我國閱讀立法的得失與展望——以《深圳特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》的兩個文本為例

付偉棠（廣東省立中山圖書館　廣東廣州　510110）

我國閱讀立法的得失與展望——以《深圳特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》的兩個文本為例

付偉棠
（廣東省立中山圖書館廣東廣州510110）

〔摘要〕閱讀立法在我國處于起步階段，但發(fā)展迅速。通過兩個文本的比較分析總結(jié)了我國閱讀立法目前的得失，并展望未來閱讀立法的發(fā)展方向。

〔關(guān)鍵詞〕全民閱讀閱讀立法深圳全民閱讀促進(jìn)條例

近年來，“倡導(dǎo)全民閱讀”已寫入《政府工作報告》，閱讀立法的工作也被提上了日程。2013年，全民閱讀立法列入國家立法工作計劃，《全民閱讀促進(jìn)條例》草案數(shù)易其稿，仍在調(diào)研和征求各界意見。2014年6月23日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）發(fā)布并公開征求各界意見。2014年11月25日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》（以下簡稱《草案》）發(fā)布并再次征求各方意見?！恫莅浮芬呀?jīng)深圳市政府常務(wù)會議審議通過，現(xiàn)正提請深圳市人大常委會審議。2014年11月27日，江蘇省人大常委會審議通過《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》，于2015年1月1日正式實(shí)施，是我國首部促進(jìn)全民閱讀活動的省級地方性法規(guī)。2014年11月24日，《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》經(jīng)湖北省人民政府常務(wù)會議審議通過，并于2015年3 月1日起施行。以上是目前主要的閱讀立法活動，可以看出，閱讀立法在我國處于起步階段，但發(fā)展迅速。

1　各界對閱讀立法的反應(yīng)及原由

閱讀立法消息經(jīng)媒體報道之后，引起社會較大的議論，但反應(yīng)各不相同。出版界基本上是歡迎和支持的，認(rèn)為全民閱讀的推進(jìn)將使出版業(yè)受益，期望閱讀立法可以促進(jìn)閱讀，從而吸引大眾購買更多的書籍，并寄希望于國家資金的扶持。教育界則反應(yīng)較小，這與閱讀立法的部門是新聞出版廣電總局而非教育部有關(guān)。國外閱讀立法一般都是屬于教育法案，如美國的《不讓一個孩子落后》，日本的《關(guān)于推進(jìn)兒童讀書活動的法律》等。但我國是由新聞出版廣電總局組織立法工作，貼上的是“文化立法”的標(biāo)簽，教育界的參與度低，存在感不強(qiáng)。相比之下，圖書館界反應(yīng)較為熱烈，對閱讀立法普遍支持。這是因為全民閱讀推廣近年來已成為圖書館尤其是公共圖書館服務(wù)的重心之一，也是圖書館學(xué)研究的熱點(diǎn)，而閱讀立法有助于圖書館閱讀推廣活動獲得更多政策和經(jīng)費(fèi)的支持。

與此不同的是，普通民眾對于閱讀立法卻發(fā)出了較大的質(zhì)疑聲音。這些聲音歸納起來，主要有3點(diǎn)：一是質(zhì)疑閱讀立法的必要性。聽到“閱讀立法”四個字，許多民眾的第一反應(yīng)是：讀書也要立法？不讀難道要罰錢，拘留？二是質(zhì)疑閱讀立法的合法性。民眾認(rèn)為閱讀是私人的事，政府不能干涉讀或者不讀，讀幾本，讀什么書。三是認(rèn)為閱讀立法缺乏可操作性。首先是閱讀行為怎么認(rèn)定，看微博瀏覽網(wǎng)頁算不算？其次是怎么統(tǒng)計，怎么執(zhí)法？這些質(zhì)疑都是合情合理的，最根本的原因是民眾對于閱讀立法的理解為“限制讀者閱讀行為的規(guī)范”，而實(shí)際上閱讀立法所訂立的是“促進(jìn)讀者閱讀的保障制度”，是促進(jìn)型法律。

促進(jìn)型法律是近年來立法的新類型，它不同于傳統(tǒng)的管理型法律。傳統(tǒng)的管理型法律強(qiáng)調(diào)國家的管理干預(yù)職能，強(qiáng)調(diào)義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任的對應(yīng)，不履行相關(guān)的義務(wù)就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而促進(jìn)型法律則是更多強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，對政府有超越其基本義務(wù)的要求，在設(shè)范方式上采用的多是鼓勵性、授權(quán)性而較少義務(wù)性的規(guī)范[1]，因此體現(xiàn)出較強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，也具有靈活性強(qiáng)、可問責(zé)性差的特征。然而，傳統(tǒng)的法律責(zé)任形式的弱化并不意味著促進(jìn)型法律就沒有責(zé)任約束機(jī)制，它可以通過責(zé)任主體（多為政府）的內(nèi)部考核及評估機(jī)制，外部的參與及監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行綜合評定。

公共文化服務(wù)領(lǐng)域的立法適合采用促進(jìn)型立法模式。原因在于：（1）公共文化服務(wù)一般由政府主導(dǎo)，需要的是政府的服務(wù)能力而非管理能力；（2）我國目前公共文化服務(wù)體系并不健全，需要促進(jìn)型法律加以引導(dǎo)，鼓勵發(fā)展；（3）公共文化服務(wù)需要鼓勵社會力量和公眾的參與及監(jiān)督，促進(jìn)型法律能靈活調(diào)整多方法律關(guān)系。目前引起民眾質(zhì)疑的原因主要還是在于立法宣傳、前期調(diào)研、支撐研究的不足。

2　閱讀立法的博弈與得失：兩個文本的比較分析

在現(xiàn)有的閱讀立法文本中，深圳的《征求意見稿》[2]和《草案》[3]從體例和內(nèi)容上看是較為完整的兩個文本，值得研究分析。此外，《征求意見稿》通過向社會公開征求意見，并經(jīng)過5個月各方博弈和多次修改之后發(fā)布出《草案》，兩者在體例上大致相同，但在內(nèi)容上卻有了較大的變化。對兩個文本之間的差異分析，可以管窺在立法過程中的博弈和得失。

2.1《征求意見稿》與《草案》的差異

表1　《征求意見稿》與《草案》內(nèi)容比較

《征求意見稿》共十一章，六十二條，主要是針對性地解決深圳全民閱讀工作中的組織管理、設(shè)施建設(shè)、資源配置、未成年人閱讀、閱讀推廣、法定閱讀活動和閱讀保障問題，并確立了十大制度設(shè)計來促進(jìn)深圳全民閱讀。《草案》共七章，四十一條，與《征求意見稿》相比，有了較大幅度的刪改，把不少亮點(diǎn)刪掉了，因此，大多數(shù)專家學(xué)者和行業(yè)人士對《草案》感到失望，認(rèn)為這樣的條例無法促進(jìn)全民閱讀，因為“所有條文規(guī)定的內(nèi)容都已經(jīng)在實(shí)施了”[4]。具體見表1。

可以看出，《征求意見稿》有以下特點(diǎn)：（1）權(quán)責(zé)規(guī)定分明，保障性強(qiáng)。在權(quán)利方面，《征求意見稿》第一條立法宗旨中特別強(qiáng)調(diào)保障市民閱讀權(quán)利，第二條專門對市民的“閱讀權(quán)利”進(jìn)行釋義，第三十七條規(guī)定閱讀推廣人的權(quán)利；在責(zé)任方面則更為詳細(xì)，不但具體規(guī)定了政府及其下屬文體旅游、教育、其他行政部門的職責(zé)，也規(guī)定了全民閱讀委員會、公共圖書館、學(xué)校等公共機(jī)構(gòu)在全民閱讀活動中的責(zé)任，甚至對媒體宣傳全民閱讀的職責(zé)也進(jìn)行了較為細(xì)化的規(guī)定。更重要的是，第十章明確規(guī)定了以上機(jī)構(gòu)未盡其責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。（2）對政府多個部門的服務(wù)職能要求較高。長期以來我國的公共文化服務(wù)都是政府一手抓，政府的管理職能彰顯，事無巨細(xì)都要管，但效率和水平卻不盡如人意。《征求意見稿》與傳統(tǒng)的管理型法律不同，其權(quán)責(zé)規(guī)定并不對等，強(qiáng)調(diào)的是市民的權(quán)利，政府的責(zé)任，而不強(qiáng)調(diào)市民的責(zé)任，政府的權(quán)利。因此這要求政府的管理職能弱化，服務(wù)職能增強(qiáng)，承擔(dān)為全民閱讀保駕護(hù)航的責(zé)任，如財政部門的資金保障、人事部門的人力保障、宣傳部門的宣傳報道、公共機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平和資源保障。（3）剛性強(qiáng)，具體實(shí)施細(xì)節(jié)規(guī)定較多，可操作性和彈性均有一定的欠缺。如規(guī)定市政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在深圳讀書月期間舉辦或組織不少于40場次的閱讀活動，人均每年新增閱讀資源0.1冊/件，發(fā)布全民閱讀公益廣告數(shù)量不少于公益廣告總數(shù)的5%等等。這些數(shù)字且不說是否經(jīng)過調(diào)查分析得出，其牽涉的部門廣，相關(guān)利益方多且不易協(xié)調(diào)，很可能導(dǎo)致其難以順利實(shí)施，另外，有些數(shù)字并未說明如何統(tǒng)計、由誰統(tǒng)計，也未明確責(zé)任方，可操作性不強(qiáng)。

相比而言，《草案》的特點(diǎn)有：（1）政府去責(zé)任化?！恫莅浮钒选墩髑笠庖姼濉飞弦?guī)定政府各部門職責(zé)以及法律責(zé)任的有關(guān)條文全部刪除，只保留了“將全民閱讀納入政府文化事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”這一缺乏約束力的提法。甚至放棄了“政府主導(dǎo)，社會參與，協(xié)同推動”的原則，改為“政府與社會各界協(xié)同提供全民閱讀服務(wù)，發(fā)揮市民在閱讀中的主體作用”。此外，全民閱讀基金推給其他組織和個人設(shè)立；一切數(shù)字性的指標(biāo)也全部刪除。（2）政府對全民閱讀活動的管理大于服務(wù)。如全民閱讀主管部門為文化行政部門，不設(shè)立全民閱讀委員會，這就取消了全民閱讀民間人士和專家學(xué)者參與決策的機(jī)會。文化行政部門推薦市民閱讀的基礎(chǔ)書目則是另一個越俎代庖的規(guī)定。（3）倡議多，措施少。雖說促進(jìn)型法律多鼓勵性規(guī)范，少義務(wù)性規(guī)范，但鼓勵性規(guī)范要有具體的政策支持才能發(fā)揮作用。如《中小企業(yè)促進(jìn)法》也沒有法律責(zé)任的規(guī)定，但其規(guī)定國家設(shè)立中小企業(yè)發(fā)展基金，并明確了基金的來源，基金支持的領(lǐng)域等等，甚為詳細(xì)。而《草案》則是鼓勵社會參與公益閱讀活動，鼓勵公民、法人或者其他組織捐贈設(shè)立全民閱讀基金，但如何鼓勵、通過何種措施鼓勵則一概沒有。

2.2從《征求意見稿》到《草案》的得失分析

從《征求意見稿》到《草案》，可以看出民眾缺乏在立法過程中與政府博弈的平臺，從側(cè)面也顯示閱讀立法尚未完全深入民心。條例制定得如何主要取決于政府是否真正重視全民閱讀。不過從這兩個文本的分析中可以吸取不少的立法得失經(jīng)驗，為其他地區(qū)的閱讀立法提供范例。

表2　《征求意見稿》與《草案》體例比較

（1）立法文本的體例完整性較好，但內(nèi)容上有不足。作為率先起草的閱讀立法文本，《征求意見稿》和《草案》的體例均由三部分組成：總則，分則及附則，具體見表2?？梢钥闯觯瑑蓚€文本在體例上是較完整的，只是在法條內(nèi)容的分類歸納上有些不同。如《征求意見稿》把“管理體制”和“社會參與”的內(nèi)容放在分則上獨(dú)立兩章，以突顯其重要性；而《草案》只是把它們作為總則里的一條。又如《草案》把《征求意見稿》的“閱讀設(shè)施”和“閱讀資源”兩章合并為一章，表達(dá)閱讀設(shè)施也是資源的一類。相比而言，《草案》的體例安排更為合理明晰。在內(nèi)容上，兩個文本均有一些共同的不足。如對閱讀群體劃分的粗線條，缺乏對閱讀資源質(zhì)量、社會監(jiān)督機(jī)制和閱讀推廣效果評價機(jī)制的規(guī)定等。

（2）部門立法的弊端與解決之道。部門立法的弊端顯而易見，一個是部門利益法律化，一個是涉及相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)難度大，造成法律遲遲出不了臺。立法部門在起草法律條文時往往追求自己部門的權(quán)力和利益的較大化，不能完全代表廣泛民眾的意志和利益，也可能和現(xiàn)有法律法規(guī)產(chǎn)生沖突。《征求意見稿》由深圳市文體旅游局組織起草，因此規(guī)定由該局負(fù)責(zé)全民閱讀工作。同時要求由民政部門主管的福利彩票公益金出資，教育部門負(fù)責(zé)做好教育系統(tǒng)的全民閱讀工作。這些規(guī)定出發(fā)點(diǎn)很好，但在《草案》中或者刪去或者成了缺乏效力的倡議，可見起草時并未和民政、教育部門溝通協(xié)調(diào)好。如何擺脫部門立法及其帶來的弊端？《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了較全面的解決方案，首先是“完善公眾參與政府立法機(jī)制”，“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會共識”；其次是“充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”；還有就是“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”，“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估”[5]。

（3）公共文化服務(wù)中政府職能轉(zhuǎn)變的困難。我國政府過去長期都是管制型的“大政府”，事無巨細(xì)，無所不管。但因為不重視和不夠?qū)I(yè)，在公共文化服務(wù)中常常出現(xiàn)監(jiān)管“缺位”和“錯位”，造成不該管且管不好，管不好但又不放手的困境?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定由市政府設(shè)立全民閱讀委員會作為決策機(jī)構(gòu)，如果能深入制定一個公平合理的委員會成員選拔和參與制度，充分考慮政府和民間各相關(guān)方和參與者的利益，以讀者為本，達(dá)成全民閱讀專業(yè)化和服務(wù)保障高效率的協(xié)同發(fā)展，那會是一個很好的政府服務(wù)能力的展現(xiàn)?！恫莅浮穮s否定了并不完善的《征求意見稿》，直接規(guī)定由文體旅游局負(fù)責(zé)全面工作，但對其決策和管理沒有監(jiān)督，沒有績效評估，也沒有民眾和其他專業(yè)人士參與?？梢娬毮軓墓芾磙D(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)是一個艱難的過程。

3　對閱讀立法的展望

隨著依法治國政策的全面推進(jìn)，相信閱讀立法會朝著立法機(jī)制公平合理、法律規(guī)定符合全民利益、法律執(zhí)行堅決到位的方向前進(jìn)。筆者冀望未來我國閱讀立法能做到以下幾點(diǎn)：

第一，完善立法機(jī)制，凝聚社會共識。2015年3月15日十二屆全國人大三次會議通過了關(guān)于修改《立法法》的決定[6]?！读⒎ǚā沸拚敢环矫尜x予地方更大的立法權(quán)，另一方面對立法機(jī)制進(jìn)行了完善，目的是促進(jìn)立法科學(xué)化和民主化。閱讀立法在此基礎(chǔ)上也迎來了程序改良的契機(jī)。首先是明確立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)和閱讀立法應(yīng)由人大及其常委會牽頭起草，并在立法工作中起主導(dǎo)作用。這樣既能在一定程度上防止部門立法會出現(xiàn)的弊端，也能對立法進(jìn)度有較好的把握，避免因為相關(guān)利益及責(zé)任方的意見分歧而導(dǎo)致立法進(jìn)程長時間中斷。其次是保障法案起草的專業(yè)性?！读⒎ǚā沸拚感略龅牡谖迨龡l特別指出：“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草。”[7]閱讀立法相關(guān)內(nèi)容涉及新聞出版機(jī)構(gòu)、圖書館、教育機(jī)構(gòu)以及民間組織等，專業(yè)性較強(qiáng)，也需要各方代表以及相關(guān)閱讀推廣、閱讀心理、公共服務(wù)、教育學(xué)等領(lǐng)域的專家參與立法草案的起草工作，以保障其專業(yè)性。再次是做好前期的立法宣傳和必要性論證、可行性評價等。作為專業(yè)性較強(qiáng)的法律，需要召開論證會，聽取專家和代表的意見；同時如相關(guān)內(nèi)容有重大意見分歧或利益關(guān)系調(diào)整的，“應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。”[8]而相關(guān)情況應(yīng)及時充分地向社會公開，接受公眾監(jiān)督。最后，在草案起草過程中應(yīng)及時公布最新進(jìn)展，并多次征求社會各界的意見。公眾充分參與立法是凝聚全民共識的良機(jī)，草案的起草過程不應(yīng)該以各種理由妨礙公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，尤其是有關(guān)重大分歧及其協(xié)調(diào)解決方案、各界意見采納或不采納的情況及理由等更應(yīng)該廣而告之。公開才能調(diào)動社會的積極性，贏得民眾的信賴。

第二，法律條文合理實(shí)用，能有效促進(jìn)全民閱讀。作為促進(jìn)型法律，其制定的目的就是為了促進(jìn)全民閱讀，提高全民的文化素養(yǎng)，豐富全民的精神生活。首先，閱讀立法的宗旨和原則便應(yīng)秉持以人為本的理念。以人為本在這里指的是閱讀立法需要以全民為中心，充分考慮目前我國的社會環(huán)境、地區(qū)差異、人口結(jié)構(gòu)及閱讀現(xiàn)狀，從實(shí)際出發(fā)，設(shè)計出符合需要的制度條文，切忌脫離實(shí)際、好高騖遠(yuǎn)，紙面條款漂亮，卻不具有可操作性。其次是需要制定健全有效的激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。沒有具體的激勵機(jī)制，就無法吸引全民參與進(jìn)來；沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，責(zé)任方的失職無法得到約束，全民的閱讀權(quán)益也沒有可持續(xù)的保障。再次是合理規(guī)范各方的權(quán)責(zé)范圍，引導(dǎo)政府做好全民閱讀的服務(wù)保障者和居中協(xié)調(diào)者的角色，圖書館、學(xué)校、民間閱讀推廣組織和推廣人等做好具體的推廣服務(wù)，專家提供理論指導(dǎo)，媒體宣傳，全民參與，人盡其才，分工協(xié)作。

第三，法律得到嚴(yán)格執(zhí)行，全民閱讀指標(biāo)顯著改善。有一些法律條文因為權(quán)責(zé)不明往往被束之高閣，而有一些條文盡管權(quán)責(zé)分明，但因為沒有得到執(zhí)行，也是“似有還無”。在我國現(xiàn)階段，只有將全民閱讀納入政府施政考核中，才能引起其重視；也只有政府真正重視，將其作為一項重要工作來抓，才能實(shí)現(xiàn)全民閱讀的“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”。另外，政府也應(yīng)鼓勵相關(guān)專業(yè)人士做好全民閱讀的理論和實(shí)踐研究，總結(jié)經(jīng)驗，并組織相關(guān)專家為閱讀促進(jìn)法的實(shí)施效果建立健全的評估指標(biāo)體系。通過一系列的閱讀促進(jìn)制度體系的設(shè)計和執(zhí)行，全民閱讀在社會形成風(fēng)潮、形成習(xí)慣，相關(guān)指標(biāo)就能得到顯著改善。

《草案》目前仍在深圳市人大常委會審議中，初審報告也指出其“強(qiáng)制性規(guī)定過少”和要解決激勵措施的問題[9]，可見人大代表也意識到了草案的可操作性不足的問題，另外，初審意見建議由“市政府設(shè)立公益性的全民閱讀基金，鼓勵公民、法人或其他組織捐贈全民閱讀基金”[10]，以保障全民閱讀得到持續(xù)的經(jīng)費(fèi)支持。因此，筆者相信草案仍然會朝著更有操作性和保障性的方向調(diào)整和改進(jìn)。

（來稿時間：2015年1月）

參考文獻(xiàn)：

1.李艷芳.“促進(jìn)型立法”研究.法學(xué)評論，2005（3）：100-106

2. 深圳市法制辦公室.深圳市人民政府法制辦公室關(guān)于公開征求《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（征求意見稿）》意見的通告.[2014-06-23]. http://www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/tzgg/201406/t20140623_2485949.htm

3.深圳市人大常委會辦公廳.關(guān)于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》公開征求意見的公告.[2014-11-25].http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/szgg/tzgg/201411/t20141125_2711763.htm

4.南方都市報.深圳全民閱讀促進(jìn)條例太溫柔?.[2014-11-25].http://www.nandu.com/nis/201411/25/297810.html

5.新華社.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定.[2014-10-28].http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330_2.htm

6-8.新華社.兩會授權(quán)發(fā)布：全國人民代表大會關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定.[2015-03-15]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-03/15/c_1114645183.htm

9,10. 南方都市報.“閱讀促進(jìn)”要解決激勵問題.[2015-03-03].http://paper.nandu.com/nis/201503/03/330030.html

〔分類號〕G25

〔作者簡介〕付偉棠（1982-），男，碩士，廣東省立中山圖書館助理館員，《圖書館論壇》編輯。

Experience and Outlook on the Reading Legislation in China——Take Two Legal Texts for Example

Fu Weitang( Sun Yat—Sen Library of Guangdong Province )

〔Abstract〕Reading Legislation in China is still in its infancy, but growing fast. The article sums up the gains and losses of Reading legislation in China through the comparison of two legal texts, and prospects the direction of reading legislation development.

〔Key words〕Nationwide reading Reading legislation Shenzhen city Nationwide reading rules