淺析法治消防建設(shè)

劉穎

摘 要：在建設(shè)法治國(guó)家、法治政府大背景下，法治消防建設(shè)也被提上日程。依照法定權(quán)責(zé)、法定程序展開消防工作，吸收各方主體參與，建設(shè)社會(huì)化消防是法治消防的基本路徑。

關(guān)鍵詞：法治消防；內(nèi)涵；基本特征和主要標(biāo)志；建設(shè)

1999年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）修訂，明確將建設(shè)法治國(guó)家寫入，我國(guó)的法治國(guó)家建設(shè)目標(biāo)更加明確。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中首次提出法治政府概念，2010年10月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，對(duì)全面推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)提出更加明確的要求。此后，民政部門、工商部門等先后在本系統(tǒng)內(nèi)提出法治建設(shè)的目標(biāo)，出現(xiàn)法治民政、法治工商的提法。2013年11月公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作任務(wù)和階段目標(biāo)》，明確了在3到5年的時(shí)間內(nèi)建設(shè)法治公安的目標(biāo)。作為公安工作的重要組成部分，2013年初廣東省率先倡導(dǎo)法治消防建設(shè)，提出打造以法治為核心的現(xiàn)代化消防目標(biāo)。法治消防的提出無疑將進(jìn)一步推動(dòng)消防工作質(zhì)量的提升，為消防工作更好適應(yīng)新形勢(shì)指明方向。

1 法治消防的內(nèi)涵

法治理論衍生于西方的傳統(tǒng)文化傳統(tǒng)，經(jīng)過歷代大家的推進(jìn)發(fā)展，現(xiàn)今已成為人類各領(lǐng)域發(fā)展的共同目標(biāo)。人類之所以在漫漫的歷史長(zhǎng)河中不斷地追求和實(shí)踐法治的立理想，基本原因就是人類歷史的集體記憶和政治生活的教訓(xùn)都反復(fù)證明，為了保障個(gè)體的自由和權(quán)利，政治生活中的公共權(quán)力必須受到制約；而為了制約公共權(quán)力，就必須實(shí)現(xiàn)法治。當(dāng)今社會(huì)，國(guó)家法治建設(shè)程度是衡量國(guó)家進(jìn)步、政治文明的重要標(biāo)尺，各領(lǐng)域的法治建設(shè)水平亦成為該領(lǐng)域發(fā)展水平的標(biāo)志之一。

法治消防是指在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治社會(huì)和法治政府的總體進(jìn)程中，消防主體按照法定權(quán)限和法定程序履行法定職責(zé)和法定義務(wù)，依法管理各項(xiàng)消防事務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。由此概念可以看出：

（一）法治消防建設(shè)需多方參與。法治消防對(duì)消防各方主體同時(shí)提出行為要求，而并不只針對(duì)消防主管部門，這是消防法治建設(shè)與行政管理其它領(lǐng)域的法治建設(shè)的區(qū)別之一。消防工作既是一項(xiàng)重要的政府管理職權(quán)，又離不開社會(huì)其他主體的參與，任何一個(gè)國(guó)家、任何一個(gè)地區(qū)的消防工作都不可能由政府主管機(jī)關(guān)單獨(dú)完成，脫離了單位、公民等主體，消防將曾為無水之魚，消防工作自身突出的社會(huì)性決定了法治消防建設(shè)不單純是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的任務(wù)，而需要全社會(huì)所有消防主體的配合協(xié)作。

（二）法治消防規(guī)范消防立法、執(zhí)法、守法、法制監(jiān)督的整個(gè)過程。法治消防不僅規(guī)范立法機(jī)關(guān)依法立法，消防主管機(jī)構(gòu)依法行政，還對(duì)于其他主體的守法行為及法治監(jiān)督行為的合法性進(jìn)行要求。法治消防是一個(gè)系統(tǒng)工程，消防立法是前提，消防執(zhí)法是關(guān)鍵，消防守法是核心，消防法制監(jiān)督是保證，完整鏈條中的任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)都不能忽視，只有每個(gè)環(huán)節(jié)都達(dá)到相應(yīng)要求，法治目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

2 法治消防的重要意義

（一）建設(shè)法治消防是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治公安的重要組成部分。在包括《憲法》等法律文件的推動(dòng)下，我國(guó)的法治化進(jìn)程逐步深化，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治公安的大背景逐漸形成，消防作為公安事務(wù)中的重要內(nèi)容，建設(shè)法治消防是必然趨勢(shì)。消防工作關(guān)乎社會(huì)公共安全，是建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)要件，和諧社會(huì)首先是民主法治的社會(huì)，建設(shè)和諧社會(huì)必然要求法治消防。消防職能部門是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的重要組成部分，承擔(dān)著重要的政府行政職能，建設(shè)法治政府也必然要求法制消防建設(shè)。

（二）建設(shè)法治消防是新形勢(shì)下開拓消防工作新局面的必由之路。傳統(tǒng)消防管理模式在當(dāng)今國(guó)家法治建設(shè)、政府職能改革的新形勢(shì)下已日臻暴露出較多弊端，法治消防是消防工作由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的根本標(biāo)志，從某種意義上講，今后消防工作的地位和作為，消防從業(yè)人員素質(zhì)的提高，都取決于消防法治建設(shè)的水平。

（三）法治消防建設(shè)是推進(jìn)管理創(chuàng)新，提高行政效能的必備舉措。加強(qiáng)政府改革，推進(jìn)管理創(chuàng)新是當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)的必然要求。消防工作作為政府重要公共職能之一，必須適應(yīng)政府整體改革的方向，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)行執(zhí)法方面的管理創(chuàng)新，提高執(zhí)法效能，增強(qiáng)執(zhí)行力和公信力，確保權(quán)力運(yùn)用的合法合理。法治消防建設(shè)正是這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的唯一途徑。

3 法治消防的基本特征和主要標(biāo)志

（一）消防法制體系完整順暢，立法質(zhì)量高，適應(yīng)實(shí)際需要。逐步形成以《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）為龍頭，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章為主體，其他規(guī)范性文件為補(bǔ)充的消防法律體系?！断婪ā肥窍拦ぷ鞯目傊笓]棒，2008年修訂后其與實(shí)際消防工作的適應(yīng)度大大增強(qiáng)，但在制度設(shè)計(jì)層面仍存在較大的欠缺，需進(jìn)一步提高其立法質(zhì)量；國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)，即消防法實(shí)施條例，從而更加具體的指導(dǎo)總體消防工作；主管全國(guó)消防工作的公安部制定可操作性較強(qiáng)的行政規(guī)章規(guī)范消防工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，法律、行政法規(guī)、部門性行政規(guī)章組成具有普遍效力的中央級(jí)消防法制體系。地方消防立法需各地根據(jù)千差萬別的消防情況，結(jié)合實(shí)際，在法定立法權(quán)限內(nèi)制定的適用于本區(qū)域的地方消防法規(guī)、地方消防規(guī)章，這是今后一段時(shí)間內(nèi)法治消防建設(shè)的重頭戲，將在消防法制體系中占據(jù)極為重要的地位。另外，消防工作具有極強(qiáng)的技術(shù)性，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范必須不斷完善，以應(yīng)對(duì)消防不斷涌現(xiàn)的新情況、新問題。此外，還可以通過其他規(guī)范性文件對(duì)具體問題進(jìn)行細(xì)化，增加操作性。

（二）消防執(zhí)法規(guī)范有序。執(zhí)法主體明確，權(quán)限清晰，依法執(zhí)法，程序規(guī)范，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。消防執(zhí)法必須做到"執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化，執(zhí)法人員的執(zhí)法理念進(jìn)一步端正，執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力明顯提高，人民群眾滿意度持續(xù)上升"。各執(zhí)法主體間分工明確，職責(zé)清晰，避免出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)法、濫用職權(quán)等現(xiàn)象；嚴(yán)把執(zhí)法隊(duì)伍入門關(guān)，從源頭上加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化的可能性，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行思想、法治、專業(yè)等方面的培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)；執(zhí)法行為合法合理，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)準(zhǔn)確無誤，程序合法規(guī)范；執(zhí)法手段靈活便民；執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，貫徹始終，有較高的公信力；權(quán)責(zé)相適應(yīng)，對(duì)違法執(zhí)法行為建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制；執(zhí)法公開透明，保障公民的知情權(quán)。endprint

（三）社會(huì)化消防體系基本建成并發(fā)揮主要作用。社會(huì)化是消防工作的本質(zhì)屬性和基本要求，具有極其豐富的內(nèi)涵。首先，各消防主體地位應(yīng)得到廣泛認(rèn)可。傳統(tǒng)消防管理模式中，"消防就是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)一家的事兒，和我沒關(guān)系"是公眾的普遍認(rèn)知，這明顯有悖于社會(huì)化消防的建設(shè)目標(biāo)。必須使政府、其他政府部門、單位、公民都是消防工作的主體，任何一方都不能在消防工作中置身事外的觀念深入人心。其次，明確消防職責(zé)及法律責(zé)任。在社會(huì)化消防工作中，各方主體應(yīng)明確自身的消防法定職責(zé)及違法后需承擔(dān)的責(zé)任。政府須從總體上指揮、部署、規(guī)劃、支持和協(xié)調(diào)消防工作，加強(qiáng)對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)；政府各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)管，公安機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對(duì)消防工作的監(jiān)督管理，消防機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，其他部門在職責(zé)范圍內(nèi)依照有關(guān)消防法律法規(guī)做好消防工作；單位全面落實(shí)消防安全責(zé)任制，建立消防安全自我管理、自我檢查、自我整改機(jī)制，做好各項(xiàng)消防安全工作，保證本單位消防安全；公民積極參與防火、火災(zāi)撲救等消防任務(wù)。第三，政府及消防主管機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，把握全局性消防工作。消防工作是全社會(huì)的共同職責(zé)，各方主體積極參與，通力合作才能在最大限度內(nèi)保證消防安全，作為社會(huì)管理者的政府及消防主管機(jī)構(gòu)需居于各方主體間進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，保證各方主體各司其職，勁兒往一處使，并對(duì)各方行為進(jìn)行有效監(jiān)管，使社會(huì)化消防網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行暢通，達(dá)到保障公共消防安全的目的。

4 法治消防建設(shè)

（一）樹立消防"治理"理念，指導(dǎo)各項(xiàng)消防工作。法治消防建設(shè)首先要求思想上轉(zhuǎn)變觀念，確立"治理"理念的指導(dǎo)地位。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，"全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"，從而引發(fā)有關(guān)"治理"的新熱潮。消防工作中運(yùn)用以多元參與、多向互動(dòng)為主要標(biāo)志的"治理"理念取代傳統(tǒng)的"管理"思想非常必要。相較傳統(tǒng)的"管理"模式，"治理"是治國(guó)方略的升華。"治理"理念下，"小政府，大社會(huì)"得到徹底貫徹，政府角色重新定位，政府的政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）重新劃分，"政府的任務(wù)是明確問題的范圍和性質(zhì)，然后把各種資源手段結(jié)合起來讓其他人去解決"，"政府的職責(zé)是掌舵的而非劃槳" 。對(duì)具體工作放松管制，減少直接干預(yù)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，轉(zhuǎn)變管理手段，部分傳統(tǒng)政府權(quán)力將由政府轉(zhuǎn)讓予其他社會(huì)主體。

（二）加強(qiáng)消防立法，提升立法層次，理順法制體系。加強(qiáng)消防立法是建設(shè)法治消防的前提和基礎(chǔ)。沒有民主的、科學(xué)的、高質(zhì)量的消防法制體系，建設(shè)法治消防就是無源之水、無本之木，就是一句空話。我國(guó)消防立法經(jīng)過幾十年的不懈努力已經(jīng)取得了明顯成效，以消防法律為核心，消防地方性法規(guī)、消防行政規(guī)章為主體，消防技術(shù)性規(guī)范為引領(lǐng)，其他消防規(guī)范性文件補(bǔ)充的中國(guó)特色消防法律體系已基本建成，但仍存在諸多亟需解決的問題。消防行政法規(guī)缺位，地方性立法體現(xiàn)地方實(shí)際的同時(shí)忽視法制的統(tǒng)一性，存在與上位法的法律沖突，技術(shù)性規(guī)范陳舊，不能適應(yīng)日新月異的新情況，很多消防規(guī)范性文件位階過低，法律效力不高等問題突出。因此加強(qiáng)消防立法工作成為建設(shè)法治消防的抓手。

（三）消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。消防執(zhí)法關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的有力保障，使消防執(zhí)法規(guī)范化成為建設(shè)法治消防的關(guān)鍵。目前，消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已初見成效，但在一些環(huán)節(jié)和關(guān)鍵點(diǎn)上還存在疏漏，需要特別注意，例如相對(duì)人反應(yīng)最突出的裁量權(quán)問題，裁量權(quán)的合法合理行使不僅需要主體較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和廉潔自律意識(shí)，還需要客觀公正穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，一些地方已經(jīng)著手制定、實(shí)施裁量權(quán)基準(zhǔn)的相關(guān)文件，這一做法值得研究推廣。實(shí)體合法外，在執(zhí)法程序方面，消防執(zhí)法與其他領(lǐng)域的行政執(zhí)法類似，存在不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r，使依法執(zhí)法成為一句空話，必須加以整治，尤其在告知、期限等關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)特別予以注意。

（四）充分發(fā)揮社會(huì)單位的消防主體作用，健全消防安全責(zé)任制，建立、提升公民的消防主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化消防治理。消防社會(huì)化是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)消防安全的必由之路，群防群治是消防工作的基本路徑，充分發(fā)揮單位及公民個(gè)人的防、消功能是實(shí)現(xiàn)消防安全的唯一途徑。單位提升消防"四種能力"，建立消防安全責(zé)任制，專人負(fù)責(zé)，專人監(jiān)管，筑牢消防安全的第一道防線。通過各種方式的消防宣傳教育使每個(gè)公民充分了解法定消防義務(wù)，認(rèn)清個(gè)人在消防工作中的重要作用，提升消防意識(shí)，真正成為消防工作主體。全社會(huì)動(dòng)員起來，關(guān)注消防，重視消防，建立社會(huì)化消防體系，吸納更多的主體，實(shí)現(xiàn)消防法治化。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年.行政程序法立法研究[M].中國(guó)法制出版社，2001.

[2]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革公營(yíng)部門[M].上海譯文出版社，1996.endprint