)處理，甚至早期的參議院規(guī)則也有一致同意規(guī)定。兩種類型的一致同意在今天的參議院被廣泛使用。簡單一致同意請求用于處理不具有爭議性的議題，如參議員要求一致同意免除修正案讀數(shù)。復(fù)雜一致同意協(xié)議是根據(jù)參議院處理的事務(wù)類型而量身定做的程序。它們通常由政黨議事領(lǐng)袖和主管者商定。商定的基本目標(biāo)在于限制辯論和重構(gòu)修正程序。正如兩位參議員在參議院議事先例匯編中寫道，“在參議院規(guī)則允許無限制辯論和提出無限制修正意見時(shí)，這些一致同意協(xié)議通常則是限制辯論和參議員的修正發(fā)言權(quán)。”

（六）總結(jié)

如果開國元?jiǎng)讉冊L問了今天的參議院，一方面，會發(fā)現(xiàn)大部分的原則仍然在引導(dǎo)著立法程序。參議員直接選舉可能是憲法改革者們最具價(jià)值的作品。另一方面，不斷改變的參議院將使開國元?jiǎng)讉兏械襟@訝。例如，和大多數(shù)眾議員相比，參議員往往更容易吸引大量媒體的關(guān)注。一個(gè)結(jié)果是，參議院成為了總統(tǒng)競選人的“孵化器”。參議院規(guī)則和先例的“持有”（參議員向政黨領(lǐng)袖請求退出立法審議和提名）實(shí)踐，盡管很難找到其淵源，但卻成為今天參議院的一個(gè)顯著特征。盡管上述內(nèi)容在不斷發(fā)展，但參議院作為卓越的立法論壇，保護(hù)政治少數(shù)派的利益和以辯論的形式處理日常事務(wù)等方面的特點(diǎn)卻一直保持著。

二、委員組織和程序

參議院有權(quán)進(jìn)行聽證和調(diào)查、起草法案和決議、向參議院報(bào)告法案審議情況、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。參議院委員會同樣有權(quán)啟動(dòng)立法。此外，參議院委員會有權(quán)根據(jù)憲法“意見和同意”的規(guī)定，審議條約和提名。

（一）委員會組織

1.委員會分配。委員會的重要任務(wù)在于為參議員立法、代表和其他目的服務(wù)。對組織和塑造委員會成員的政黨領(lǐng)袖而言也十分重要。參議院規(guī)則規(guī)定了各委員會的規(guī)模。委員會的政黨比例通常能夠反映出議院政黨的力量對比。調(diào)整委員會的規(guī)模和比例往往需要國會各黨派進(jìn)行談判。參議院規(guī)則明確規(guī)定了委員會分配的程序。作為補(bǔ)充的政黨會議規(guī)則，為委員會分配規(guī)定了更具體的標(biāo)準(zhǔn)。

參議院分類規(guī)則和其他委員會的目的在于將委員會席位分配給參議員。一般來說，每位參議員可以是兩個(gè)A類委員會的成員和一個(gè)B類委員會的成員，對C類委員會的分配不受限制。政黨規(guī)則也限制參議員服務(wù)于所謂A+類委員會。此外，如果參議院認(rèn)為有必要，此類規(guī)則可部分或全部失效。

2.權(quán)限和呈交。委員會權(quán)限由參議院規(guī)則規(guī)定，以先前確定的先例和委員會之間的正式協(xié)議作為補(bǔ)充。參議院規(guī)則第二十五條規(guī)定了各常設(shè)委員會處理的議題。委員會有義務(wù)向參議院長官呈交議題，但實(shí)踐中，法案呈交是由參議員完成的。因?yàn)樵谧h題審議方面具有優(yōu)勢，通常相關(guān)議題會由某一委員會呈交。通過一致同意，參議院允許多個(gè)跨越權(quán)限的呈交，可以是聯(lián)合的，也可以是順序的。復(fù)雜呈交可以由聯(lián)合黨的領(lǐng)袖通過動(dòng)議完成，盡管從沒有出現(xiàn)過這樣的動(dòng)議。

3.分委員會。分委員會是委員會的一個(gè)分支，其建立的目的在于分化和管理委員會的工作。和眾議院不同的是，參議院在委員會設(shè)立分委會數(shù)量方面并無直接的限制，而且設(shè)立分委會時(shí)沒有其他條件。然而無論是參議院規(guī)則，還是黨務(wù)會議規(guī)則都限制了分委員會參議員的數(shù)量分配。根據(jù)參議院規(guī)則第二十五條，一個(gè)參議員在一個(gè)A類委員會中可以兼任不超過3個(gè)分委員會的職務(wù)，在一個(gè)B類委員會中可以兼任不超過2個(gè)分委員會的職務(wù)。參議院議事規(guī)則支持委員會為分委員會成員分配制定規(guī)則。不少委員會制定了這樣的規(guī)則，禁止參議員被分配到第二個(gè)分委員會，除非所有委員會成員論資排輩之后輪到他。在全體委員會限制的前提下，分委員會可不再進(jìn)行分配限制。

4.委員會規(guī)則。作為參議院的代理部門，委員會必須遵守所有適用于參議院的規(guī)則。大多數(shù)要求體現(xiàn)在參議院規(guī)則第二十六條。美國參議院委員會必須遵守（和出版議事記錄）引導(dǎo)其程序的書面規(guī)則，且不得與參議院的規(guī)則不一致。這些委員會規(guī)則一般是處理其事務(wù)的程序。例如，委員會必須在一個(gè)月之內(nèi)選擇一個(gè)特定會議日期，在參議院規(guī)則允許范圍內(nèi)，以多數(shù)決的形式進(jìn)行各種委員會活動(dòng)。

（二）委員會聽證

委員會通過聽證形式獲取立法、監(jiān)督和調(diào)查活動(dòng)的信息，并審查總統(tǒng)候選人的資格。不論聽證類型如何，或者是否在華盛頓舉行，聽證都要進(jìn)行事先規(guī)劃和準(zhǔn)備。在參議院會議、閉會或休會期間，常設(shè)委員會和分委員會有權(quán)舉行聽證。為避免和大會活動(dòng)沖突，委員會在參議院會議舉行兩小時(shí)后沒有獲得一致同意或在下午兩點(diǎn)以后，委員會不可舉行聽證。

參議院規(guī)則第二十六條規(guī)定，委員會（除了財(cái)政和預(yù)算委員會）至少應(yīng)在一周之前發(fā)出通告，明確聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和主題;但如果委員會認(rèn)為有充分理由，可以在舉行聽證之前的一周之內(nèi)發(fā)出通告。這些通告應(yīng)發(fā)布在國會記錄的每日摘要部分，或國會網(wǎng)站上。按照參議院規(guī)則的一周公示期，參議院單獨(dú)議事規(guī)則要求參議院委員會在確定聽證日程后應(yīng)盡快通知每日摘要辦公室。聽證一般對公眾開放，但如果議題屬于參議院規(guī)則羅列的特殊事項(xiàng)，委員會也可通過唱名表決進(jìn)行秘密聽證。

盡管委員會主席可以決定議程和選擇證人，但少數(shù)派和多數(shù)派都是通過非正式邀請的形式來選擇代表其觀點(diǎn)的證人。參議院規(guī)則允許少數(shù)派委員在聽證舉行的前一天選擇他們的證人。根據(jù)委員會特殊規(guī)則，參議院委員會的證人一般必須在進(jìn)行口頭陳述的至少前一天，將書面證詞副本提供給委員會。通常的做法是要求證人提供書面證詞的梗概，以盡量限制其口頭發(fā)言。

證詞宣讀完之后通常是問答環(huán)節(jié)。委員會決定參議員詢問證人的順序。盡管參議院規(guī)則對每個(gè)參議員詢問證人的時(shí)間長度沒有進(jìn)行限制，但有些委員會卻制定了規(guī)則。一些委員會還允許委員會工作人員詢問證人。

（三）委員會標(biāo)記

委員會標(biāo)記是委員會會議辯論和審議修正案時(shí)使用的一種措施。標(biāo)記決定了委員會是否應(yīng)將待決問題提交給參議院，以及是否在實(shí)質(zhì)問題上進(jìn)行修正。

標(biāo)記的大部分程序適用參議院議事程序，也可能適用委員會特殊規(guī)則。程序始于委員會主席對議事日程的確定。在表決過程中，主持人對當(dāng)前立法的審議和修正有廣泛的自由裁量權(quán)。表決的結(jié)果可能是遞交參議院、將從眾議院收到的議題遞交委員會。另外，主持人可以選擇是否審議尚未提交的草案，如分委員會報(bào)告或主持人標(biāo)記。在其他情況下，標(biāo)記機(jī)制可以作為委員會實(shí)質(zhì)性修正案的替代措施或最初版本。

（四）立法報(bào)告

如果委員會完成了標(biāo)記，任何委員會成員都可以提出向參議院報(bào)告的動(dòng)議。委員會對正式報(bào)告有多種選擇，可以改變、修正若干標(biāo)記的章節(jié)，在實(shí)質(zhì)問題上進(jìn)行替代修正。此外，參議院委員會有權(quán)根據(jù)標(biāo)記后的原始法案文本進(jìn)行報(bào)告。

委員會規(guī)則要求報(bào)告時(shí)需要委員會的過半數(shù)通過。缺席議員可以通過代理人進(jìn)行投票，除非委員會不同意這樣做。但代理投票可能不會影響表決的結(jié)果，也可能不被計(jì)入法定人數(shù)。

根據(jù)委員會報(bào)告問題的表決結(jié)果，委員會主持人有義務(wù)及時(shí)報(bào)告給參議院。當(dāng)委員會報(bào)告時(shí)，一般要準(zhǔn)備好書面文件來解釋其目的和措施。如果提交了報(bào)告，參議院規(guī)則或法規(guī)要求書面文件應(yīng)列入報(bào)告的唱名表決結(jié)果、價(jià)值評估、對現(xiàn)行立法的影響聲明等。委員會成員也有權(quán)在至少三天時(shí)間內(nèi)對最終報(bào)告進(jìn)行觀點(diǎn)補(bǔ)充。

（五）委員會出版物

參議院委員會在處理立法問題、調(diào)查和內(nèi)部事務(wù)時(shí)會出版多種文件。這些出版物的印刷版本一般來自發(fā)行委員會或參議院文獻(xiàn)部門?，F(xiàn)在越來越多的委員會出版物通過電子形式提供，可以是委員會網(wǎng)站，也可以從政府出版部門獲取。

（六）聽證記錄

聽證記錄由證人言詞編輯而成，但往往在聽證結(jié)束后好幾個(gè)月時(shí)間都不出版。聽證記錄可在委員會辦公室獲取，也經(jīng)常在網(wǎng)上發(fā)布。

（七）委員會審議的報(bào)告

委員會對立法的審議報(bào)告，正如上文所述，包括對委員會審議和行為的解釋。

（八）委員會日程

委員會日程由復(fù)雜的委員會行動(dòng)記錄組成，包括委員會規(guī)則、成員名單、簡要的委員會立法審議歷史、聽證詳單和標(biāo)記，有時(shí)還包括委員會出版物。日程通常在每屆國會結(jié)束時(shí)出版。

（九）委員會印刷品

最后，委員會有時(shí)會出版其他提供信息的“委員會印刷品”。委員會印刷品可以將委員會規(guī)則、在政策問題上的報(bào)告廣泛傳播，但在形式上沒有委員會報(bào)告正規(guī)。委員會也可以根據(jù)參議院規(guī)則，以參議院的名義編制文本。

三、參議院議事程序

（一）參議院程序和參議員權(quán)利

參議院議事程序不僅受到議事規(guī)則和先例的約束，而且受到眾多議事習(xí)慣的約束。通常，這些實(shí)踐能夠加速事務(wù)處理，但需一致同意。參議院規(guī)則和實(shí)踐強(qiáng)調(diào)充分審議勝過迅速決策，個(gè)別參議員的權(quán)利勝過大多數(shù)人的權(quán)利。參議員通過放棄規(guī)則的形式，反對一致同意請求來保護(hù)自己的權(quán)利。妥協(xié)和容忍往往要適當(dāng)，參議員在爭議時(shí)往往嚴(yán)格遵守規(guī)則。

（二）辯論、議事阻撓和終結(jié)

參議院主持人不可以使用準(zhǔn)許參議員發(fā)言的權(quán)力來控制事務(wù)處理過程。在議事程序中若沒有人發(fā)言，其他參議員此時(shí)都有發(fā)言權(quán)，通常他們可以盡情發(fā)言（但對同一議題一天最多發(fā)言兩次）。經(jīng)準(zhǔn)許，參議員可依據(jù)議事規(guī)則，針對法案提出動(dòng)議或者對原始動(dòng)議提出修正案。針對未決議題，參議員規(guī)則不允許通過多數(shù)決原則來結(jié)束辯論和表決。

一般情況下，只要有參議員發(fā)言，就不可以對可辯論議題進(jìn)行表決。反對未決法案或其他事項(xiàng)的參議員可在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)發(fā)言，或提出大量修正案和動(dòng)議來延遲表決。議事阻撓就是通過使用這樣的策略，力圖說服參議員更改或撤回正在審議的法案。唯一不可被阻撓的法案是，根據(jù)法律規(guī)定必須在限定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行辯論的法案。

參議院程序規(guī)則應(yīng)對議事阻撓的唯一措施是終結(jié)機(jī)制。終結(jié)是指由16名參議員在兩天之后提出書面申請才可進(jìn)行表決的機(jī)制。終結(jié)需要五分之三的參議員（60人）支持，除非提出修改規(guī)則的建議，否則將需要三分之二的參議員表決通過。如果參議院針對法案、修正案或其他議題適用終結(jié)，其最長審議時(shí)間不得超過30小時(shí)，包括投票和計(jì)算法定人數(shù)的時(shí)間，此時(shí)每名參議員的發(fā)言不得超過一小時(shí)。

（三）立法事務(wù)日程

參議院事務(wù)包括立法事務(wù)（法案和議題）與行政事務(wù)（提名和條約）。根據(jù)參議院各種特殊規(guī)則，也可出席法院的彈劾案件。當(dāng)從眾議院或總統(tǒng)處收到立法或行政事務(wù)，參議院往往將其發(fā)送到相關(guān)適合的委員會。在委員會報(bào)告后，事務(wù)要寫入立法或行政日程表，以便于參議院進(jìn)行審議。

參議院根據(jù)日程表來確定多數(shù)派領(lǐng)袖的主要責(zé)任。他們可以通過提出“參議院要審議一個(gè)特定議題”的動(dòng)議來履行其職責(zé)。按照先例，多數(shù)派和少數(shù)派領(lǐng)袖優(yōu)先獲得發(fā)言權(quán);按照習(xí)慣，多數(shù)派領(lǐng)袖的動(dòng)議和要求往往會影響參議院審議的時(shí)間、內(nèi)容。

對于行政事務(wù)，這種動(dòng)議的提出是以非辯論的形式，但對于立法事務(wù)則是辯論式的。因此，只要有可能性，多數(shù)派領(lǐng)袖都會堅(jiān)持以一致同意的方式應(yīng)對法案和決議。如果參議員反對一致同意而提出法案，他們將會使用議事阻撓對動(dòng)議審議加以威脅。他們可以這樣做，因?yàn)樗麄兎磳Ψò?，或者希望這樣來影響其他議題的審議。

參議員甚至可以在法案或提名問題上設(shè)置“擱置”，盡管這一實(shí)踐不被參議院規(guī)則所準(zhǔn)許?！皵R置”由參議員向他們的政黨領(lǐng)袖提出，要求根據(jù)其意愿審議任何議題。如果審議議題被擱置，多數(shù)領(lǐng)袖通常都不會要求采取一致同意行動(dòng)。

參議院規(guī)則也允許直接根據(jù)議事日程，提出針對來自眾議院的動(dòng)議。此程序允許參議員繞過他們認(rèn)為不理性的委員會。如果委員會遺漏了議題報(bào)告，具有相同內(nèi)容的新議題將會直接提出和寫入議事日程。

最后，參議院規(guī)則不要求修正案必須與議題密切或相關(guān)，除非是撥款法案、預(yù)算議題或終結(jié)議題。因此，如果委員會遺漏法案報(bào)告，參議員針對正在審議的議題提出任何修正案文本，無需多數(shù)派領(lǐng)袖的同意。

（四）日常事務(wù)

在每次參議院休會后，新的立法日開始。在新立法日的早晨常規(guī)事務(wù)中，參議院規(guī)則規(guī)定了“早晨一小時(shí)”制度，用于引入法案或提交委員會報(bào)告。在此期間，參議員也可根據(jù)非爭議動(dòng)議，提出將法案列入日程表。

實(shí)踐中，參議院常常在一天的最后時(shí)間暫停會議，而不是休會。政黨領(lǐng)袖有時(shí)希望暫停，因?yàn)闀和Ｄ軌蚪o參議院日常事務(wù)處理提供更多的靈活性。因?yàn)榇撕蟮膮⒆h院會議沒有“早晨一小時(shí)”制度，多數(shù)領(lǐng)袖通常以一致同意的方式爭取一段早晨常規(guī)事務(wù)的時(shí)間，以引入議題。參議員經(jīng)常在此階段進(jìn)行簡要發(fā)言。

在早晨一小時(shí)或早晨常規(guī)事務(wù)之后，參議院正?；謴?fù)對先前事務(wù)的審議工作。如果多數(shù)領(lǐng)袖通過動(dòng)議或一致同意請求，此事項(xiàng)可能作廢、暫停或無限推遲。在一天之內(nèi)的任何時(shí)間，非爭議性事務(wù)也可根據(jù)一致同意請求而進(jìn)行處理。

（五）一致同意協(xié)議

在特定事項(xiàng)的審議上，參議員享有的辯論和非關(guān)系密切修正的權(quán)利，也鼓勵(lì)了領(lǐng)袖之間尋求一致同意協(xié)議。如果任何參議員反對，則不可能達(dá)成此協(xié)議，如果參議員都接受，參議院只能通過一致同意協(xié)議更改其稍后的事務(wù)內(nèi)容。

一致同意協(xié)議因限制了對法案的辯論時(shí)間，而被稱為“時(shí)間協(xié)議”。時(shí)間協(xié)議規(guī)定了議題辯論時(shí)間，既可針對議題，也可針對立法本身。這些協(xié)議規(guī)定的時(shí)間由管理者進(jìn)行控制。其他參議員只有在管理者同意時(shí)才可進(jìn)行發(fā)言。

一致同意協(xié)議也可要求議題修正案與主題相關(guān)。相關(guān)性沒有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議可以禁止一切修正案，除非有特別聲明。

對時(shí)間協(xié)議談判的職責(zé)主要由政黨領(lǐng)袖和委員會領(lǐng)袖承擔(dān)。個(gè)別參議員可根據(jù)他們的目的向領(lǐng)袖提出建議，時(shí)間協(xié)議可以包括為滿足這些目的的一般性規(guī)定。

參議院在沒有達(dá)成一致協(xié)議之前，可以進(jìn)行大多數(shù)議題的審議。對有些議題，除了修正和辯論外，達(dá)成一致協(xié)議不是必須的。對于其他議題，為了限制的目的，議事領(lǐng)袖和管理者都要試圖達(dá)成一致同意協(xié)議。例如，對于爭議性修正案的審議，領(lǐng)袖可以提出限制辯論時(shí)間。如果延展審議的情況發(fā)生，領(lǐng)袖往往通過全面協(xié)議限制每個(gè)修正案的辯論時(shí)間，或?yàn)樽詈箅A段的表決預(yù)留時(shí)間。

（六）修正程序

議題審議程序往往開始于議事管理者的公開聲明，或者其他參議員的提議。管理者通常是報(bào)告委員會或常設(shè)分委員會的主持人和少數(shù)高級成員。

第一個(gè)被審議的修正案是那些來自報(bào)告委員會的建議。如果該委員會提出了很多修正案，管理者通常通過一致同意協(xié)議采納這些修正案，但是所有修正議題都可再進(jìn)行公開再修正。當(dāng)委員會修正案被處理后，則可對議題的任何部分內(nèi)容提出動(dòng)議。如果委員會對所有議題提出了替代建議，在整個(gè)審議過程中，替代建議仍可公開修正。

參議院可以通過直接表決或擱置表決的形式處理修正案。擱置表決無需辯論，只要參議員同意，其效力相當(dāng)于投票表決，可以擊敗修正案。如果參議院擊敗了動(dòng)議，關(guān)于修正案的辯論可以繼續(xù)。

如果是待決修正案，參議員可對其提出修正案（第二次修正），議題的部分內(nèi)容將根據(jù)修正而改變。在第一次修正案表決之前，參議院要對這些二次修正案進(jìn)行逐一表決。也會存在其他復(fù)雜情形。如，完整的替代措施是待決的，在表決之前，參議員可以提出六個(gè)以上針對第一和第二修正案的替代措施。

如果修正案審議有時(shí)間限制，參議員不可提出動(dòng)議、指正違規(guī)行為、提出其他修正案，直到修正案辯論的所有時(shí)間用完或撤回動(dòng)議。然而，有時(shí)為審議另一些議題的修正案，參議院會通過一致同意協(xié)議擱置當(dāng)前待決修正案。

修正程序止于參議院的專注命令和法案的三讀，此后進(jìn)行參議院的最后表決階段。

（七）表決和法定人數(shù)

憲法規(guī)定，多數(shù)參議員出席才可處理參議院事務(wù)。如果有參議員提出法定人數(shù)不足、大多數(shù)參議員不以自己名字進(jìn)行回應(yīng)，參議院只能休會、暫?；?qū)ふ移渌麉⒆h員出席。然而，法定人數(shù)的目的在于暫停議事活動(dòng)以滿足個(gè)別參議員要求、討論程序或政策問題、安排下一步程序等。結(jié)果，法定人數(shù)要求通常在秘書清點(diǎn)人員完成前經(jīng)一致同意而結(jié)束。

美國憲法第一條第五款第三項(xiàng)規(guī)定，在五分之一出席議員的請求下，議員對于任何問題可投贊成票和反對票，這被稱為唱名表決或記錄表決。如果參議員經(jīng)參議院同意后，對待決問題投贊成票和反對票，并不意味著表決立即進(jìn)行。投贊成票和反對票僅僅意味著表決時(shí)，唱名表決應(yīng)記入會議記錄，否則，一般采用口頭表決。

四、解決與眾議院的分歧

如果國會兩院關(guān)于法案的形式?jīng)]有達(dá)成一致意見，法案不可能變成法律。一旦眾議院通過的法案在參議院被修正或通過，或者眾議院修正或通過參議院的法案，參眾兩院將開始通過會議委員會或交換兩院修正意見的形式解決立法分歧。

（一）會議委員會

如果參議院不接受眾議院的觀點(diǎn)（抑或相反），一院將通過成立會議委員會的形式進(jìn)行談判以解決兩院的議題分歧。通常情況下，參議院會在會議上針對眾議院提出標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)議：“尊敬的主席，我提出參議院堅(jiān)持修正案的動(dòng)議，要求眾議院會議就此分歧進(jìn)行投票，請授權(quán)主持人這樣做?！边@種堅(jiān)持、要求和授權(quán)于一身的三重動(dòng)議通常以一致同意而通過。主持人則正式任命參議院與會人員。與會人員多是委員會成員，但代表委員會利益的參議員可以被任命。

沒有正式規(guī)則表明如何組織會議。通常，在正式會議舉行前，議院各機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人或工作人員通過準(zhǔn)備前置會議的形式進(jìn)行協(xié)商。非正式會議也決定了會議的主持人（每個(gè)議院都在會議中有領(lǐng)袖）。兩院之間的主持關(guān)系通常在會議進(jìn)行期間進(jìn)行輪換。常設(shè)委員會委員很少出現(xiàn)在會議上，誰將會被選擇成為會議主持人，由每一院的領(lǐng)袖來確定。決定何時(shí)何地開會，以及提供給主持人多少特權(quán)，通常需要與對方進(jìn)行磋商。

一旦兩院參加會議，兩院與會者往往會對分歧事項(xiàng)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)和談判。磋商結(jié)果體現(xiàn)在會議報(bào)告中，由參眾兩院的大多數(shù)與會者簽字。會議報(bào)告必須獲得兩院通過，以方便總統(tǒng)審閱。在參議院，會議報(bào)告通常由黨派領(lǐng)袖和議事領(lǐng)袖在特定的時(shí)間內(nèi)一致同意通過。因?yàn)?，會議報(bào)告有特權(quán)，如果參議員反對一致同意請求，任何不經(jīng)辯論的動(dòng)議將不得寫入會議報(bào)告。通過會議報(bào)告本身是為了擴(kuò)展辯論，但會議報(bào)告不允許公開修正。

幾乎大部分法案都被送到會議委員會，每年僅有極少部分法案能夠在兩院一致通過。

（二）與眾議院交換修正意見

大多數(shù)非爭議法案版本的差異和一些主要法案應(yīng)迅速通過，以方便兩院之間的修正協(xié)調(diào)。兩院將法案來回傳遞、不斷修正，直至他們一致同意法案的全部條文。通常情況下，兩院的修正意見屬于非正式談判，擴(kuò)大修正意見的交換很少出現(xiàn)，但國會限制了兩院之間法案來回穿梭的次數(shù)。一般情況下，議院有兩次機(jī)會修正對方的修正案，因?yàn)閮稍憾急唤惯M(jìn)行第三次修正。然而，有時(shí)兩院會打破國會限制，進(jìn)行超過兩次的修正案意見交換。當(dāng)前的記錄最多是9次。

在此過程的任何階段，一院都可接受對方的觀點(diǎn)、堅(jiān)持最新的觀點(diǎn)、要求會議解決遺留問題，或拒絕進(jìn)一步行動(dòng)以扼殺法案。

參議院通常會對眾議院的修正案采取行動(dòng)，但也有例外，即修正案被一致同意通過。除了這種特殊情形，參議院通常會為了解決嚴(yán)重分歧而繼續(xù)進(jìn)行內(nèi)部會議程序或與眾議院協(xié)商，而不是在參議院大會上解決這一問題。

（三）登記

在法案登記和遞交總統(tǒng)簽署之前，參眾兩院必須解決關(guān)于法案的分歧或進(jìn)行聯(lián)合磋商。當(dāng)兩院最終達(dá)成一致意見時(shí)，所有原始文件記錄應(yīng)遞交到原始議院的登記秘書手中。

五、登記和總統(tǒng)行為

（一）登記和提交

在參眾兩院將關(guān)于法案的議題達(dá)成一致意見或聯(lián)合磋商后，所有原始文件應(yīng)遞到原始議院的登記秘書手中。秘書將法案印刷在羊皮紙上，由原始議院的主要官員認(rèn)證、眾議院議長和參議院議長（或副議長）簽署。經(jīng)登記后的法案此后送交總統(tǒng)簽署。

法案并不是立即遞交總統(tǒng)，由于一些因素可能會拖延。如總統(tǒng)出國期間，白宮和國會領(lǐng)袖達(dá)成一致意見后，登記過的法案要等總統(tǒng)返回后遞交，有時(shí)法案也會遞交到身在國外的總統(tǒng)手中。有時(shí)國會領(lǐng)袖考慮為法案簽署時(shí)組織公共儀式而留有時(shí)間，選擇特定的日期遞交。在其他情況下，決定于總統(tǒng)是否希望簽署法案、國會領(lǐng)袖是否希望避免給總統(tǒng)帶來巨大政治壓力。

（二）總統(tǒng)行為

根據(jù)憲法第一條第七款的規(guī)定，任何通過參眾兩院的法案，在變成法律之前應(yīng)提交美國總統(tǒng)。如果總統(tǒng)在10天之內(nèi)同意或進(jìn)行了簽署，法案將變成法律。10天時(shí)間起算于總統(tǒng)接到法案的第二天凌晨，不包括周天。如果周四（二月十四日）遞交，起算期從周五（二月十五號）開始，最后一天有效期為周二（二月二十六號）。

如果總統(tǒng)反對法案，他將在相同的10天之內(nèi)將法案退回原始議院，并附上其反對意見。除非兩院以三分之二多數(shù)派否決總統(tǒng)的決定，否則法案不會變成法律。

如果總統(tǒng)在10天內(nèi)既不簽署，也不否決，法案的命運(yùn)將取決于國會是否舉行會議。如果國會舉行會議，法案將無需總統(tǒng)簽署而變成法律，否則法案不會變成法律。國會閉會期間，總統(tǒng)的上述行為被稱為“擱置否決”。國會對總統(tǒng)最后行使擱置否決權(quán)通過解釋進(jìn)行了限制，事實(shí)上總統(tǒng)的擱置否決權(quán)目前尚無明確規(guī)定。

（譯者單位：大慶師范學(xué)院法學(xué)院。本文根據(jù)美國參議院網(wǎng)站資料“Senate Legislative Process”翻譯而成，網(wǎng)址為：http：//www.senate.gov/legislative/common/briefing/Senate_legislative_process.htm.本文系黑龍江省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“立法辯論制度及其中國化研究”〔13E002〕階段性成果）