城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)下的我國(guó)城鎮(zhèn)化模式研究

李峰

[摘 要]天津市農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化探索的歷程可分為四個(gè)階段：“宅基地?fù)Q房”是城鎮(zhèn)化的制度紅利和戰(zhàn)略起始點(diǎn)，“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”是城鎮(zhèn)化的深化階段與特色路徑，“三改一化”是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化與轉(zhuǎn)型階段，“城鎮(zhèn)金融”和“智慧華明”則是避免“弱質(zhì)”城鎮(zhèn)化、提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量與效率的路徑。

未來(lái)天津新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)由一維目標(biāo)向三維目標(biāo)轉(zhuǎn)化，繼續(xù)深化體制改革，進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率，釋放制度紅利，促進(jìn)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，最終在系統(tǒng)、綜合考慮各個(gè)主體利益的情況下實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化； 制度紅利； 城鎮(zhèn)化質(zhì)量

中圖分類(lèi)號(hào)：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2015）04-0107-06

城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必由之路。隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以為繼，城鎮(zhèn)化不僅能擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型，而且通過(guò)城鄉(xiāng)資源的共享，可以消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)的矛盾，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)多元化，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。天津作為重要的北方沿海開(kāi)放城市和經(jīng)濟(jì)中心，較早對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索，從“宅基地?fù)Q房”建設(shè)示范小城鎮(zhèn)到“三區(qū)”統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展再到“三改一化”，最近實(shí)踐的“村鎮(zhèn)銀行”金融戰(zhàn)略以及“智慧華明”，形成了具有特色的城鎮(zhèn)化路徑，本文將對(duì)這一進(jìn)程進(jìn)行分析，對(duì)新時(shí)期天津新型城鎮(zhèn)化路徑探索進(jìn)行解析，并對(duì)其內(nèi)在邏輯進(jìn)行闡釋。

一、 宅基地?fù)Q房：天津城鎮(zhèn)化的制度紅利與戰(zhàn)略起始點(diǎn)

隨著天津經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城市中心區(qū)空間資源日益稀缺，在人口空間需求和原有中心區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢拓展的雙動(dòng)力下，中心城區(qū)外圍和近郊具有基礎(chǔ)設(shè)施和空間臨近等優(yōu)勢(shì)，成為天津城市空間拓展的優(yōu)先選擇。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，天津市郊區(qū)城鎮(zhèn)和村莊規(guī)模普遍偏小，村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地較大。2005年天津市鎮(zhèn)均人口僅有7674人，村均人口1107人，人均建設(shè)用地達(dá)到247平方米。人口密度低，建設(shè)用地集約利用的空間大，為天津市實(shí)施 “宅基地?fù)Q房”的城鎮(zhèn)化提供了客觀條件。

錢(qián)納里根據(jù)一百多個(gè)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)人均GNP達(dá)到10000美元以上，第一產(chǎn)業(yè)增加值比重降至9%以下，人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到80%以上。2006年，天津市人均GNP達(dá)18965美元，第一產(chǎn)業(yè)增加值占全市郊區(qū)縣GDP的比重為5.6%，人口城鎮(zhèn)化率為60.2%。數(shù)據(jù)表明天津市城鎮(zhèn)化率明顯滯后于經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平。從橫向比較來(lái)看，同期北京、上海全市人口城鎮(zhèn)化率分別高達(dá)85%和88.7%，分別相差24.8個(gè)百分點(diǎn)和28.59個(gè)百分點(diǎn)。因此，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化，縮減與其他城市城鎮(zhèn)化率的差距，是天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。

“宅基地?fù)Q房”正是在這一客觀條件與自身內(nèi)在需求背景下推進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展的一種制度創(chuàng)新，也是天津市實(shí)施城鎮(zhèn)化路徑的起始點(diǎn)與爆破點(diǎn)。“宅基地?fù)Q房”是指堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、在尊重農(nóng)民自愿的原則下，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)無(wú)償換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。在這一過(guò)程中，規(guī)劃的新型小城鎮(zhèn)，土地利用分為三個(gè)部分，一部分用于規(guī)劃農(nóng)民還遷住宅小區(qū)，一部分作為區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的儲(chǔ)備用地，另一部分需規(guī)劃出供市場(chǎng)開(kāi)發(fā)出讓的土地，整理后進(jìn)入土地市場(chǎng)拍賣(mài)換回為農(nóng)民建設(shè)小城鎮(zhèn)所需的各項(xiàng)費(fèi)用，平衡補(bǔ)充小城鎮(zhèn)建設(shè)資金[1]。

截至2012年底，天津市啟動(dòng)4批共49個(gè)示范鎮(zhèn)試點(diǎn)，完成投資1500億元，45萬(wàn)農(nóng)民遷入新居，取得了一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。國(guó)土資源部將天津列為全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市?！罢?fù)Q房”整合零散分布的農(nóng)村宅基地，釋放了級(jí)差土地的巨大能量，更大程度上激發(fā)了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)，農(nóng)村居民向中小城鎮(zhèn)聚集，便于享受集中的公共服務(wù)，可以促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)民福利水平的提高。以東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為例，通過(guò)“宅基地?fù)Q房”提高了農(nóng)民收入和增加了家庭財(cái)產(chǎn)持續(xù)增長(zhǎng)的途徑（見(jiàn)表1）。

從城鄉(xiāng)要素流動(dòng)及工業(yè)化、城市化發(fā)展的空間模式來(lái)看，現(xiàn)存征地制度致使土地資源配置低效率，產(chǎn)生日益高昂的土地執(zhí)法成本。通過(guò)“宅基地?fù)Q房”搭建了城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地的交易平臺(tái)，土地合法流轉(zhuǎn)后，低效使用的宅基地復(fù)耕，提升了土地使用效率。同時(shí)，根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系分期分批出讓土地，增加了城鎮(zhèn)化土地使用的絕對(duì)量，緩解了城市建設(shè)用地的需求壓力，推動(dòng)城市化和工業(yè)化的健康發(fā)展。這一過(guò)程在原有土地基礎(chǔ)上進(jìn)一步啟動(dòng)新的土地改革，為天津城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新的紅利，為土地用途的轉(zhuǎn)變和投融資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供基礎(chǔ)條件，成為天津市農(nóng)村城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)器與戰(zhàn)略起始點(diǎn)

[2]。

二、三區(qū)聯(lián)動(dòng)：天津城鎮(zhèn)化的深化階段與特色路徑

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化不僅是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而且是第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，并伴隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大的一種過(guò)程。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化持續(xù)的核心及重要支撐。在這方面，天津是通過(guò)三區(qū)聯(lián)動(dòng)，即“農(nóng)民居住進(jìn)社區(qū)，工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)園區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在園區(qū)”，來(lái)深化城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。通過(guò)工業(yè)園建設(shè)，結(jié)合工業(yè)園發(fā)展制造業(yè)，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供財(cái)政資金，并逐步成為居民收入的主要來(lái)源。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把示范園區(qū)建設(shè)與綠色農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)等相結(jié)合，滿(mǎn)足原有農(nóng)民意愿和技能，提高了城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展層次、規(guī)模和區(qū)域化水平。農(nóng)民居住社區(qū)，改變傳統(tǒng)村莊管理模式，組建新型社區(qū)管理體制，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，增強(qiáng)了農(nóng)民的歸屬感和幸福感。

從實(shí)踐來(lái)看，在工業(yè)園區(qū)方面，天津市通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈打造和以集約化管理為平臺(tái)，吸引了國(guó)家電網(wǎng)、中國(guó)北車(chē)、霍尼韋爾、包頭稀土研究院等大型企業(yè)入園，逐步形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、適宜區(qū)情的“一環(huán)帶六大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”的工業(yè)布局結(jié)構(gòu)。在農(nóng)業(yè)園區(qū)方面，在四百公頃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)上，種植各種蔬菜、瓜果、花卉等二十余個(gè)品種。針對(duì)不同的目標(biāo)市場(chǎng)，園區(qū)形成了各自的特色產(chǎn)業(yè)，并形成了旅游貿(mào)易互補(bǔ)、工業(yè)與都市農(nóng)業(yè)并行以及旅游商業(yè)為主等不同產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展模式。農(nóng)民集中居住社區(qū)后，為了避免各村重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村的公共產(chǎn)品進(jìn)行供給，為居民提供教育、醫(yī)療、衛(wèi)生保健、文化娛樂(lè)、交通設(shè)施等公益事業(yè)，改變傳統(tǒng)意義的農(nóng)村居民聚居區(qū)，成為一種新的生活形態(tài)的聚集。以華明鎮(zhèn)為例，對(duì)農(nóng)民居住進(jìn)社區(qū)前后就業(yè)渠道進(jìn)行對(duì)比（見(jiàn)表2）。endprint

“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”一方面是通過(guò)三區(qū)建設(shè)，使居民生活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局發(fā)生了重要改變。另一方面通過(guò)動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)，使產(chǎn)業(yè)要素在空間上重新分工與組合，在各個(gè)區(qū)域形成特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)資本、技術(shù)和勞動(dòng)力等要素不斷向城鎮(zhèn)流動(dòng)，形成了經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。同時(shí)，集聚使得城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，成為區(qū)域內(nèi)主要聚居區(qū)和社會(huì)活動(dòng)中心。通過(guò)把居住社區(qū)與工業(yè)園區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)拓展功能發(fā)展相結(jié)合，協(xié)同解決農(nóng)民變市民，村莊變社區(qū)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者變城市就業(yè)者過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾與沖突，也加快農(nóng)民增收與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的升級(jí)[3]（P89-95）。

從推進(jìn)路徑來(lái)看，“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”是一條特色的“供給先行”的城鎮(zhèn)化新路徑。它是指政府先行規(guī)劃城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展并在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的主動(dòng)供給，以帶動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)村改變落后面貌。第一，通過(guò)新型小城鎮(zhèn)的建設(shè)，使農(nóng)民的居住環(huán)境得到改善，生活質(zhì)量得到提升；第二，通過(guò)工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，解決了農(nóng)民的就業(yè)和收入問(wèn)題，避免了農(nóng)民因失地而失業(yè)；第三，通過(guò)整合土地資源實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高奠定基礎(chǔ)；第四，新區(qū)鎮(zhèn)為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了商機(jī)，促進(jìn)了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入提高。

從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看，“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”是銜接“宅基地?fù)Q房”到“三改一化”的重要環(huán)節(jié)，一方面實(shí)現(xiàn)了資源有效整合，為農(nóng)民提供就業(yè)渠道；另一方面也是應(yīng)對(duì)農(nóng)民由傳統(tǒng)向分工分業(yè)的市民轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變的特色城鎮(zhèn)化路徑，是天津探索城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型途徑。

三、“三改一化”：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化與轉(zhuǎn)型階段

隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，原有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的存在形態(tài)和管理模式難以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，原有村委會(huì)的管理體制難以適應(yīng)新型社區(qū)管理的需要，原有農(nóng)民戶(hù)籍身份難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化后新市民形態(tài)的需要。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)分割管理體制的改革成為進(jìn)一步推進(jìn)天津城鎮(zhèn)化的當(dāng)務(wù)之急。在體制的配套改革上，2009年天津市實(shí)施了“三改一化”，即農(nóng)民改市民、村委會(huì)改居委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，通過(guò)體制改革確保之前改革實(shí)踐的成果。畢竟城鎮(zhèn)化的根本是人的城鎮(zhèn)化，要讓農(nóng)民能夠共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果，和普通市民一樣享受到同等的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等福利。

從客觀條件來(lái)看，天津經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力具備了率先開(kāi)展體制改革的基礎(chǔ)。首先，2009年天津市城市人口958萬(wàn)人，農(nóng)村人口270萬(wàn)人，農(nóng)村人口占比不足22%，與其他省市相比農(nóng)村人口負(fù)擔(dān)較輕。其次，天津市GDP已過(guò)1.1萬(wàn)億元，第一產(chǎn)業(yè)GDP的占比僅有1.7%。因此，天津具有“三改一化”的客觀基礎(chǔ)，具備較為堅(jiān)實(shí)反哺農(nóng)業(yè)的工業(yè)基礎(chǔ)。但體制改革勢(shì)必引發(fā)諸多矛盾沖突，如何厘清與分配各主體之間的利益關(guān)系是影響“三改一化”順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

“農(nóng)改非”是對(duì)戶(hù)籍制度的深化改革。其目標(biāo)是放寬城鎮(zhèn)居民落戶(hù)條件，改革小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度。凡是在小城鎮(zhèn)有合法固定住所，有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源，只要本人申請(qǐng)，均可辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。這一過(guò)程中的難題并非戶(hù)籍轉(zhuǎn)變，而是戶(hù)籍轉(zhuǎn)變背后利益關(guān)系的調(diào)整。天津市在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)后，對(duì)現(xiàn)在享受農(nóng)村計(jì)劃生育政策的城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶(hù)籍時(shí)，給予5年的生育政策過(guò)渡期，在這期間，享受農(nóng)村生育政策和獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。農(nóng)轉(zhuǎn)非人員在社會(huì)保障、入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面，與城市居民享受同等待遇。在過(guò)渡期內(nèi)保護(hù)農(nóng)民現(xiàn)存利益，并同時(shí)享受城市居民的利益，以推進(jìn)城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度的有序進(jìn)行。

“村改居”是村級(jí)管理體制的改革，從行政設(shè)置來(lái)看，這一調(diào)整主要涉及《村民委員會(huì)組織法》。該法第三條第二款規(guī)定：村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。在“三改一化”過(guò)程中，鎮(zhèn)政府對(duì)于“村改居”事項(xiàng)有動(dòng)議權(quán)，經(jīng)過(guò)全體村民同意之后，建立社區(qū)管委會(huì)，形成以社區(qū)黨支部為核心、居民代表會(huì)議為權(quán)力中樞，居民委員會(huì)和鄰里以及居民小組為基礎(chǔ)的社區(qū)管理體制。但這里比較復(fù)雜的是改變了原有以村為主的管理方式，尤其是村委會(huì)與居委會(huì)、村習(xí)俗與城市文化、村集體與社區(qū)社會(huì)之間的差異。天津的主要思路是村委會(huì)與居委會(huì)先并行，逐步過(guò)渡到居委會(huì)，各區(qū)對(duì)過(guò)渡的時(shí)間和方式進(jìn)行自主探索，依據(jù)地情尋求相適應(yīng)的社區(qū)管理體制。

集體資產(chǎn)股份制改革是“三改一化”的主要難題。由于村集體組織的特殊性，村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)確定比較復(fù)雜。天津市遵循“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是”的原則，對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)進(jìn)行明晰，對(duì)村集體凈資產(chǎn)存量比較大的進(jìn)行股份制改造，對(duì)于較少的量化給個(gè)體；無(wú)凈資產(chǎn)的進(jìn)行清算，注銷(xiāo)原村集體組織。而涉及農(nóng)地土地資產(chǎn)時(shí)，首先，出臺(tái)村民和股民資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)股東資格進(jìn)行界定。其次，按照因地制宜的原則，各村評(píng)估與核算集體資產(chǎn)，并以村代會(huì)的方式分配資產(chǎn)或按股分紅。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)在實(shí)踐中提出了“資產(chǎn)量化，土地出租”的解決思路。集體土地以資源形態(tài)租給改制后的股份公司使用，兩者之間形成債權(quán)關(guān)系。土地資源所得收益，按照農(nóng)戶(hù)的土地份額或者私人股份所占份額進(jìn)行分配。并保證這一過(guò)程讓農(nóng)民知情和參與，政策執(zhí)行必須公開(kāi)、公正、陽(yáng)光操作，循序漸進(jìn)推進(jìn)相應(yīng)改革。

實(shí)踐證明，“三改一化”是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是對(duì)傳統(tǒng)戶(hù)籍制度的改革，還是對(duì)村委會(huì)向社區(qū)轉(zhuǎn)變中管理體制的改革，也是對(duì)原有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的改革。其實(shí)質(zhì)是對(duì)城鄉(xiāng)資源重新配置和利益格局的一次重大調(diào)整，通過(guò)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“村改居”和集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革等制度變革以鞏固和完善城市化發(fā)展的成果。可以說(shuō)，“三改一化”是天津市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高級(jí)階段，是“去農(nóng)民化”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深化階段，這些改革的成功將為城鄉(xiāng)資源有序流動(dòng)與城鄉(xiāng)一體化釋放巨大能量，也是在全國(guó)“先行先試”、加快推進(jìn)綜合配套改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要探索。endprint

四、“城鎮(zhèn)金融”與“智慧華明”：城鎮(zhèn)化質(zhì)量與效率的提升路徑

隨著天津城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)和社會(huì)形態(tài)發(fā)生了巨大變化，市場(chǎng)對(duì)金融服務(wù)的質(zhì)量、層次以及深化金融改革提出了新的需求。然而，城鄉(xiāng)差距較大的二元經(jīng)濟(jì)特征，金融資源配置的城市化傾向和農(nóng)村金融資源的外流，對(duì)于天津農(nóng)村區(qū)域和城鎮(zhèn)金融支持明顯不足，尤其對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力和小微企業(yè)， 金融“信貸配給”現(xiàn)象普遍存在，城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨金融供給與金融需求的失衡

[4]（229-237）。在當(dāng)前融資和財(cái)稅體制下，金融組織體系不健全與金融資源配置不合理不僅抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而且影響了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。

為了緩解金融不平衡發(fā)展的影響，有效發(fā)揮金融融通功能和優(yōu)勢(shì)，天津市推出了“城鎮(zhèn)金融”的“小銀行、大戰(zhàn)略”。這一戰(zhàn)略的載體是村鎮(zhèn)銀行，它立足于“三農(nóng)”，支持當(dāng)?shù)匦∑髽I(yè)、微小企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)的貸款需求。針對(duì)城鎮(zhèn)金融支持寬度窄、強(qiáng)度弱、頻度低的問(wèn)題，對(duì)金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)模式、貸款制度進(jìn)行針對(duì)性創(chuàng)新，通過(guò)增加城鎮(zhèn)金融供給，完善金融服務(wù)的各項(xiàng)功能，成為影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要推動(dòng)力。

當(dāng)前，天津已成立六家村鎮(zhèn)銀行，營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局在天津市的主要新型城鎮(zhèn)。盡管村鎮(zhèn)銀行正在起步，但其作為金融服務(wù)體系的重要部分，正在發(fā)揮資本的聚集和配置能力。一方面，解決現(xiàn)有區(qū)域銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)覆蓋率低、服務(wù)缺位等問(wèn)題，正在完善城鎮(zhèn)金融生態(tài)環(huán)境；另一方面，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，滿(mǎn)足了城鎮(zhèn)居民的多種金融需求，推動(dòng)了當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和公共服務(wù)質(zhì)量的提升，成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要方式。

除了“城鎮(zhèn)金融”，天津市還推出了“智慧華明”。該項(xiàng)目搭建“覆蓋全鎮(zhèn)、互聯(lián)互通、資源共享、功能協(xié)同”的智慧網(wǎng)絡(luò)體系架構(gòu)，涉及一個(gè)公共服務(wù)技術(shù)支撐平臺(tái)，包括智慧政務(wù)、智慧安全、智慧健康三項(xiàng)服務(wù)以及8890便民服務(wù)熱線(xiàn)。在政務(wù)與社會(huì)服務(wù)、公共安全、公眾健康服務(wù)等三方面集成應(yīng)用和示范推廣先進(jìn)成熟的適用技術(shù)，保障和改善民生，帶動(dòng)提升新市鎮(zhèn)社會(huì)管理服務(wù)的“智慧化”水平。

信息化與城鎮(zhèn)化融合是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)?！爸腔廴A明”作為試點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)城鎮(zhèn)信息化進(jìn)行了制度嘗試。通過(guò)信息化進(jìn)一步促進(jìn)城鎮(zhèn)信息的產(chǎn)生、交流、釋放和傳遞的有序化、高效化，消除部門(mén)信息孤島和利益壁壘[5]。當(dāng)前，“智慧華明”正在探索當(dāng)中，信息化是協(xié)調(diào)、組合和系統(tǒng)集成創(chuàng)新的工具，天津市希望結(jié)合本地的區(qū)域特色，借助于信息化，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的深度改造和新興產(chǎn)業(yè)構(gòu)建，避免“弱質(zhì)”的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，將集約、低碳、人文、綠色等生態(tài)文明理念融入新型城鎮(zhèn)中，推動(dòng)各方有機(jī)融合和可持續(xù)發(fā)展。

五、天津市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與進(jìn)一步探索

從2005年下半年，天津市以宅基地?fù)Q房的辦法建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，開(kāi)始探索大都市郊區(qū)城鎮(zhèn)化的新模式。截至2011年底啟動(dòng)四批47個(gè)試點(diǎn)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，占原有涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街的32.6%；試點(diǎn)工作涉及420個(gè)行政村，占所有行政村的11%；入住城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村人口68萬(wàn)，占現(xiàn)有農(nóng)村人口的26.3%。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，天津市對(duì)城鎮(zhèn)合理布局、產(chǎn)業(yè)建設(shè)科學(xué)規(guī)劃、城鄉(xiāng)體制創(chuàng)新等多個(gè)方面進(jìn)行了實(shí)踐積累與理論研究，并在示范小城鎮(zhèn)建設(shè)中蘊(yùn)含了新型城鎮(zhèn)化探索的基因。但是，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)性的巨大工程。黨的十八大報(bào)告中提出了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新理念，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展。隨后中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)我國(guó)要走低碳新型城鎮(zhèn)化之路，要把生態(tài)文明和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路[6]。因此，天津城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型還需要注意以下三個(gè)方面。

一是在發(fā)展目標(biāo)上，新型城鎮(zhèn)化由“一維”經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)“三維目標(biāo)”轉(zhuǎn)變。

從現(xiàn)代化、社會(huì)化的視域看，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然階段和產(chǎn)物，是社會(huì)化的過(guò)程，其核心和主體都是人。城鎮(zhèn)化是人與社會(huì)發(fā)展的價(jià)值訴求，應(yīng)該重視人的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)從忽視人到尊重人的轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化方式以工業(yè)化為主導(dǎo)，以做大經(jīng)濟(jì)總量和承載投資為主要目標(biāo)，以土地批租為重要手段，造成了高成本低收益、資源利用效率低、環(huán)境破壞嚴(yán)重等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。因此，有別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，天津市的新型城鎮(zhèn)化要求以科學(xué)發(fā)展觀為總攬，以人為本的理念統(tǒng)攝人與環(huán)境的新型城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以創(chuàng)新要素為驅(qū)動(dòng)，以?xún)?nèi)涵增長(zhǎng)為重點(diǎn)，改善人居環(huán)境，提高綜合承載能力，強(qiáng)調(diào)集約發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展[7]（P1-2）。實(shí)現(xiàn)“四化同步”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，從規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的合理流動(dòng)、公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置。

二是在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)一體化。相比以前的“鄉(xiāng)村型”小城鎮(zhèn)，新型城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)城鄉(xiāng)一體化的空間載體功能，即在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)等方面有所突破，避免“弱質(zhì)”的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象[8]。因此，天津推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要完善城鎮(zhèn)功能，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，重視城鎮(zhèn)質(zhì)量提升。不僅需要大量資金、勞動(dòng)力、設(shè)備等“硬性”生產(chǎn)要素的投入，更需要“頂層設(shè)計(jì)、制度安排、運(yùn)行機(jī)制”等大量“軟性”要素的投入，同時(shí)，建立完善有效的、普惠性的社會(huì)公平保障體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，保障城鄉(xiāng)居民享受同等公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利，使農(nóng)民具有參與和分享城市發(fā)展福利的平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。

三是在繼承的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，深化改革，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。在之前城鎮(zhèn)化探索的基礎(chǔ)上，對(duì)新型城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行創(chuàng)新，需要在土地用途轉(zhuǎn)換、戶(hù)籍制度與社會(huì)管理體制等領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革，釋放巨大的制度紅利，發(fā)揮城市發(fā)展的潛力。同時(shí)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，政府在推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中功能與角色亟需轉(zhuǎn)變，如何由“發(fā)展型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，需要政府思維方式、文化理念等方面的深刻轉(zhuǎn)變，需要充分考量頂層設(shè)計(jì)與分步實(shí)施、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與短期得失的結(jié)構(gòu)性均衡，最終在系統(tǒng)、綜合考慮各個(gè)主體利益的情況下實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。

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責(zé)任編輯：王 篆endprint