第三方支付的轉(zhuǎn)型與監(jiān)管

楊濤

第三方支付機(jī)構(gòu)在我國(guó)支付體系中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，目前獲得《支付業(yè)務(wù)許可證》的已經(jīng)達(dá)到250家。除了支付業(yè)務(wù)本身之外，2013年以來(lái)，憑借與傳統(tǒng)金融業(yè)的深度合作，第三方支付機(jī)構(gòu)尋找到了眾多新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，并且與滿足公眾的金融需求更加密切地結(jié)合在一起。在全球支付領(lǐng)域新趨勢(shì)、支付技術(shù)新變化的大背景下，需要對(duì)我國(guó)第三方支付面臨的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)及監(jiān)管思路，進(jìn)行更細(xì)致的分析和審視。

第三方支付行業(yè)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)

第三方支付可通過與電子商務(wù)充分結(jié)合，以及與居民日常生活關(guān)系密切的支出服務(wù)相配合，促進(jìn)居民對(duì)商品和服務(wù)的消費(fèi)；促進(jìn)商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)的效率提高，并且通過供應(yīng)鏈金融模式，對(duì)小微企業(yè)提供支持；促進(jìn)支付清算體系功能的完善，如果說金融機(jī)構(gòu)支付著重于滿足大客戶的“批發(fā)”服務(wù)，則非金融機(jī)構(gòu)支付則偏重居民和小企業(yè)的“零售”需求，后者正是現(xiàn)代金融體系的發(fā)展方向；對(duì)于貨幣結(jié)構(gòu)和流通速度產(chǎn)生復(fù)雜影響，如減少人們的現(xiàn)金偏好，增加對(duì)電子貨幣的需求，并且間接促進(jìn)信用數(shù)據(jù)的積累和信用體系的建設(shè)；為金融資金配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息管理等金融體系功能的實(shí)現(xiàn)，提供了支付的承載渠道；能夠成為促進(jìn)人民幣國(guó)際化的重要支撐，尤其在金融機(jī)構(gòu)支付清算體系跨境運(yùn)作存在障礙的背景下，可以通過適度發(fā)展跨境非金融機(jī)構(gòu)支付，為人民幣境外市場(chǎng)的形成創(chuàng)造條件。與此同時(shí)，對(duì)于第三方支付行業(yè)自身來(lái)看，目前也到了行業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。此時(shí)制約行業(yè)健康發(fā)展的問題有以下幾點(diǎn)：

交易的支付安全問題。在支付環(huán)節(jié)中，便捷與安全往往是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，為了對(duì)市場(chǎng)份額和客戶資源“跑馬圈地”，第三方支付工具的創(chuàng)新越來(lái)越簡(jiǎn)單便捷，這在提高支付效率的同時(shí)，也必然產(chǎn)生更多的交易安全風(fēng)險(xiǎn)漏洞。此外，在國(guó)內(nèi)對(duì)于客戶信息保護(hù)的法律保障不完善的情況下，也難以充分保障消費(fèi)者利益。

混業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。目前，第三方支付的功能逐漸多樣化，除了支付功能之外，逐漸涉足到其他資金配置、風(fēng)險(xiǎn)管理等金融領(lǐng)域，這樣的角色快速轉(zhuǎn)換，容易出現(xiàn)很多問題。很多第三方支付機(jī)構(gòu)重發(fā)展，不重視管理，而且沒有形成相對(duì)健康的金融風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。除了少數(shù)行業(yè)領(lǐng)先的第三方支付機(jī)構(gòu)，多數(shù)支付機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制、人員配置、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等都比較薄弱，這也是現(xiàn)在第三方支付更容易出現(xiàn)洗錢、套現(xiàn)等行為的主要原因。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息的高速傳遞、交易技術(shù)的改良、市場(chǎng)效率的提升、金融資源配置趨向“無(wú)縫對(duì)接”，都使得系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了新的演變。在大眾金融狂歡的時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)亦可能會(huì)突然爆發(fā)，同時(shí)嚴(yán)重?fù)p害監(jiān)管者、行業(yè)機(jī)構(gòu)、公眾的共同利益，這是必須要警惕的。 由此來(lái)看，各類領(lǐng)先的新興支付機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)金融組織應(yīng)該努力向行業(yè)“建設(shè)者”靠攏，增強(qiáng)自身適應(yīng)和理解傳統(tǒng)文化與規(guī)則的能力，在積極創(chuàng)新的同時(shí)，也充分重視創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的外部性，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮自己的建設(shè)與改良作用，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、商業(yè)規(guī)則引領(lǐng)下的各方共贏。

第三方支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)層面的監(jiān)管建議

第三方支付領(lǐng)域近年來(lái)的監(jiān)管顯得寬松，創(chuàng)新走得有點(diǎn)快，積累了一些風(fēng)險(xiǎn)。需要適度慢一慢、嚴(yán)一嚴(yán)，把技術(shù)快速革新帶給支付領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)看清楚，并且建立新的風(fēng)險(xiǎn)防火墻或舒緩機(jī)制。但是，監(jiān)管政策不要走向另一個(gè)極端，即運(yùn)用行政手段和模式干預(yù)。

第三方支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)創(chuàng)新需要重點(diǎn)支持，在支付業(yè)務(wù)監(jiān)管時(shí)間上將管理重心前移。同時(shí)，針對(duì)支付機(jī)構(gòu)如何利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮金融信息功能的，更是亟需支持的創(chuàng)新業(yè)務(wù)重點(diǎn)。此外，針對(duì)與非真實(shí)交易支持的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，應(yīng)該采取謹(jǐn)慎性監(jiān)管，監(jiān)管部門要注意如何對(duì)支付機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)外部約束。針對(duì)與金融資金配置、金融服務(wù)彌補(bǔ)等有關(guān)的支付“渠道增值”業(yè)務(wù)，也就是余額寶代表的各種“互聯(lián)網(wǎng)金融”創(chuàng)新，央行應(yīng)該加強(qiáng)與其他“三會(huì)”等監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，促進(jìn)其業(yè)務(wù)與線下同類業(yè)務(wù)的同等合規(guī)性，盡量不在支付環(huán)節(jié)增加新的風(fēng)險(xiǎn)積累。等到金融市場(chǎng)化改革的過渡期走過之后，這些環(huán)節(jié)的套利空間自然就會(huì)減少。在做好事后監(jiān)督的同時(shí)，要突出事前管理，強(qiáng)化事中監(jiān)管，避免不良后果的出現(xiàn)，有效規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，積極引入社會(huì)監(jiān)督。例如，對(duì)于第三方支付機(jī)構(gòu)的各類安全性問題，有時(shí)會(huì)存在不同看法，市場(chǎng)上也有眾多真假難辨的信息。監(jiān)管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)就應(yīng)該推動(dòng)各類獨(dú)立研究、官方研究等，形成權(quán)威的行業(yè)或業(yè)務(wù)的量化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)評(píng)估報(bào)告，或者具體事件的分析報(bào)告，并且對(duì)社會(huì)公開，既能夠形成震懾力，也可使公眾看清究竟有無(wú)問題、有多大問題。

強(qiáng)化日常支付業(yè)務(wù)監(jiān)管能力和監(jiān)管部門的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管人員配置，構(gòu)建分類監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)靜態(tài)監(jiān)管形成有益補(bǔ)充，既要依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)對(duì)支付機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)范圍、資本狀況、內(nèi)部控制、系統(tǒng)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)管理等是否符合規(guī)定進(jìn)行靜態(tài)監(jiān)管，又要從技術(shù)上完善監(jiān)管手段，加大資金監(jiān)測(cè)力度，建立動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)評(píng)價(jià)和反映支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)情況，便于監(jiān)管部門采取有效措施防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)有關(guān)各方正當(dāng)權(quán)益。第三方支付包括支付網(wǎng)關(guān)型、虛擬賬戶型、電子貨幣發(fā)行型等多種類型，不同第三方支付模式的差別較大，對(duì)監(jiān)管的個(gè)性化要求較高，需要建立分類監(jiān)管的監(jiān)管體系，而不宜采用一刀切的監(jiān)管做法。目前我國(guó)對(duì)第三方支付的分類監(jiān)管，主要體現(xiàn)在針對(duì)不同的地域范圍要求不同的注冊(cè)資本，未來(lái)，應(yīng)針對(duì)不同的第三方支付業(yè)務(wù)模式，建立相應(yīng)的監(jiān)管模式。另外，推動(dòng)第三方支付的市場(chǎng)退出機(jī)制建設(shè)，不能只進(jìn)不出，從而降低支付牌照的“虛增”價(jià)值。同時(shí)，在整個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)的大框架里，著重加強(qiáng)支付消費(fèi)者保護(hù)，促進(jìn)良好的支付消費(fèi)文化形成，對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的健康運(yùn)行，形成倒逼力量。

第三方支付改革與制度層面的監(jiān)管建議

推動(dòng)支付清算體系中的重大制度改革。針對(duì)各類“線上”、“網(wǎng)絡(luò)”支付交易的新特征，盡快推動(dòng)成立新的網(wǎng)絡(luò)支付跨行清算轉(zhuǎn)接組織，由涉及清算環(huán)節(jié)的第三方支付機(jī)構(gòu)、銀行、非銀行機(jī)構(gòu)等作為股東或會(huì)員。我們看到，21世紀(jì)初中國(guó)銀聯(lián)的成立，是為了推動(dòng)“金卡工程”的建設(shè)，解決商業(yè)銀行支付體系“山頭林立”的情況，提供支付效率。那么現(xiàn)在，則需要再次推動(dòng)“金網(wǎng)工程”建設(shè)，解決各類網(wǎng)絡(luò)支付清算環(huán)節(jié)的混亂狀況?，F(xiàn)有銀行卡跨行支付、網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)都難以支撐這些新興支付模式的功能屬性需要和增長(zhǎng)規(guī)模。endprint

建立支付系統(tǒng)監(jiān)測(cè)約束機(jī)制，推動(dòng)支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定。充分借鑒國(guó)外支付體系的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，面對(duì)各類監(jiān)管對(duì)象支付機(jī)構(gòu)，由不同監(jiān)管部門協(xié)調(diào)建立支付系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的選擇和監(jiān)管機(jī)制。對(duì)于銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、第三方支付機(jī)構(gòu)，當(dāng)其可能影響到支付系統(tǒng)安全穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)有較大積累之時(shí)，就可以啟動(dòng)相關(guān)機(jī)制，抓住主要問題，沒必要泛泛地對(duì)整個(gè)行業(yè)出臺(tái)一般性政策，這也是宏觀和微觀審慎監(jiān)管的國(guó)際趨勢(shì)。我們看到，整個(gè)移動(dòng)支付領(lǐng)域的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定都相對(duì)落后，當(dāng)然2014年5月將開始有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但是還需要各類具體業(yè)務(wù)的安全規(guī)則完善。例如，對(duì)于二維碼支付，真正的風(fēng)險(xiǎn)不在于二維碼本身，更重要的是二維碼讀取過程中的金融安全與金融技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺失，以及客戶身份的難以確定等。這需要支付監(jiān)管者與信息技術(shù)監(jiān)管者、行業(yè)企業(yè)等的密切聯(lián)系與溝通，加快推動(dòng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定。

加強(qiáng)政策事先解釋與溝通，以及事后評(píng)價(jià)。一方面，政府要加強(qiáng)與公眾的溝通。在信息化時(shí)代，監(jiān)管者要強(qiáng)化應(yīng)對(duì)公眾、應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代、應(yīng)對(duì)媒體的能力，尤其是在與老百姓密切相關(guān)的零售支付領(lǐng)域，應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行政策的事先、事中、事后論證與評(píng)估，而非被動(dòng)進(jìn)行。金融市場(chǎng)化的背景下，更多政策的出臺(tái)還是為了切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)。那么，從監(jiān)管者的角度來(lái)看，特定支付業(yè)務(wù)究竟有哪些風(fēng)險(xiǎn)呢？這里就需要把一項(xiàng)政策的意圖、制定依據(jù)、防范風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、量化評(píng)估衡量的標(biāo)準(zhǔn)等，向公眾表述清楚，否則就容易產(chǎn)生思路誤讀、概念扭曲以及觀點(diǎn)誤導(dǎo)。另一方面，是政府應(yīng)加強(qiáng)與被監(jiān)管對(duì)象的溝通。這里有雙方面的原因，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)說，在激烈的IT市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成了“急脾氣”，習(xí)慣于先做后說、“跑馬圈地”，還沒能充分接受良好的金融文化，這是其需要適度調(diào)整的。對(duì)于監(jiān)管部門來(lái)說，也要注意促使被監(jiān)管對(duì)象培養(yǎng)自己的監(jiān)管交流文化，并且更主動(dòng)地進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，了解創(chuàng)新動(dòng)態(tài)，及時(shí)交流意見。還應(yīng)該嘗試確立支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)申請(qǐng)的程序原則、材料報(bào)送原則等等。如果政策有重大的調(diào)整，盡量給予支付機(jī)構(gòu)以足夠長(zhǎng)的緩沖期和適應(yīng)轉(zhuǎn)型期。最后，事后評(píng)價(jià)很重要。比如，銀行卡收費(fèi)定價(jià)政策改革之后，究竟對(duì)于中小商戶產(chǎn)生什么影響，對(duì)于居民消費(fèi)產(chǎn)生什么影響，我們認(rèn)為就需要定量的調(diào)查分析，這樣才能知道一項(xiàng)政策究竟作用如何，從而在未來(lái)的政策制定中汲取經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。

高度重視支付理論、實(shí)務(wù)與政策研究，推動(dòng)跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)。國(guó)內(nèi)總體上看，支付領(lǐng)域的研究相對(duì)落后，一方面對(duì)于國(guó)外支付清算體系的最新情況缺乏了解把握，另一方面很多國(guó)內(nèi)的支付創(chuàng)新又在全球都居于領(lǐng)先，沒有先例，也缺乏理論分析與指導(dǎo)。正是由于整個(gè)支付清算尚未形成健全的理論學(xué)科體系、教育培訓(xùn)機(jī)制等，所以在實(shí)踐中難以形成共識(shí)，尤其在各類與公眾利益密切相關(guān)的熱點(diǎn)討論中，有大量非專業(yè)的觀點(diǎn)，導(dǎo)致理解與認(rèn)識(shí)的混亂，以及出現(xiàn)非理性的行為。黨的十八屆三中全會(huì)指出： “加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障金融市場(chǎng)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定。”這里的金融基礎(chǔ)設(shè)施，很大程度上就是指支付清算體系。因此，支付體系應(yīng)該從過去的技術(shù)后臺(tái)，逐漸走向金融體系的中前臺(tái)，甚至放到與貨幣政策同等重要的地位。我們看到，很多國(guó)家的中央銀行除了成立專門的支付體系管理部門，還有專門的支付結(jié)算委員會(huì)，用于進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)，這是我們完全可以借鑒的。

（作者單位：中國(guó)社科院金融研究所）endprint