加快文化產(chǎn)業(yè)立法探索江蘇文化產(chǎn)業(yè)法治化道路

十八屆三中全會對“文化體制改革”做了總體部署，十八屆四中全會又提出了“依法治國”的執(zhí)政理念。從法制化視角推進文化體制改革，對于江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

一、當前江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策所面臨的問題

政府與市場關(guān)系有待厘清。政府和市場是推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“兩只手”，根據(jù)側(cè)重點的不同，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路可以分為政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種模式。近些年的發(fā)展狀況表明，政府主導(dǎo)模式在江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期是有效的，但從長遠來看，這一模式也存在深刻的隱憂。以動漫產(chǎn)業(yè)為例，近年來江蘇投入了大量資金扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一大批動漫企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)也隨之涌現(xiàn)，但在繁榮的表象背后，多數(shù)企業(yè)缺乏創(chuàng)意能力，其實際產(chǎn)出自然也不樂觀，具有市場競爭力和觀眾喜聞樂見的優(yōu)秀作品更是罕見，甚至有些企業(yè)的設(shè)立只是為了領(lǐng)取政策補貼。因而，對于江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，關(guān)鍵是通過市場機制調(diào)動文化企業(yè)的創(chuàng)造性和市場活力。

軟硬件配套重視程度失衡。目前，江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著嚴重的軟、硬件失衡局面。這主要表現(xiàn)在：一些市縣在政策執(zhí)行過程中比較重視有形的、可見的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及各種形象工程的建設(shè)，對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所依賴的人力資源、文化創(chuàng)意、研發(fā)資金和知識產(chǎn)權(quán)保護等軟性配套體系，則重視不夠，這嚴重制約了江蘇文化產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)調(diào)查，目前全省建成和在建的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)雖然超過200家，但很多園區(qū)除了租金和稅收優(yōu)惠外，并沒有針對文化產(chǎn)業(yè)的軟性配套體系，這就給招商引資和集群發(fā)展帶來了較大的困難，導(dǎo)致全省90%以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍處于虧損和招商狀態(tài)。因而，對于江蘇文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，今后文化產(chǎn)業(yè)政策的推進取向應(yīng)當側(cè)重于向文化企業(yè)提供完備的軟性配套體系和創(chuàng)造良好的市場運行環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)政策不規(guī)范問題凸顯。近年來，江蘇文化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展雖得益于產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行力度的不斷加強，但也存在諸多問題。如一些地方習慣于從本地區(qū)和本部門利益出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中只做表面文章，另有部分政策執(zhí)行者也把主要精力放在任內(nèi)的短期目標上，這不僅會影響文化產(chǎn)業(yè)政策的長遠效果，而且也會導(dǎo)致大量文化資源的重復(fù)建設(shè)和盲目浪費。還有些地區(qū)的政策執(zhí)行措施不配套、不協(xié)調(diào)、不完備、不及時，甚至對政策內(nèi)容進行選擇性執(zhí)行，如在執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策時，有些稅務(wù)部門對文化企業(yè)的營業(yè)額和所得稅額采取“估價制”，這往往會導(dǎo)致文化企業(yè)的這兩項稅額存在被高估的風險。此外，產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中的異化現(xiàn)象也時有發(fā)生，如在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中，有些地方以建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)為名，大肆“圈地”搞房地產(chǎn)開發(fā)。諸如此類，都會影響文化產(chǎn)業(yè)政策的實施效果。

執(zhí)行中缺乏責任約束機制?？v觀江蘇近些年所頒布的與文化產(chǎn)業(yè)有關(guān)的政策文件，可以發(fā)現(xiàn)其中極少涉及責任約束機制。一旦缺乏責任約束機制，文化產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行力將大打折扣。通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，有些地方政府對文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的理解存在差異或曲解，由此導(dǎo)致個別地區(qū)隨意降低優(yōu)惠幅度或任意減小優(yōu)惠范圍，以此造成文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中的區(qū)域不平衡和經(jīng)營主體的差別化待遇。這主要表現(xiàn)為：當受影響的企業(yè)就此質(zhì)詢政策執(zhí)行部門行政不作為或亂作為時，往往找不到責任約束機制及其法律依據(jù)，最終只能無功而返。更為嚴重的問題是，由于缺乏責任約束機制，實踐中還容易誘發(fā)政策執(zhí)行者的道德風險、尋租甚至被利益集團俘獲等機會主義行為。

二、推進江蘇文化產(chǎn)業(yè)法治化的建議

江蘇作為法治建設(shè)的積極推進者，在國家尚未制定文化產(chǎn)業(yè)立法的情況下，積極推進地方立法，不僅能為中央立法探索經(jīng)驗，而且也能為江蘇率先實現(xiàn)地方法治提供契機。對此，需要著重加強以下幾個方面的工作：

通過文化產(chǎn)業(yè)立法，合理界定政府與市場的邊界。在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要正確處理好“政府”和“市場”之間的關(guān)系，必須走法治化的道路，為此需要加快推進《江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進條例》的立法進程。對于該條例，首先應(yīng)通過授權(quán)性立法明確界定政府職責、劃分政府各部門在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的管理范圍和審批權(quán)限，并按照政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、企業(yè)主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，明確政府的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務(wù)等職能，并強調(diào)政府只有在市場失靈和無法發(fā)揮作用的前提下，才能有選擇地扮演輔助市場和彌補市場的角色?？梢哉f，明確界定政府職能權(quán)限的最終目的，是旨在建立現(xiàn)代文化市場體系，這不僅因為市場機制是文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本，而且根據(jù)十八屆三中全會的《決定》，“建立健全現(xiàn)代文化市場體系”的核心正是要處理好“政府與市場的關(guān)系”，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。然而，無論是政府職能的轉(zhuǎn)變還是市場機制的完善，都離不開法制的保障，穩(wěn)定且具有強制執(zhí)行力的法律制度既是理順管理體制的重要工具，也是推動文化產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的不竭動力。

建立民主決策制度，避免政策偏離產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律。文化產(chǎn)業(yè)具有較強的地域?qū)傩?，如何根?jù)各地區(qū)文化資源狀況和市場環(huán)境，選擇恰當?shù)恼吖ぞ邅矸龀治幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要在充分調(diào)查研究并廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上才能做出選擇。對于各地方政府來說，這不僅要堅持軟、硬件在產(chǎn)業(yè)政策層面的協(xié)調(diào)并進，從整體上有效推進江蘇文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而且還要從制度上避免不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策以及決策者的單向度思維，而這往往需要建立民主決策制度?？梢哉f，民主決策制度是推進文化產(chǎn)業(yè)政策法治化的重要一環(huán)，具有程序約束性。這意味著決策者在擬定產(chǎn)業(yè)政策草案以及在做出對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大影響的決定時，必須與相關(guān)政府部門和社會組織保持溝通協(xié)調(diào)，最大范圍地組織相關(guān)專家、業(yè)界代表和利益相關(guān)者進行科學(xué)論證和審議。

完善監(jiān)督評估機制，保障文化產(chǎn)業(yè)政策有效落實。當前，江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行過程中缺乏執(zhí)行監(jiān)督和效果評估機制。通過梳理江蘇既有的產(chǎn)業(yè)政策文件，不難發(fā)現(xiàn)其中僅在“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項引導(dǎo)資金”的使用方面存在審計和檢查監(jiān)督，而且也只是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督保障機制。從學(xué)理上來看，政策執(zhí)行監(jiān)督或評估機制包括行政監(jiān)督（評估）和司法監(jiān)督（評估）。按照此架構(gòu)，為保障文化產(chǎn)業(yè)政策的有效落實，文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)當走法制化道路：一方面，要通過地方立法建立完善的執(zhí)行監(jiān)督或評估機制，在此基礎(chǔ)上要求與政府有關(guān)的統(tǒng)計、監(jiān)察、審計等部門要定期核查產(chǎn)業(yè)投資、信貸、財稅和引導(dǎo)資金的執(zhí)行和使用情況，以此加強對產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；另一方面，要積極發(fā)揮法院和檢察院的外部監(jiān)督機制的作用，努力避免政府內(nèi)部監(jiān)督可能存在的系統(tǒng)內(nèi)庇護行為，全面推進文化產(chǎn)業(yè)政策的有效落實。

完善責任約束機制，將政策執(zhí)行納入法治化軌道。當前，江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行效果不理想的另一個重要原因是缺乏責任約束機制。在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域完善責任約束機制是將文化產(chǎn)業(yè)政策納入法治化軌道的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。針對當前江蘇文化產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中缺乏責任約束機制這一基本事實，一方面應(yīng)在加大對政策執(zhí)行部門及執(zhí)法人員失職行為的問責和懲處的基礎(chǔ)上，盡快建立完善的問責機制，通過該機制確保政策執(zhí)行者在權(quán)、責相統(tǒng)一的前提下勤勉地履行職責；另一方面要為受到文化產(chǎn)業(yè)政策影響的市場主體提供救濟渠道，如合法權(quán)益的保護、關(guān)鍵信息的共享以及融資服務(wù)的提供等。通過救濟渠道，不僅能使市場主體的權(quán)利得到保障，而且還能將不科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策以及政策執(zhí)行者的機會主義傾向以最低的成本識別出來，為產(chǎn)業(yè)政策的修改完善和有效落實奠定基礎(chǔ)。

〔本文系東南大學(xué)宋亞輝老師承擔的江蘇省社科基金項目“江蘇省文化產(chǎn)業(yè)促進條例立法研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華