從行政邏輯到治理邏輯：城市社會治理的“逆行政化”改革

彭勃

摘要：行政邏輯和治理邏輯是社會治理運轉(zhuǎn)的兩種路徑。行政邏輯支配下的城市社會治理經(jīng)歷了從整體式治理到行政化治理的轉(zhuǎn)變。行政化治理面臨著成本高、質(zhì)量差、回應(yīng)性低等問題，旨在推動行政力量有序退出社會事務(wù)管理的逆行政化改革開始興起。實踐表明，上?！版?zhèn)管社區(qū)”等逆行政化創(chuàng)新案例并沒有完全跳出行政邏輯的思維，改革的結(jié)果是有限共治和行政下沉。未來有望從政策驅(qū)動、社會介入和項目運作三個角度突破當(dāng)前“逆行政化”創(chuàng)新改革的困境。

關(guān)鍵詞：城市社會治理；行政邏輯；治理邏輯；行政化治理；逆行政化改革

中圖分類號：F299. 21；D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2015）05-0018-09

引 言

創(chuàng)新是推動社會治理現(xiàn)代化的重要途徑。在當(dāng)代中國城市中，形形色色的治理創(chuàng)新案例層出不窮。這些創(chuàng)新與既有的體制在邏輯上是否一致？能否從理論上對這些形式各異的案例進(jìn)行一般性的闡釋？這是理論研究者必須回答的問題。本文嘗試從歷史和經(jīng)驗個案兩個維度對當(dāng)代中國城市社會治理中的治理創(chuàng)新現(xiàn)象進(jìn)行解讀。

行政邏輯和治理邏輯是社會治理的兩種不同路徑。“執(zhí)行國家意志的功能被稱作行政”，具體指政府及其管理行為。治理則是“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和”。行政作為對統(tǒng)治意志的執(zhí)行與治理差異明顯。正如法國學(xué)者讓一皮埃爾·戈丹所言：“統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯(lián)系在一起”，而“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治觀念”。行政與治理的差異主要體現(xiàn)為各自背后的行為邏輯的差異，具體表現(xiàn)在思維、主體、層級、方式和資源五個方面。首先，行政是對統(tǒng)治意志的執(zhí)行，它強(qiáng)調(diào)執(zhí)行行為的整體性和統(tǒng)一性。治理則強(qiáng)調(diào)社會差異性和地方性。其次，行政強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體的單一性，政府是執(zhí)行統(tǒng)治意志的唯一主體。治理的權(quán)力主體和中心則是多元的。第三，行政強(qiáng)調(diào)通過縱向多等級組織實現(xiàn)統(tǒng)治意志的有效貫徹。治理則主張通過橫向多主體間的協(xié)作互動解決公共問題。第四，行政傾向于控制和吸納社會。治理則主張平等主體的共治與協(xié)作。第五，行政通過壟斷資源配置權(quán)維護(hù)權(quán)力的單一性。治理權(quán)力主體的多元性則決定了資源供給的多元化。總之，行政作為對國家意志的執(zhí)行更突顯出工具理性的特征，而治理作為公共事務(wù)的解決機(jī)制，更強(qiáng)調(diào)價值理性。

一、從單位到社區(qū)：行政邏輯在城市社會治理中的蔓延

理想的社會治理指“由國家力量和社會力量，公共部門和私人部門，政府、社會組織與公民，共同來治理和管理一個社會”，是行政邏輯、社會邏輯和市場邏輯在社會中有機(jī)互動的結(jié)果。在現(xiàn)實中，社會治理形態(tài)取決于政府、社會和市場力量的對比。在政府力量強(qiáng)大，社會比較弱小，市場介入不夠充分的條件下，社會治理就會越來越受行政邏輯主導(dǎo)，最終促成行政化治理。行政化治理有五個方面的特征：一是主體單一，權(quán)力集中，系統(tǒng)封閉；二是注重公共政策的整體性和統(tǒng)一性；三是傾向于通過建立等級組織提高效率；四是行政積極、主動吸納社會力量，使社會力量成為自己的附屬品；五是行政壟斷社會資源的分配權(quán)。在城市中，行政化治理表現(xiàn)為城市政府為尋求自身意志有效性與社會穩(wěn)定性的平衡，依靠行政權(quán)力自上而下建立行政組織、制定并執(zhí)行社會治理政策的過程。對中國城市社會治理來說，行政邏輯一直存在，但不同的發(fā)展階段其外在形式存在差異。

（一）單位制下社會國家化的整體式治理

新中國成立后，新政權(quán)在城市中建立起以單位制為主、街居制為輔的社會治理架構(gòu)。行政邏輯從政府?dāng)U展到執(zhí)政黨，執(zhí)政黨的工作方式從革命年代的社會動員轉(zhuǎn)變到運用官僚制的行政命令方式，并依靠行政官僚統(tǒng)一配置城市社會治理的人、財、物，統(tǒng)一安排社會個體的生活起居，并吸納社會自治組織成為自己職能的延伸機(jī)構(gòu)，社會成為執(zhí)政黨和國家的附屬物。正如徐勇先生所言，“國家猶如一個巨大的‘蜂巢一樣將一個個單位吸附于其中，而單位又如‘類蜂巢將一個個社會成員吸附于其中”。由此，執(zhí)政黨通過單位制和街居制把自己的組織和力量從軍隊直接拓展到政府、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等治理系統(tǒng)中，通過“單位依附國家，個人依附單位”實現(xiàn)對社會的有效控制。由此建立起社會國家化的整體式社會治理結(jié)構(gòu)。

（二）社區(qū)制下的行政化治理

80年代末，城市治理單元開始由單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變。單位制的瓦解意味著城市社會與國家開始分離，行政權(quán)力逐步退出社會治理空間。在向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的過程中，社會治理曾一度出現(xiàn)真空狀態(tài)，這給城市社會秩序帶來了諸多困境。對此，行政力量開始再次進(jìn)入社會治理，通過社會管理體制改革下沉行政力量，進(jìn)入城市基層社區(qū)。以上海市為例，從90年代初開始的城市管理體制改革基本上建立起一張由市、區(qū)、街道、居委會和居民小組組成的行政化治理網(wǎng)絡(luò)，行政邏輯支配著這張網(wǎng)絡(luò)的具體運行?？傊?，80年代末以來的城市社區(qū)重組仍然延續(xù)了計劃單位制時期的行政邏輯，“以單元化的模式來治理城市社會，希望以居民區(qū)的準(zhǔn)行政性區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，再次將社會劃分為一個個小單元”。但社區(qū)制階段的行政化治理是通過行政下沉實現(xiàn)對城市社會的有效管控，與單位制時期的社會與國家互嵌路徑差異明顯。

二、逆行政化創(chuàng)新：當(dāng)前城市社會治理改革的實質(zhì)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，行政化的城市社會治理在有效執(zhí)行統(tǒng)治意志的同時面臨著諸多困境。這些困境的產(chǎn)生和發(fā)展促使政府反思并開始改革行政化的城市社會治理方式，由此涌現(xiàn)出大量社會治理改革創(chuàng)新案例。

（一）城市社會行政化治理面臨的困境

在當(dāng)代城市社會中，社會階層和利益需求日益多元化，公眾的權(quán)利意識空前膨脹。公眾不僅追求高質(zhì)量的城市公共服務(wù)，而且對地方性生活空間如社區(qū)等的品質(zhì)提出了更高的要求。然而，行政化治理的等級性、封閉性、命令一控制、向上負(fù)責(zé)的特征則會導(dǎo)致政府管理和服務(wù)出現(xiàn)遲緩、被動、前瞻性缺乏等問題，同時社會向政府的信息輸入系統(tǒng)容易堵塞，公共政策易出現(xiàn)“凝閉”狀態(tài)。這一方面導(dǎo)致公眾對城市公共服務(wù)的滿意度較低，另一方面也容易誘發(fā)城市公眾通過非常方式表達(dá)和維護(hù)權(quán)益，從而引發(fā)社會沖突。社會沖突的增加對城市社會秩序和公共安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。

行政化治理在公共服務(wù)質(zhì)量和回應(yīng)性方面的有效性低位也降低了社會公眾對城市基層政府人員的信任度和認(rèn)同度。當(dāng)某一事件與政府人員存在關(guān)聯(lián)時，就立刻會遭到社會公眾的全面關(guān)注和聲討，致使城市基層政府的合法性面臨巨大考驗。此外，政府通過行政化治理包攬了大多數(shù)社會事務(wù)，多數(shù)公共服務(wù)由政府提供，其結(jié)果是城市政府難以從龐大復(fù)雜的社會治理中脫身，負(fù)擔(dān)過重。其中城市基層政府和社區(qū)的負(fù)擔(dān)最重，“上面千條線、落地一根針”說的就是這個問題?；鶎诱蜕鐓^(qū)負(fù)擔(dān)“超重”致使其公共服務(wù)職能難以有效實現(xiàn)，從而進(jìn)一步加劇了行政化治理的困境。與此同時，城市基層政府也面臨著投機(jī)漩渦和上熱下冷的尷尬境地，即政府熱（政府積極干預(yù)）、社區(qū)干部累（社區(qū)不堪重負(fù)）、居民冷（居民冷漠）的局面，傳統(tǒng)的動員、組織、命令等行政化治理手段失去了它的社會基礎(chǔ)，這反過來也降低了行政化治理的有效性。

（二）城市社會治理的逆行政化創(chuàng)新

整體式治理和行政化治理的內(nèi)核都是行政邏輯支配城市社會治理。從理想的社會治理狀態(tài)角度講，這些模式都犯了行政力量越位的錯誤，把不該管的社會事務(wù)包攬于一身。越位后的行政力量不僅無法管好城市社會事務(wù)，也給自己增添了麻煩。因此，從21世紀(jì)初期開始的城市社會治理改革開始著手糾正行政力量越位的問題，目的是要改變行政力量面面俱到式的管理風(fēng)格，具體事務(wù)交由市場和社會自主處理。與社會國家化治理和行政化治理不同，這種改革思路不是朝著行政化的方向推進(jìn)社會治理，而是通過增加新的治理邏輯和主體，從相反的方向弱化行政力量在社會治理中的作用?；诖耍疚陌褜ι鐣卫硐蚍切姓较蛘{(diào)整，使行政力量有序退出社會事務(wù)管理的改革概括為逆行政化創(chuàng)新。

城市社會治理逆行政化創(chuàng)新的本質(zhì)是重塑社會治理主體。逆行政化創(chuàng)新在五個方面與治理邏輯相呼應(yīng)。首先，逆行政化創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)通過關(guān)注地方性知識提高治理的差異化和回應(yīng)性。第二，逆行政化創(chuàng)新試圖在社會治理中建立多元主體協(xié)作共治的格局。第三，逆行政化創(chuàng)新主張建立扁平化組織作為決策形成和執(zhí)行的主體。第四，逆行政化創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)多元主體間的平等伙伴關(guān)系。第五，逆行政化創(chuàng)新本身所依賴的資源應(yīng)當(dāng)是多方提供的。

城市社會治理逆行政化創(chuàng)新不是“去行政化”創(chuàng)新。教育和社會組織領(lǐng)域中的“去行政化”改革強(qiáng)調(diào)對行政力量的否定性調(diào)整，城市社會治理中的逆行政化創(chuàng)新則強(qiáng)調(diào)在行政力量越位的情況下對行政力量的逆向調(diào)整，它不是對行政力量的全盤否定。政府的存在是常態(tài)。政府在社會治理巾負(fù)有制定規(guī)則、維護(hù)秩序和提供公共服務(wù)的基本職責(zé)。同時，逆行政化創(chuàng)新還強(qiáng)調(diào)政府在有序退出社會治理的過程中要擔(dān)負(fù)起為其他治理主體進(jìn)入社會治理創(chuàng)造條件的責(zé)任，比如政府應(yīng)該承擔(dān)起培育社會的責(zé)任，也應(yīng)為社會組織和公眾參與社會治理提供良好的政策環(huán)境和制度平臺。

新世紀(jì)以來，我國各地城市涌現(xiàn)出眾多逆行政化創(chuàng)新案例。這些逆行政化創(chuàng)新都試圖通過行政力量自身改革和逐步退出社會事務(wù)管理實現(xiàn)更好的城市治理。這些案例有兩個特點。首先，這些創(chuàng)新案例主要集中在政府改革、公共產(chǎn)品市場化、公民參與和社區(qū)體制改革四個領(lǐng)域中。本文以這四個領(lǐng)域為標(biāo)準(zhǔn)，把這些城市逆行政化創(chuàng)新案例分為四種類型，具體見表l所示。

第二，仔細(xì)考究這些案例可以發(fā)現(xiàn)，這些試圖弱化行政邏輯的創(chuàng)新基本上都是由地方城市黨委或政府主導(dǎo)完成的。表1所示的逆行政化創(chuàng)新案例基本上都是中國地方政府創(chuàng)新獎獲得者，這些逆行政化創(chuàng)新基本上都是地方黨委和政府積極推動的結(jié)果。但黨委或政府主導(dǎo)治理創(chuàng)新也可能會使行政邏輯成為主導(dǎo)思維，導(dǎo)致創(chuàng)新偏離治理邏輯。

三、有限共治與行政下沉：行政邏輯主導(dǎo)下的“鎮(zhèn)管社區(qū)”實踐

“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式是上海市探索社區(qū)治理體制改革的一項嘗試。它經(jīng)歷了三個階段的成長和發(fā)展。首先是萌芽階段。早在1993年，上海浦東原嚴(yán)橋鎮(zhèn)率先實施了“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式。其次是成長階段。從90年代到2010年，鎮(zhèn)管社區(qū)模式已經(jīng)在上海城郊鎮(zhèn)得到廣泛實踐，代表性的鎮(zhèn)包括浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)、川沙新鎮(zhèn)、閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)、寶山區(qū)大場鎮(zhèn)、顧村鎮(zhèn)和奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)等。第三是全面發(fā)展階段。在2011年底召開的上海市社區(qū)工作會議上，上海市委、市政府明確提出了“鎮(zhèn)管社區(qū)”的體制改革要求。由此開始，鎮(zhèn)管社區(qū)模式開始成為上海郊區(qū)社會管理體系改革的指導(dǎo)性思路。

（一）作為逆行政化創(chuàng)新的鎮(zhèn)管社區(qū)模式

鎮(zhèn)管社區(qū)模式是上海市在解決快速城市化導(dǎo)致的郊區(qū)社會治理困境過程中逐漸探索出的一種社區(qū)治理模式。它是指在鎮(zhèn)和居委會之間設(shè)置社區(qū)，由社區(qū)自主決策和承接行政服務(wù)功能。這里的社區(qū)不是一級政府或政府派出性機(jī)構(gòu)，而是政府與社區(qū)的共治平臺，因而不同于行政化的街道模式。鎮(zhèn)管社區(qū)模式可概括為“三級組織、兩級治理”。三級組織是指鎮(zhèn)、社區(qū)和居委。兩級自治是指社區(qū)自治與居民委員會自治。按照中間層的設(shè)置數(shù)量，鎮(zhèn)管社區(qū)模式可分為l+1+X模式和1+X+X模式，前一種是設(shè)置一個社區(qū)管理中間層，由這一個社區(qū)管理中間層管理下屬居委會，后一種是設(shè)置若干個社區(qū)管理中間層，由這些社區(qū)管理中間層管理其下屬的居委會。

鎮(zhèn)管社區(qū)模式屬于逆行政化創(chuàng)新范疇，它的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為“治行分離”，具體包括社區(qū)共治和居民自治兩個方面。第一，鎮(zhèn)管社區(qū)模式通過再組織城市社會治理單元，在居委小社區(qū)之上建立大社區(qū)，在大社區(qū)層面實施社區(qū)共治機(jī)制。社區(qū)共治的載體是社區(qū)代表大會和社區(qū)委員會。社區(qū)委員會和社區(qū)代表大會由社區(qū)黨委成員、政府公務(wù)員、人大代表、政協(xié)委員、企事業(yè)單位代表、社區(qū)非政府組織代表以及居民群眾代表通過民主選舉產(chǎn)生。同時，社區(qū)共治積極邀請各類社會組織到社區(qū)開展各類服務(wù)活動。這些都體現(xiàn)了主體多元性和共治、協(xié)作的治理邏輯。第二，在鎮(zhèn)管社區(qū)模式中，社區(qū)共治所需經(jīng)費從行政集中分配開始走向多元供給。一方面，社區(qū)共治所需經(jīng)費列入政府財政預(yù)算，由鎮(zhèn)政府承擔(dān)主體部分。另一方面，在社區(qū)建立共治基金，多渠道籌措社區(qū)發(fā)展經(jīng)費。這集中體現(xiàn)了資源多元供給的治理邏輯。第三，鎮(zhèn)管社區(qū)模式通過在社區(qū)層面單獨建立社區(qū)綜合服務(wù)中心把行政管理職能從社區(qū)和居委會中剝離出來。鎮(zhèn)政府條線部門把公共服務(wù)和管理通過社區(qū)行政服務(wù)中心直接通達(dá)居民，從而賦予社區(qū)和居委會以自主空間。同時，社區(qū)行政服務(wù)中心受社區(qū)委員會的監(jiān)督，并負(fù)責(zé)執(zhí)行社區(qū)委員會的共治決議，從而保證了行政力量與共治和自治的清晰邊界。

（二）有限共治與行政下沉：鎮(zhèn)管社區(qū)實踐中的行政邏輯

上海市基層政府在實踐中根據(jù)自身情況對鎮(zhèn)管社區(qū)模式進(jìn)行了諸多調(diào)整，從而形成了諸多實踐模式，其中以浦東新區(qū)C鎮(zhèn)的社區(qū)委員會模式、嘉定區(qū)M鎮(zhèn)的社區(qū)工作委員會模式和閔行區(qū)P鎮(zhèn)的社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心模式最具代表性。

應(yīng)當(dāng)說，C鎮(zhèn)的改革實踐與鎮(zhèn)管社區(qū)模式的原型及其理念最為契合，M鎮(zhèn)雖然從組織架構(gòu)上現(xiàn)實了治行分離，但對社區(qū)工作委員會的行政化定位則違背了治行分離的改革原則。P鎮(zhèn)的實踐則基本上脫離了鎮(zhèn)管社區(qū)改革的原型。

那么，這些個案鎮(zhèn)所推行的鎮(zhèn)管社區(qū)改革是否實現(xiàn)了逆行政化的目標(biāo)呢？換句話說，行政邏輯的作用范圍是否有所縮??？假設(shè)行政邏輯的作用范圍有所縮小，那么在實踐中治理邏輯必然會有所擴(kuò)張。因此，可通過治理邏輯的五個維度考察個案鎮(zhèn)改革實踐的逆行政化水平。

改革思維。C鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)的實踐都兼顧了鎮(zhèn)域內(nèi)城市化水平差異。比如，C鎮(zhèn)在城市化水平高的地方建立一個中心，在農(nóng)村化社區(qū)建立四個中心。而M鎮(zhèn)則是在城市化水平比較高的區(qū)域建立社區(qū)。這種做法更多地帶有治理的差異性和地方性的邏輯色彩。P鎮(zhèn)則在鎮(zhèn)政府和居委會之間設(shè)置了一個行政協(xié)調(diào)系統(tǒng)，試圖通過這個系統(tǒng)對各居委社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一化管理。因此，P鎮(zhèn)的實踐是一刀切式的思維，它沒有通過差異化政策將居委社區(qū)的地方性知識表達(dá)出來。

權(quán)力主體。在C鎮(zhèn)、M鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)鎮(zhèn)管社區(qū)的實踐中，參與的主體都是多元的，但主體間并不是一種平等伙伴關(guān)系。在C鎮(zhèn)，社區(qū)委員會受社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)。在M鎮(zhèn)，社區(qū)工作委員會同時受鎮(zhèn)政府和社區(qū)黨總支的領(lǐng)導(dǎo)。同時，社區(qū)委員會和社區(qū)工作委員會與其下屬各專業(yè)委員會也是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是平等協(xié)作關(guān)系。而在P鎮(zhèn)實踐中，權(quán)力主體只有一個，即社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心。不平等關(guān)系意味著社區(qū)仍然只有一個權(quán)力中心。在一個權(quán)力中心下就會衍生出“星級義工確認(rèn)、晉升及表彰”這樣以政府權(quán)威為支撐的激勵機(jī)制。因此個案鎮(zhèn)的實踐均沒有實現(xiàn)權(quán)力中心的多元化目標(biāo)。

組織層級。C鎮(zhèn)的社區(qū)共治呈現(xiàn)出三級管理體制，黨委位于最上層，中間層是社區(qū)委員會，社區(qū)委員會下設(shè)各專業(yè)委員會，專業(yè)委員會接受社區(qū)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。同時，社區(qū)委員會對居委會是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，實際上是業(yè)務(wù)上下級關(guān)系。M鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)是一種行政化的四等級組織系統(tǒng)。在系統(tǒng)的頂端是M鎮(zhèn)和P鎮(zhèn)政府，中間是社區(qū)工作委員會、社區(qū)居民區(qū)黨委和社區(qū)事務(wù)管理服務(wù)中心，第三層是“兩辦四科”，第四層是居委會。同時，三個鎮(zhèn)中間層的領(lǐng)導(dǎo)都是由鎮(zhèn)政府任命產(chǎn)生并具有一定的行政級別（副處級）。這些都表明在鎮(zhèn)管社區(qū)實踐中多等級組織的行政邏輯生命力依然旺盛。這種多等級組織的邏輯甚至在社區(qū)非政府組織的組織建設(shè)中也存在。比如C鎮(zhèn)在各社區(qū)建立社區(qū)義工協(xié)會，同時在居委會層面又建立居委義工服務(wù)站和服務(wù)隊，社區(qū)義工協(xié)會對居委會層面的服務(wù)站和服務(wù)隊有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

操作方式。權(quán)力中心的單一性、組織的等級機(jī)構(gòu)和專職工作人員的指定性決定了個案鎮(zhèn)的鎮(zhèn)管社區(qū)實踐一定程度上延續(xù)了行政邏輯的控制、命令和吸納等方式。控制、命令等方式的存在可能會削弱社區(qū)共治的有效性。以C鎮(zhèn)華夏社區(qū)為例。華夏社區(qū)各專業(yè)委員會的專職工作人員，在日常工作中完成鎮(zhèn)政府交辦的各項行政事務(wù)所花費的時間約占總的工作時間的40%以上。比如，華夏社區(qū)居村專業(yè)委員會包含有“向居、村委布置工作”這一職能。在現(xiàn)實中只要涉及到居村委的事務(wù)，C鎮(zhèn)政府就直接布置給社區(qū)委員會，由居村專業(yè)委員會再召集各居村委員會負(fù)責(zé)人開會，進(jìn)行二次傳達(dá)和布置。在C鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)的社區(qū)共治內(nèi)部，社區(qū)管理者對待社區(qū)內(nèi)生性資源的方式多表現(xiàn)為控制和吸納。比如，大部分社區(qū)志愿性組織都是由社區(qū)培育而成，在經(jīng)費上依附于社區(qū)，這表明社區(qū)實際控制著這些組織?？刂啤⒚罘绞皆赑鎮(zhèn)體現(xiàn)的更為明顯。例如，P鎮(zhèn)在鎮(zhèn)層面設(shè)置大聯(lián)動分中心，并在各居委會設(shè)置大聯(lián)動工作站，依托大聯(lián)動工作站將居委會黨支部、居委、物業(yè)和業(yè)委會四個主體統(tǒng)一起來，從而實現(xiàn)了鎮(zhèn)政府對居民區(qū)的有效控制。

治理資源。無論是比較接近鎮(zhèn)管社區(qū)原型的C鎮(zhèn)，還是異化程度比較深的P鎮(zhèn)，在實踐中都沒有實現(xiàn)資源供給的多元化。C鎮(zhèn)雖然在制度上鼓勵資源多元供給，但在實踐中則以C鎮(zhèn)財政撥付和項目購買為主，社會捐贈只在兩個社區(qū)存在且份額很小。P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)的經(jīng)費資源則完全由鎮(zhèn)政府財政負(fù)擔(dān)。這表明三個個案鎮(zhèn)的改革實踐所需資源仍然由行政力量集中配置。

基于個案的實踐比較可以得出以下幾個結(jié)論。首先，黨委和政府在三個鎮(zhèn)的改革中位居主導(dǎo)位置，創(chuàng)新的權(quán)威仍然來自政權(quán)系統(tǒng)。第二，社區(qū)共治的主體開始增多，屬地單位和社區(qū)組織均參與到治理中，但主體間不是平等伙伴關(guān)系，社區(qū)只有一個權(quán)力中心。第三，鎮(zhèn)管社區(qū)和社區(qū)共治組織普遍呈現(xiàn)出等級科層制的特征，其中P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)直接把社區(qū)定位為一級行政性機(jī)構(gòu)。第四，鎮(zhèn)管社區(qū)的運作呈現(xiàn)出控制和吸納的行為特征。第五，個案創(chuàng)新所需資源主體均由政府配置，其中P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)完全由政府配置，C鎮(zhèn)主體部分由政府配置。

以上個案實踐表明，由黨委、政府主導(dǎo)的鎮(zhèn)管社區(qū)改革仍然是受行政邏輯支配的，它偏離了鎮(zhèn)管社區(qū)改革的治理邏輯目標(biāo)。通過改革創(chuàng)新，C鎮(zhèn)、P鎮(zhèn)和M鎮(zhèn)都把行政管理服務(wù)力量深入到社區(qū)層面，從而實現(xiàn)了行政下沉的目的。然而，伴隨著行政下沉，社區(qū)共治在制度和實踐中的有效性則與原型設(shè)計相去甚遠(yuǎn)。C鎮(zhèn)的社區(qū)共治被鎮(zhèn)政府的行政事務(wù)所支配。同時，C鎮(zhèn)的社區(qū)工作委員會是政府派出性機(jī)構(gòu)，擁有行政決策權(quán)力和廣泛的行政資源，而社區(qū)代表大會作為社區(qū)共治的核心僅僅擁有“民主審議、民主評議和民主商議”等有限權(quán)力。社區(qū)共治平臺無法實現(xiàn)全面的共治目標(biāo)。P鎮(zhèn)在制度上根本沒有對社區(qū)共治做出規(guī)定，在實踐中主要是通過“民情分析會”實現(xiàn)一定程度的共治。但這種共治僅僅是一種民意表達(dá)機(jī)制，居民并沒有決策權(quán)。M鎮(zhèn)從制度上就把社區(qū)代表大會定位為評價和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同樣沒有決策權(quán)。同時，在社區(qū)共治中，主體間的關(guān)系主要體現(xiàn)為行政控制和依附關(guān)系，而不是協(xié)作伙伴關(guān)系。因此，三鎮(zhèn)的社區(qū)共治僅僅是一種有限共治，即社會性力量僅僅擁有表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而沒有決策權(quán)。

有限共治與行政下沉的結(jié)果表明：1、政府主導(dǎo)下的逆行政化創(chuàng)新延續(xù)的仍然是行政邏輯，治理邏輯的適用空間非常狹??；2、在行政邏輯支配下，逆行政化創(chuàng)新帶來的是行政組織的膨脹，行政組織的膨脹則進(jìn)一步增強(qiáng)了行政邏輯支配社會治理的組織基礎(chǔ)。可以預(yù)見，這種以行政邏輯為主導(dǎo)的逆行政化創(chuàng)新結(jié)局仍將是行政化治理，它同樣無法解決當(dāng)前城市社會行政化治理所面臨的困境。

四、未來逆行政化創(chuàng)新發(fā)展的路徑思考

基層政治主體在創(chuàng)新中的主導(dǎo)地位在一定程度壓抑了治理邏輯的有效釋放，逆行政化創(chuàng)新仍然沒有跳出行政邏輯的牢籠，城市治理依然是行政化治理。這種逆行政化創(chuàng)新無法幫助城市政府解決治理有效性與合法性虛弱的問題。本文認(rèn)為，未來逆行政化創(chuàng)新要擺脫行政邏輯的支配，中央政策、社會和創(chuàng)新運作機(jī)制是三個關(guān)鍵的變量。中央政策對城市逆行政化創(chuàng)新具有頂層設(shè)計意義。而社會則是逆行政化創(chuàng)新需要培育和依靠的力量。同時，為了避免基層政權(quán)主體對創(chuàng)新實踐過度干預(yù)，也需要對創(chuàng)新運作機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。

（一）政策驅(qū)動

中央政策的驅(qū)動作用是巨大的。改革開放三十多年來，中央通過經(jīng)濟(jì)分權(quán)政策持續(xù)驅(qū)動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同理，中央也可以運用政策工具驅(qū)動城市治理發(fā)展。新世紀(jì)以來，中央對城市社會治理提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的政策目標(biāo)。這一政策在推動城市社區(qū)發(fā)展方面的作用是毋庸置疑的，它不僅賦予地方政府以創(chuàng)新的積極性，而且為非政府組織和公眾參與社會治理提供了政治空間。

黨的十八屆三中全會正式提出了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。城市社會治理是國家治理的重要組成部分。因此，對城市社會治理而言，國家治理現(xiàn)代化提供了一個巨大的政策空間。從中央的角度看，要推動國家治理現(xiàn)代化，首先可以推動城市社會治理的現(xiàn)代化，途徑仍然是治理創(chuàng)新，形式則是制定具體的創(chuàng)新政策。例如，在推進(jìn)社會主義協(xié)商民主方面，中央應(yīng)該制定具體的發(fā)展規(guī)劃和推進(jìn)策略，對協(xié)商的主體、協(xié)商的范圍和協(xié)商的機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。就社會治理而言，中央的創(chuàng)新政策尤其要解決治理分權(quán)和社會賦權(quán)的問題，比如可以建立專職人民代表和政協(xié)委員，使社會利益的表達(dá)回歸制度渠道?？傊?，城市逆行政化創(chuàng)新關(guān)系到地方治理現(xiàn)代化，中央應(yīng)繼續(xù)通過政策驅(qū)動方式，出臺相應(yīng)的創(chuàng)新政策，做好城市社會治理創(chuàng)新的頂層設(shè)計工作。

（二）社會介入

社會介入是城市逆行政化創(chuàng)新的落腳點，同時也是創(chuàng)新發(fā)展依靠的根本動力。應(yīng)該看到，改革開放以來我國城市社會正在逐步發(fā)育、覺醒，社會自我管理的能力得到了大幅提升，但行政化治理在一定程度上遮蔽了這種自主能力的表達(dá)。近年來我國城市出現(xiàn)的大量鄰避運動以及重大危機(jī)事件中的公眾參與都表明社會已經(jīng)逐步發(fā)育成熟，城市公眾對自己的利益可以做出理性判斷和行為選擇。因此，未來逆行政化創(chuàng)新仍然需要依靠社會公眾的力量，把民主、權(quán)利邏輯引入社會治理過程，形成對行政邏輯的有效制約?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是如何讓社會有效介入社會治理。本文認(rèn)為，社會有效介入的關(guān)鍵在于打破創(chuàng)新的向上負(fù)責(zé)制，公眾不能停留在被動參與和監(jiān)督的傳統(tǒng)角色上，要建立創(chuàng)新主體對社會公眾負(fù)責(zé)的運作機(jī)制。例如，可以通過嘗試建立雙重委托代理機(jī)制，將區(qū)域公眾有效嵌入到當(dāng)前的城市治理中，改變行政邏輯的向上負(fù)責(zé)制。

（三）項目運作

當(dāng)前城市逆行政化創(chuàng)新存在的問題主要是行政邏輯的主導(dǎo)，這種行政邏輯主要源于基層政治主體對創(chuàng)新實踐的全程主導(dǎo)。因此，要避免或者減輕行政邏輯對逆行政化創(chuàng)新的影響，就需要政變基層政治主體全程主導(dǎo)創(chuàng)新實踐的格局。本文認(rèn)為，在實際操作中，可以引入項目制，通過創(chuàng)新項目化把基層政治主體與創(chuàng)新實踐分離開來。項目制是“一種能夠使體制積極運轉(zhuǎn)起來的機(jī)制”。具體來說，城市政府在推動逆行政化創(chuàng)新的過程中，可以通過項目制，把創(chuàng)新一次性打包給社區(qū)或者第三方，由社區(qū)和第三方設(shè)計方案并自主實施和運作，政府只負(fù)責(zé)對項目進(jìn)行驗收和評估，這樣可以避免基層政府對逆行政化創(chuàng)新活動的干預(yù)。中央在出臺創(chuàng)新政策時也可考慮把項目制作為提高地方創(chuàng)新積極性的一種手段。

結(jié)語

歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗都告訴我們，行政邏輯在城市社會治理中一直位居支配地位。要打破行政邏輯的支配地位，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，就必須進(jìn)行逆行政化創(chuàng)新改革。這不僅是理解新世紀(jì)以來我國各地城市治理創(chuàng)新的邏輯起點，也是對既有城市創(chuàng)新案例的理論總結(jié)。實踐表明，在行政邏輯主導(dǎo)下的逆行政化創(chuàng)新仍然延續(xù)著行政化治理的模式，它不僅無法解決現(xiàn)實中的社會問題，也無法推動城市社會治理走上現(xiàn)代化的道路。未來城市社會治理逆行政化創(chuàng)新一方面仍然需要從中央創(chuàng)新政策汲取合法性和革新空間，另一方面也需要相信社會、依靠社會，實現(xiàn)城市社會治理的邏輯回歸。