秸稈焚燒治理的法律對(duì)策研究

程良河

摘要最近幾年，由于我國城市周邊地區(qū)大量的秸稈被焚燒，對(duì)空氣產(chǎn)生了嚴(yán)重的污染，也由此引出了秸稈焚燒的問題。對(duì)秸稈進(jìn)行隨意的焚燒，會(huì)對(duì)環(huán)境造成極大的污染，并且還會(huì)對(duì)資源造成浪費(fèi)。所以，我國作為農(nóng)業(yè)大國，政府對(duì)秸稈的焚燒問題高度重視，并且也出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)禁止國民使用焚燒的方式對(duì)秸稈進(jìn)行處理，同時(shí)也制定出相應(yīng)的秸稈焚燒以及綜合利用的法律法規(guī)，同時(shí)要求相關(guān)的職能部門對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)管，雖然國家采取了一系列的措施對(duì)秸稈的焚燒問題進(jìn)行控制，但是秸稈的焚燒情況始終沒有得到有效的治理，反而向越發(fā)嚴(yán)重的方向發(fā)展。

關(guān)鍵詞秸稈焚燒環(huán)境污染嚴(yán)重治理禁止

0引言

為什么國家對(duì)秸稈焚燒的治理沒有達(dá)到預(yù)期的效果？通過對(duì)可能引起這種情況的原因進(jìn)行分析后得出，主要有三方面的原因：第一，我國現(xiàn)有的法律對(duì)禁止秸稈燃燒存在不完善、不科學(xué)、不合理以及缺乏必要的細(xì)節(jié)等問題；第二，我國現(xiàn)行的有關(guān)禁止秸稈燃燒的相關(guān)法律的設(shè)計(jì)存在缺陷。例如，要求農(nóng)民不能對(duì)秸稈進(jìn)行焚燒處理，本身就是一個(gè)不合理的問題，因?yàn)榻斩捠菍儆谵r(nóng)民農(nóng)田中產(chǎn)出的，從本質(zhì)上來講屬于是農(nóng)民的私有物品，農(nóng)民對(duì)秸稈有絕對(duì)的所有權(quán)，所以不讓農(nóng)民焚燒秸稈是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種限制。對(duì)焚燒秸稈的問題進(jìn)行處理其本質(zhì)就是處理公共利益與個(gè)人權(quán)利之間的矛盾，要想維護(hù)社會(huì)利益就必須要對(duì)個(gè)人的利益進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂疲鳛閲襾碇v應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，但是我國的法律卻沒有規(guī)定任何的補(bǔ)償措施。第三，為了保護(hù)環(huán)境，我國正在加大推廣對(duì)秸稈的綜合利用，這么做的主要目的就是希望通過以加大秸稈綜合利用方式來替代對(duì)秸稈的焚燒處理，但是綜合利用處理秸稈會(huì)極大地增加公民在處理秸稈方面的支出。

1我國對(duì)秸稈的處理現(xiàn)狀

目前，我國對(duì)秸稈焚燒的處理方式主要可以分為兩種，一種是沒有對(duì)其余人員造成人身傷害的主要采取罰款的措施；另外一種是對(duì)其他人員造成人身傷害并造成財(cái)產(chǎn)損失等后果的，根據(jù)相關(guān)的法律，追究其刑事責(zé)任。

根據(jù)國家出臺(tái)的有關(guān)秸稈焚燒的相關(guān)法律法規(guī)，各級(jí)政府部門需要深入落實(shí)，主要通過政府的行政管理措施對(duì)秸稈的焚燒行為進(jìn)行全方位的監(jiān)控管理。主要采取的監(jiān)管措施有以下幾種：

（1）實(shí)行管理責(zé)任制的方式，主要是指有的地方政府的環(huán)保部門制定出本年度對(duì)政府管轄地區(qū)內(nèi)焚燒秸稈現(xiàn)象的綜合整治目標(biāo)，并將這一整體目標(biāo)進(jìn)行拆解落實(shí)到基層組織，如村委會(huì)、居委會(huì)、村小組直至將這一目標(biāo)落實(shí)到每一名農(nóng)戶的頭上，確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）實(shí)行多部門的聯(lián)合執(zhí)法，由當(dāng)?shù)氐恼块T作為主要的組織者，環(huán)保部門以及其余各職能部門作為協(xié)助者，對(duì)于經(jīng)常發(fā)生焚燒秸稈的重點(diǎn)區(qū)域，例如，機(jī)場周邊、高速公路周邊或是市區(qū)周邊待開發(fā)地區(qū)等。進(jìn)行重點(diǎn)的監(jiān)控，對(duì)于焚燒等違法行為的出現(xiàn)，出現(xiàn)一起查處一起，絕不姑息。

（3）由國家司法機(jī)關(guān)對(duì)違法人員追究其刑事責(zé)任，對(duì)于因秸稈焚燒引發(fā)的事故或是其他的違法行為，需要公安機(jī)關(guān)以及本地區(qū)的檢查機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)事件進(jìn)行調(diào)查取證，將材料匯總后交由法院提起訴訟，并依法追求相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

2秸稈資源的綜合利用

2.1我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及可再生能源相關(guān)法律對(duì)綜合利用的規(guī)定

我國出臺(tái)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法中曾這樣說，我國支持并鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和一些企業(yè)采用較為先進(jìn)或者是先進(jìn)的技術(shù)對(duì)農(nóng)作物秸稈或是畜禽的糞便、將農(nóng)產(chǎn)品加工成副產(chǎn)品等進(jìn)行綜合的利用，開發(fā)利用沼氣等新的生物能源。我國的相關(guān)法律也曾這樣規(guī)定，國家鼓勵(lì)開發(fā)具有高效節(jié)能的生物物質(zhì)燃料，同時(shí)也支持發(fā)展能源作物。我國已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)的文件將秸稈的綜合利用歸入到循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及可再生能源的利用，并將其歸納到國家環(huán)保新農(nóng)村的建設(shè)中去。

2.2秸稈綜合利用的制度

我們需要注意的是，必須要明確秸稈綜合利用的短期目標(biāo)以及長遠(yuǎn)規(guī)劃，同時(shí)要形成整體目標(biāo)以及局部目標(biāo)。在21世紀(jì)初期，我國出臺(tái)了秸稈焚燒的管理辦法，這也為秸稈的綜合利用指定一個(gè)初期的發(fā)展目標(biāo)。隨后根據(jù)實(shí)際情況，制定出對(duì)秸稈綜合利用的長遠(yuǎn)規(guī)劃以及短期規(guī)劃目標(biāo)。就目前我國的發(fā)展現(xiàn)狀來講，我國的秸稈分布非常廣泛，但是在不同的地區(qū)秸稈植物的品種分布情況、資源數(shù)量以及對(duì)秸稈的治理情況都有著很大的區(qū)別。所以，我國在編制秸稈綜合利用的長遠(yuǎn)目標(biāo)規(guī)劃上，需要各地主管部門根據(jù)國家出臺(tái)的規(guī)劃，制定出適合本地區(qū)秸稈綜合利用發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

2.3秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的扶持以及激勵(lì)措施

就現(xiàn)階段我國對(duì)秸稈的綜合利用技術(shù)來講，有對(duì)傳統(tǒng)秸稈綜合利用技術(shù)的推廣以及完善，同時(shí)也有對(duì)秸稈綜合處理新技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

（1）加強(qiáng)推廣傳統(tǒng)的秸稈處理方式，將秸稈還田或是用秸稈喂養(yǎng)牲畜等技術(shù)。通過推進(jìn)發(fā)展秸稈還田的技術(shù)可以有效地處理好對(duì)秸稈進(jìn)行焚燒造成環(huán)境嚴(yán)重污染的難題，同時(shí)又可以有效地增加土壤的肥力，各地區(qū)根據(jù)自身不同的情況，如土壤的差別、農(nóng)作物的種類或是耕作的季節(jié)等，選擇適宜的模式進(jìn)行還田。

（2）需要大力推進(jìn)秸稈綜合治理新技術(shù)的應(yīng)用。首先需要在我國農(nóng)村地區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村秸稈氣化站的規(guī)劃建設(shè)，并且以國家實(shí)行的“一池三改”為依托，利用現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)將已經(jīng)建成投產(chǎn)的沼氣站改成秸稈的氣化站。將傳統(tǒng)的沼氣池進(jìn)行改造以后，以村為單位建設(shè)秸稈氣化站，同時(shí)研究秸稈的氣化，通過這種方式可以有效地提升對(duì)沼氣的利用率。同時(shí)需要探索、開發(fā)將秸稈作為一種工業(yè)原料。

3我國秸稈焚燒現(xiàn)象始終不能禁止的原因

3.1規(guī)范秸稈焚燒的法律地位不高

通過對(duì)相關(guān)秸稈焚燒的法律文件進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，地位最高的是由國務(wù)院相關(guān)部門所頒布實(shí)施的規(guī)章制度，其余的一些規(guī)章基本都是以行政指導(dǎo)的形式發(fā)出的，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的能力，特別是在秸稈綜合利用的這一問題上。各地方政府所制定的一系列法律法規(guī)僅僅適用于某一地區(qū)，具有較強(qiáng)的局限性，對(duì)于一些秸稈焚燒的跨界污染問題，并沒有適合的治理手段。通過對(duì)有關(guān)秸稈焚燒的法律法規(guī)進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)表明，現(xiàn)有的法律法規(guī)已經(jīng)有近200余部，但是這么多的法律文件大多是以通知或是辦法的形式出現(xiàn)的，根據(jù)這些文件對(duì)秸稈焚燒這一情況進(jìn)行處理，缺乏必要的法律依據(jù)，同時(shí)也缺少一定的信服力，自然也達(dá)不到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的目標(biāo)。

3.2法律授權(quán)對(duì)秸稈焚燒行為實(shí)施處罰的主體不全

根據(jù)我國的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，只有地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門才有行政處罰權(quán)，而在治理秸稈焚燒聯(lián)合執(zhí)法中，所涉及部門包括公安、城管、農(nóng)業(yè)、交通等多個(gè)部門，在聯(lián)合執(zhí)法過程中，只要農(nóng)戶的秸稈焚燒行為未引起重大災(zāi)害，執(zhí)法人員只能批評(píng)教育了事，這大大降低了農(nóng)戶敢于違法的機(jī)會(huì)成本。實(shí)際執(zhí)法過程中，對(duì)禁燒秸稈的相關(guān)執(zhí)法責(zé)任各個(gè)部門之間存在相互推諉的情況，例如，農(nóng)林部門只管提供技術(shù)的指導(dǎo)不管具體的禁燒，消防部門只在發(fā)生火災(zāi)后出面進(jìn)行治理，環(huán)保部門雖有執(zhí)法的積極性卻缺乏有效的監(jiān)管法律依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致了秸稈禁燒的過程中出現(xiàn)法律監(jiān)管真空的問題。

4禁止焚燒秸稈制度合理性的分析

不讓農(nóng)民焚燒秸稈，對(duì)于農(nóng)民來講實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民自身權(quán)利的一種極大的限制，那么對(duì)于這種限制情況來講，是否存在合理性以及合法性。國家禁止焚燒行為主要是因?yàn)榉贌袨樵谝欢ǔ潭壬蠈?duì)社會(huì)公共環(huán)境造成了損害。正常來講，國民對(duì)環(huán)境享有法律所賦予的保護(hù)利益，但是這種利益并沒有相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其做出具體的規(guī)定。所謂環(huán)境權(quán)益主要是指我國國民所享有的公共權(quán)益，所以，對(duì)環(huán)境的破壞從本質(zhì)上來講就是對(duì)公眾環(huán)境利益的破壞。如果從這一角度進(jìn)行分析，那么政府在治理秸稈的焚燒行為方面是有道理的。但是，如果從另一角度對(duì)此問題進(jìn)行分析，國家以及政府是不是可以在保護(hù)公共利益為基礎(chǔ)，而無條件的傷害公民的個(gè)人權(quán)利。關(guān)于秸稈的焚燒問題，究其本質(zhì)就是農(nóng)民的個(gè)人利益與社會(huì)的公共利益之間的沖突。所以，在長期實(shí)踐以來，怎樣處理公共利益與個(gè)人權(quán)利之間的關(guān)系就成為一些人事所爭論的熱點(diǎn)問題。

5結(jié)語

對(duì)秸稈的焚燒現(xiàn)象進(jìn)行有效地控制，不但對(duì)社會(huì)環(huán)境有著非常重要的影響，同時(shí)對(duì)提升國民的素質(zhì)也有著極大的幫助。但是我國政府所出臺(tái)的一系列的禁止焚燒秸稈的制度在一定程度上反映出政府在處理這類事件上仍然存在不完善的地方。我國長期以來的主導(dǎo)思想是重視社會(huì)利益，輕視個(gè)人的利益。所以，作為我國政府部門來講，如果想要徹底解決秸稈焚燒的問題，有效地控制秸稈的焚燒問題，就必須要正確看待農(nóng)戶的個(gè)人權(quán)益問題，承擔(dān)起政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。只有這樣才可以實(shí)現(xiàn)對(duì)秸稈綜合利用的目標(biāo)，從而有效地解決秸稈焚燒的問題。

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