美國公共住房配租政策及其對(duì)中國的啟示

摘要：隨著中國公共租賃住房制度的建立和發(fā)展，如何建立起合理的配租制度引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。作為公共住房制度較為成熟的國家之一，美國已經(jīng)建立起了一套包括管理主體、配租對(duì)象、配租標(biāo)準(zhǔn)、配租程序以及退出管理在內(nèi)的公共住房配租政策體系，這為中國建立和完善合理的公共租賃住房配租制度提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

關(guān)鍵詞：公共住房，配租政策，啟示，美國

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2015）06-0009-18 收稿日期：2015-04-16

隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快，住房保障的“夾心層”問題和不斷增加的城市流動(dòng)人口的住房困難問題日益突出。在此背景下，中國政府提出要大力發(fā)展公共租賃住房，并將其作為現(xiàn)階段住房保障政策的重點(diǎn)和未來的發(fā)展方向。隨著公共租賃住房的大規(guī)模建設(shè)，能否構(gòu)建起合理的配租機(jī)制將成為決定公共租賃住房和住房保障能否可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。而美國的公共住房政策起步較早，是世界上居民住房問題解決較好的國家之一。在公共住房的配租方面，美國的相關(guān)政策也已經(jīng)比較成熟，政府在公共住房的配租管理上也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。系統(tǒng)梳理美國公共住房的配租政策對(duì)于我國公共租賃住房配租機(jī)制的完善和調(diào)整頗具意義。

1 美國公共住房的演變及現(xiàn)狀

美國從建設(shè)公共住房的理論探討到具體實(shí)施，經(jīng)歷了一個(gè)很長(zhǎng)的發(fā)展過程。直至20世紀(jì)30年代，美國才開始大規(guī)模的公共住房建設(shè)，聯(lián)邦政府也先后頒布了一系列與住房相關(guān)的立法。但是，由政府直接出資建房的公共住房計(jì)劃，在實(shí)施過程中一波三折，舉步維艱。20世紀(jì)60年代，房租補(bǔ)貼計(jì)劃和補(bǔ)貼住房建設(shè)計(jì)劃兩種新型的住房保障方式被提出，但后者在實(shí)施過程中很快暴露出建設(shè)資金被挪用以及監(jiān)管成本過高等諸多問題，因此在美國的公共住房史上也僅是曇花一現(xiàn)。20世紀(jì)70年代以后，房租補(bǔ)貼計(jì)劃逐漸取代了公共住房建設(shè)計(jì)劃，成為聯(lián)邦政府解決低收入階層住房問題的主要方式。

目前，從廣義上來講，美國的公共住房主要包括兩類：第一，傳統(tǒng)意義上的公共住房（Public housing），即由政府直接出資建造或收購的用于對(duì)符合條件的低收入家庭、老人和殘疾人出租的體面、安全且衛(wèi)生的住房。這類公共住房的面積和戶型多樣，既有分散的獨(dú)戶住宅，也有老年家庭的高層公寓。目前美國共有大約120萬套這類公共住房。第二，由政府為低收入家庭、老人和殘疾人提供補(bǔ)貼，由他們自行在房屋租賃市場(chǎng)租住的住房。目前，這類公共住房保障主要由“住房選擇券計(jì)劃”（The Housing Choice Voucher Program）實(shí)施，該計(jì)劃本質(zhì)上屬于一種住房的貨幣補(bǔ)貼。它將住房的選擇權(quán)交到了單個(gè)家庭手中，接受該項(xiàng)補(bǔ)助者可以自由地在房屋租賃市場(chǎng)選擇與他們需求相匹配的住房，而不是僅限于政府所有的傳統(tǒng)意義上的公共住房。本文主要介紹美國政府對(duì)于這兩類公共住房的租賃政策。

2 目前美國公共住房的配租政策

2.1 公共住房配租的管理主體

美國專門設(shè)立聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，HUD），負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦政府的低收入公共住房計(jì)劃或與之相關(guān)的開發(fā)與管理項(xiàng)目。而公共住房配租的具體事務(wù)則由地方公共住房管理局（Public Housing Authorities，PHAs）來管理。目前美國共有3100個(gè)PHAs。HUD不僅為PHAs提供規(guī)劃、發(fā)展和管理公共住房項(xiàng)目的技術(shù)和專業(yè)支持，還對(duì)PHAs管理公共住房給予廣泛的金融支持。

2.1.1 傳統(tǒng)公共住房的管理

PHAs負(fù)責(zé)本地區(qū)公共住房項(xiàng)目的管理和運(yùn)營，其主要職責(zé)包括：第一，確保租約的簽訂和遵守，并在必要的時(shí)候終止租約；第二，設(shè)定最低租金的數(shù)額及其他相關(guān)費(fèi)用，例如，住房抵押金、對(duì)住宅的過度使用和損害賠償?shù)?；第三，每年?duì)公共住房承租家庭的收入情況進(jìn)行重新審核；第四，處理和調(diào)整公共住房的“錯(cuò)配”問題（主要是指對(duì)于公共住房的過度使用或者使用不足）；第五，處理由于公共住房的修理、翻新或租戶的主動(dòng)要求而產(chǎn)生的搬遷；第六，確保公共住房的安全、衛(wèi)生和質(zhì)量良好。此外，有時(shí)PHAs還提供一些與公共住房項(xiàng)目有關(guān)的其他服務(wù)，例如，對(duì)具備資格的家庭提供購置房產(chǎn)的機(jī)會(huì)、為低收入租戶提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)、為老人提供支持計(jì)劃，等等。

由于各地方PHAs的管理效率差異較大，一些管理較差的PHAs往往導(dǎo)致社區(qū)發(fā)展緩慢甚至惡化。因此，美國政府放松了對(duì)公共住房的管制，逐步尋求住房管理部門、私人開發(fā)商和非營利組織在公共住房管理上的公私合作，鼓勵(lì)公共住房管理部門嘗試將現(xiàn)場(chǎng)管理轉(zhuǎn)包給私人公司。20世紀(jì)60年代后期以來，PHAs已經(jīng)以不同的方式同私營公司聯(lián)合，在公共住房所在地由私人管理企業(yè)提供維修、租賃、租戶用品供應(yīng)以及金融和行政管理等服務(wù)。

2.1.2 住房選擇券計(jì)劃的管理

PHAs也負(fù)責(zé)管理住房選擇券計(jì)劃，其主要職責(zé)包括：第一，為當(dāng)?shù)胤蠗l件的家庭提供住房補(bǔ)助；第二，每年對(duì)住房選擇券的持有家庭的收入和構(gòu)成進(jìn)行重新審核；第三，每年對(duì)已經(jīng)加入住房選擇券計(jì)劃的住宅質(zhì)量進(jìn)行重新審核；第四，確保租約的履行。如果業(yè)主沒有按照租約履行相關(guān)義務(wù)，PHAS有權(quán)終止支付住房補(bǔ)貼。

HUD不僅為PHAs發(fā)放住房補(bǔ)貼提供資金支持，也承擔(dān)住房選擇券計(jì)劃的管理成本。同時(shí)，HUD會(huì)就PHAs對(duì)本地區(qū)住房選擇券計(jì)劃的管理進(jìn)行監(jiān)督，從而確保該計(jì)劃順利運(yùn)行。

2.2 公共住房的配租對(duì)象

2.2.1 傳統(tǒng)公共住房的配租對(duì)象

美國政府對(duì)公共住房的承租人資格進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，主要標(biāo)準(zhǔn)是：第一，年總收入必須低于一定的標(biāo)準(zhǔn)；第二，具有美國公民身份或合法的移民身份。按照HUD的規(guī)定，公共住房配租對(duì)象的家庭收入不得超過當(dāng)?shù)丶彝ナ杖胫形粩?shù)的80%。而各個(gè)PHAs確定的具體收入標(biāo)準(zhǔn)又隨各州各城市的不同而不盡相同。如表1所示，2014年美國加利福尼亞州洛杉磯縣和德克薩斯州安德森縣的低收入線就相距甚遠(yuǎn)，這意味著可能一些申請(qǐng)者在加利福尼亞州洛杉磯縣的PHA申請(qǐng)租住公共住房是具備資格的，但是在德克薩斯州安德森縣的PHA申請(qǐng)時(shí)就不具備配租資格了。此外，如果申請(qǐng)人符合上述兩條標(biāo)準(zhǔn)，PHA還將檢查其以前的租房記錄以確保其能夠成為良好的租戶。PHA可以拒絕任何可能對(duì)其他租戶或者公共住房環(huán)境產(chǎn)生不良影響的申請(qǐng)人。

2.2.2 住房選擇券計(jì)劃的配租對(duì)象

PHAs依據(jù)家庭的年度總收入和家庭規(guī)模來決定申請(qǐng)者是否具備獲得住房選擇券的資格。目前，住房選擇券計(jì)劃只針對(duì)美國公民和特定類別具有合法移民身份的非公民。一般情況下，只有家庭收入不超過當(dāng)?shù)丶彝ナ杖胫形粩?shù)的50%的申請(qǐng)人（即“非常低收入”家庭）可以獲得住房選擇券。根據(jù)法律規(guī)定，PHAs必須將其75%的住房選擇券分配給收入低于當(dāng)?shù)丶彝ナ杖胫形粩?shù)的30%的申請(qǐng)家庭（即“極端低收入”家庭）。如表1所示，HUD每年也會(huì)公布各地區(qū)的非常低收入標(biāo)準(zhǔn)，其具體數(shù)額隨地區(qū)的不同而有所差異。

2.3 公共住房的配租標(biāo)準(zhǔn)

2.3.1 傳統(tǒng)公共住房的租金標(biāo)準(zhǔn)

總體來講，各國公共住房的租金設(shè)定存在兩種基本思路：一是租戶導(dǎo)向，即為租住公共住房的家庭設(shè)定租金，可以稱為“住戶租金”，與租戶收入掛鉤的租金設(shè)置模式就主要是遵循的這一思路；二是住房導(dǎo)向，即給公共住房本身設(shè)定租金，可以稱為“住房租金”，與成本掛鉤和市場(chǎng)租金掛鉤的租金設(shè)置模式都屬于此類。在美國，公共住房的租金設(shè)定采取的是住戶租金（Total Tenant Payment，TTP），它是以租戶作了必要扣除之后的預(yù)期年收入為依據(jù)來確定的。目前，按照HUD的規(guī)定，PHAs可以對(duì)租戶的年收入進(jìn)行扣除的項(xiàng)目包括：第一，每個(gè)受撫養(yǎng)人可以扣除480美元；第二，每個(gè)老年人家庭或者殘疾人家庭可以扣除400美元；第三，老年人家庭或者殘疾人家庭可以扣除部分醫(yī)療費(fèi)用。申請(qǐng)人提交租住公共住房的申請(qǐng)之后，PHA工作人員將確定其年總收入中是否有可扣除項(xiàng)目。

按照聯(lián)邦立法，公共住房的租金有若干計(jì)算方法：①每月調(diào)整后收入（在進(jìn)行各項(xiàng)扣除之后的收入）的30%；②每月總收入（在進(jìn)行各項(xiàng)扣除之前的收入）的10%；③若滿足特定的條件，也可以采取福利租金（福利救濟(jì)的一部分），它僅僅滿足租戶的住房成本；④最低租金，不同的PHA設(shè)定的最低租金也有不同，2014年，最低的僅設(shè)定為25美元，最高為50美元。租戶實(shí)際每個(gè)月所需要支付的租金由這些方法中最高的那一種來決定。從實(shí)際情況來看，美國大多數(shù)公共住房租戶支付的租金是由第一種方式?jīng)Q定的。公共住房租戶每年都要接受收入審核，租金隨之進(jìn)行調(diào)整，而且租金的增加并非一次性、而是分階段實(shí)現(xiàn)的。

美國將收入分為消極收入（Unearned Income）和積極收入（Earned Income）兩類。消極收入，也稱消極投資所得，包括股息、利息、租金、特許權(quán)使用費(fèi)、資本利得等；而積極收入是通過真實(shí)營業(yè)活動(dòng)獲得的收入。1998年美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦住房法》，旨在刺激公共住房租戶工作的積極性。這項(xiàng)立法要求在計(jì)算一些公共住房租戶的租金時(shí)應(yīng)該采取“積極收入忽略”的原則。這意味著當(dāng)公共住房租戶去工作或者增加其勞動(dòng)時(shí)間時(shí)，其租金不會(huì)有大幅度的上升。對(duì)于接受貧困家庭臨時(shí)救助計(jì)劃（TANF）的家庭，其積極收入增加之后的12個(gè)月內(nèi)都不需要支付任何額外的租金。而在第二個(gè)12個(gè)月期間內(nèi)，在計(jì)算租金時(shí)只考慮增加的積極收入的一半。

2.3.2 住房選擇券計(jì)劃的配租標(biāo)準(zhǔn)

在住房選擇券計(jì)劃中，PHA首先必須確定當(dāng)?shù)仄胀ㄗ≌氖袌?chǎng)租金支付標(biāo)準(zhǔn)，該支付標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算單個(gè)家庭所能獲得的住房補(bǔ)貼數(shù)額的基礎(chǔ)。當(dāng)然，住房選擇券的持有者在選擇住宅時(shí)并不受支付標(biāo)準(zhǔn)的限制，他們既可以選擇租金低于支付標(biāo)準(zhǔn)的住房，也可以選擇租金高于支付標(biāo)準(zhǔn)的住房，只要該家庭所承擔(dān)的租賃住房支出不能超過其調(diào)整后月收入的40%即可。按照HUD的規(guī)定，住房選擇券的持有者必須至少支付調(diào)整后的家庭月收入的30%作為租賃住房的支出，一旦其所選住宅的租金大于當(dāng)?shù)豍HA所確定的支付標(biāo)準(zhǔn)，該家庭需要自行承擔(dān)租金和支付標(biāo)準(zhǔn)之間的差額部分。

在確定市場(chǎng)租金支付標(biāo)準(zhǔn)之后，PHAs將為每個(gè)接受住房選擇券的家庭計(jì)算其能夠獲得的住房補(bǔ)貼上限，計(jì)算公式為：

家庭每月住房補(bǔ)貼上限=MIN（月租金支付標(biāo)準(zhǔn)-調(diào)整后的家庭月收入的30%，所租住房的月租金-調(diào)整后的家庭月收入的30%）

也就是說，接受住房選擇券的家庭每月能夠獲得的住房補(bǔ)貼上限，通常是選擇用月租金支付標(biāo)準(zhǔn)減去調(diào)整后的家庭月收入的30%或用所租住房的月租金減去調(diào)整后的家庭月收入的30%這兩種計(jì)算方法之中較低的那一種來確定的。這也意味著，接受住房選擇券的家庭租賃的住房租金越低，其獲得的住房補(bǔ)貼就越低，家庭不會(huì)因?yàn)樵谑袌?chǎng)上租賃房租低于支付標(biāo)準(zhǔn)的住房而減少其實(shí)際住房支出。

以紐約住房管理局為例，2014年該地區(qū)的住房選擇券計(jì)劃的收入限額和支付標(biāo)準(zhǔn)如表2和表3所示。假定某個(gè)調(diào)整后的年收入為54000美元的三口之家申請(qǐng)加入該地區(qū)的住房選擇券計(jì)劃，該家庭希望租住一套兩居室的住宅。按照紐約住房管理局的規(guī)定，該地區(qū)一套兩居室的住宅的支付標(biāo)準(zhǔn)為1584美元。

目前，住房租賃市場(chǎng)上有三套住宅A、B、C可供其選擇，其月租金分別為1450美元、1584美元和1650美元。如表4所示，該家庭調(diào)整后的月收入的30%為1350美元。若其選擇租金等于支付標(biāo)準(zhǔn)的A套住房，月租金支付標(biāo)準(zhǔn)-調(diào)整后的家庭月收入的30%=所租住宅的月租金-調(diào)整后的家庭月收入的30%=234美元，因此，該家庭可以獲得的住房補(bǔ)貼上限為234美元，家庭實(shí)際住房支出為1350美元。若其選擇租金低于支付標(biāo)準(zhǔn)的B套住房，月租金支付標(biāo)準(zhǔn)-調(diào)整后的家庭月收入的30%=234美元，而所租住宅的月租金-調(diào)整后的家庭月收入的30%=100美元，顯然，后一種計(jì)算方法得到的住房補(bǔ)貼額度較小，因此，該家庭可以獲得的住房補(bǔ)貼上限為100美元，家庭實(shí)際住房支出仍為1350美元。該家庭也可以選擇租金等于支付標(biāo)準(zhǔn)的C套住房，月租金支付標(biāo)準(zhǔn)-調(diào)整后的家庭月收入的30%=234美元，而所租住宅的月租金-調(diào)整后的家庭月收入的30%=300美元，顯然，前一種計(jì)算方法得到的住房補(bǔ)貼額度較小，因此，該家庭可以獲得的住房補(bǔ)貼上限仍然是234美元，此時(shí)，家庭實(shí)際住房支出就提高到1416美元，即高出支付標(biāo)準(zhǔn)的那部分租金實(shí)際上是由承租家庭自己負(fù)擔(dān)的。而且，在這種情況下，家庭實(shí)際住房支出占其月收入的比例僅為31.47%，低于HUD規(guī)定的40%的上限，該家庭租賃C套住房也是可以獲得紐約住房管理局的批準(zhǔn)的。

2.4 公共住房的配租程序

2.4.1 傳統(tǒng)公共住房的配租程序

2.4.1.1 申請(qǐng)人提出租賃公共住房的書面申請(qǐng)

美國低收入家庭若想租住公共住房，必須到當(dāng)?shù)氐腜HA提出書面申請(qǐng)。通常PHA需要申請(qǐng)人提供以下信息：第一，所有將居住于公共住房的家庭成員的姓名、性別、生日及與戶主的關(guān)系；第二，申請(qǐng)人現(xiàn)在的住址和電話號(hào)碼；第三，家庭特征（例如，家庭成員中有老兵）或者居住環(huán)境（例如，家庭居住條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)），該信息用以確定申請(qǐng)人輪候的優(yōu)先順序；第四，申請(qǐng)人現(xiàn)在及以前的房東的姓名和地址，該信息用以確定申請(qǐng)人能否成為良好的租戶；第五，預(yù)期未來12個(gè)月的家庭收入水平及其具體來源；第六，申請(qǐng)人雇主的姓名和地址、申請(qǐng)人的銀行的名稱和地址以及能夠證明申請(qǐng)人收入（包括扣除項(xiàng)目）和家庭成員構(gòu)成的相關(guān)信息。此外，PHA 也可能去拜訪申請(qǐng)人現(xiàn)在的住所，訪問申請(qǐng)人及其家庭成員，從而查看申請(qǐng)人目前是如何管理和維護(hù)當(dāng)前住宅的。

2.4.1.2 PHA對(duì)申請(qǐng)人資格進(jìn)行審查并出具書面通知

PHA對(duì)申請(qǐng)人提供的各項(xiàng)信息進(jìn)行審查，一旦確定申請(qǐng)人具備配租資格，會(huì)給該申請(qǐng)人提供書面通知，并將申請(qǐng)人列入輪候名單。若PHA確定申請(qǐng)人不具備公共住房的配租資格，它必須開具書面的原因說明，申請(qǐng)人也可以要求舉行非正式的聽證會(huì)以便進(jìn)行申訴。

2.4.1.3 確定具備配租資格的家庭的配租次序

PHAs通常都采用某種優(yōu)先配租制度來決定配租的次序，即規(guī)定一些符合特殊條件的家庭可以獲得優(yōu)先配租權(quán)。該制度有利于PHAs用其有限的住房資源來直接地最大程度地滿足某些特殊家庭的住房需求。在美國，每個(gè)PHA對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的公共住房?jī)?yōu)先配租制度都具有自由裁量權(quán)，即可以在其管轄區(qū)域內(nèi)自行決定公共住房需求的優(yōu)先順序，但這些優(yōu)先權(quán)必須明確列于其書面的配租手冊(cè)之上。

以紐約住房管理局為例，該P(yáng)HA實(shí)施雙項(xiàng)優(yōu)先配租制度來安排配租次序。該P(yáng)HA將配租優(yōu)先權(quán)劃分為兩大類。

第一類是工薪家庭優(yōu)先權(quán)，即給予總收入低于地區(qū)家庭收入中位數(shù)的50%的家庭、戶主及其配偶年滿62歲的家庭、領(lǐng)取社會(huì)保障殘疾補(bǔ)助金﹑生活保障補(bǔ)助金﹑殘疾福利金的家庭一定的配租優(yōu)先權(quán)。

第二類是根據(jù)需要而定的優(yōu)先權(quán)，即給予艾滋病患者、因遭受家庭成員嚴(yán)重或重復(fù)虐待而不適合繼續(xù)居住在現(xiàn)住所者、無家可歸者、被迫搬遷者、現(xiàn)居房屋標(biāo)準(zhǔn)不合格者、屬于仇恨或偏見罪案的受害人、繳付租金超過總收入的50%的家庭一定的優(yōu)先權(quán)。接受配租的家庭根據(jù)家庭的實(shí)際情況選擇優(yōu)先權(quán)編碼，獲最高優(yōu)先權(quán)的申請(qǐng)人將被最先安排配租。

2.4.1.4 輪候及配租

當(dāng)?shù)豍HA將根據(jù)申請(qǐng)人的家庭人數(shù)及配房?jī)?yōu)先權(quán)等條件讓具備配租資格的家庭參考《預(yù)留空置單位指南》（即預(yù)期空置單位輪候人數(shù)不足的公房列表）來選擇公共住房區(qū)域。當(dāng)有合適公共住房可供配租時(shí)，PHA將會(huì)根據(jù)輪候順序向具有配租資格的家庭提供相應(yīng)的公共住房。由于公共住房往往供不應(yīng)求，具備配租資格的家庭需要輪候較長(zhǎng)的時(shí)間。

2.4.1.5 獲得配租的家庭與PHA簽訂租約

如果具有配租資格的家庭接受了由PHA提供的公共住房，就必須與該P(yáng)HA簽訂租約。該家庭必須向PHA繳納一定的住房抵押金。以加州為例，當(dāng)?shù)豍HA通常會(huì)收取1個(gè)月的房租作為抵押金，收取的抵押金將用于彌補(bǔ)租戶對(duì)房屋帶來的超過正常程度的磨損而引起的維修及清掃而支付的費(fèi)用，同時(shí)也防止租戶攜帶房屋中任何設(shè)備逃跑的可能。

2.4.2 住房選擇券計(jì)劃的配租程序

2.4.2.1 申請(qǐng)人提出加入住房選擇券計(jì)劃的書面申請(qǐng)

美國低收入家庭若想獲得住房選擇券，也必須到當(dāng)?shù)氐腜HA提出申請(qǐng)。在申請(qǐng)過程中，當(dāng)?shù)豍HA將收集申請(qǐng)人的家庭收入、資產(chǎn)和家庭構(gòu)成方面的信息，并向當(dāng)?shù)仄渌嚓P(guān)機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)人的雇主和銀行等核實(shí)這些信息。這些信息將被用于決定該申請(qǐng)人是否具備獲得住房選擇券資格以及住房補(bǔ)貼的額度。

2.4.2.2 PHA對(duì)申請(qǐng)人資格進(jìn)行審查

PHAs對(duì)申請(qǐng)人提供的各項(xiàng)信息進(jìn)行審查，一旦確定申請(qǐng)人具備資格，會(huì)將其列入輪候名單。

2.4.2.3 確定配租次序

為了更好地反映當(dāng)?shù)氐淖》啃枨蠛腕w現(xiàn)對(duì)某些特殊群體的關(guān)照，HUD也賦予了每個(gè)PHA對(duì)于發(fā)放住房補(bǔ)貼的優(yōu)先順序安排的自由裁量權(quán)，以便PHAs可以從輪候名單中挑選出最需要獲得住房補(bǔ)貼的家庭進(jìn)行優(yōu)先資助。PHAs通常會(huì)給予以下家庭優(yōu)先獲得補(bǔ)貼：第一，無家可歸者或家庭居住條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)者；第二，住房租金超過總收入的50%的家庭；第三，非自愿流離失所者等。符合上述任何一個(gè)條件的申請(qǐng)家庭都可以在輪候名單的排序上有所提前。

2.4.2.4 輪候

由于住房保障資源有限，具備獲得住房選擇券資格的家庭也往往需要輪候較長(zhǎng)的時(shí)間。事實(shí)上，如果某個(gè)PHA發(fā)現(xiàn)近期輪候名單上的人數(shù)超過了其可以提供的公共住房保障資源，它可以關(guān)閉其輪候名單，這就意味著在近期該P(yáng)HA將不再接受住房選擇券的申請(qǐng)者。

2.4.2.5 住房選擇券的持有者在市場(chǎng)上選擇合適的住房

家庭根據(jù)輪候順序獲得了住房選擇券之后，可以自行在住房租賃市場(chǎng)上尋找合適的住房。PHAs會(huì)根據(jù)家庭的規(guī)模和結(jié)構(gòu)對(duì)住房選擇券的持有者提供關(guān)于住房大小的建議。只要其租住的房屋業(yè)主同意接受住房選擇券，且該房屋符合PHAs規(guī)定的健康和安全標(biāo)準(zhǔn)，即可獲得PHAs的批準(zhǔn)。同時(shí)，PHAs還必須審核該房屋其目前的租金是否合理。

2.4.2.6 簽訂租約

一旦PHA 批準(zhǔn)了某個(gè)住房是符合住房選擇券計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)的，住房選擇券的持有者和業(yè)主必須簽訂租約，期限通常為一年。此外，租戶需要繳納一定數(shù)額的住房抵押金。在第一年合約期滿后，業(yè)主可以重新簽訂新的租約或者允許該租戶簽訂每月到期續(xù)簽的租賃合同。同時(shí)，業(yè)主和該P(yáng)HA也必須簽訂一份住房補(bǔ)貼支付合同，該支付合同的期限必須與租賃合同相同。依據(jù)合約，在住房選擇券計(jì)劃中，業(yè)主必須以合理的價(jià)格為租戶提供體面、安全和衛(wèi)生的住房；PHA則承諾為符合條件的家庭提供一定數(shù)額的住房補(bǔ)貼。這就意味著所有參與住房選擇券計(jì)劃的當(dāng)事人——租戶、業(yè)主及PHA——都要根據(jù)合約履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

2.4.2.7 發(fā)放住房補(bǔ)貼

在簽訂租約之后，PHAs直接將住房補(bǔ)貼發(fā)放給業(yè)主，然后該家庭再支付超過住房補(bǔ)貼的那部分房租。

2.5 公共住房的退出管理

對(duì)于傳統(tǒng)公共住房而言，承租者通?？梢栽诠沧》?jī)?nèi)居住到租約期滿。但是，如果承租者的收入水平超過“低收入者”標(biāo)準(zhǔn)，PHAs將決定是否讓承租者繼續(xù)承租公共住房。同時(shí)，對(duì)于租住公共住房但收入已經(jīng)超過限額的家庭，當(dāng)?shù)豍HA可以將該住房的完全或部分產(chǎn)權(quán)出售給符合條件的租戶。HUD也會(huì)為其提供優(yōu)惠貸款，幫助其購買該公共住房，促使其完成從租賃者到所有者的轉(zhuǎn)變。

對(duì)于參加住房選擇券的家庭而言，在其家庭收入或家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化的時(shí)候必須及時(shí)告知所屬的PHA，合約期滿后PHAs將停止發(fā)放住房補(bǔ)貼。

3 美國公共住房配租政策對(duì)中國的啟示

3.1 設(shè)立專門的公共住房管理機(jī)構(gòu)，形成良好的公共住房配租管理體系

從美國的實(shí)踐來看，PHAs是各地區(qū)專門的公共住房管理機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)公共住房的配租事務(wù)。HUD除了對(duì)地方公共住房管理局給予資金支持之外，主要在確定公共住房的配租對(duì)象、租金計(jì)算等重要方面確立指導(dǎo)方針，在具體制度設(shè)計(jì)上則給予了地方公共住房管理局充分的自由裁量權(quán)。此外，私人管理企業(yè)和非營利組織在公共住房的管理服務(wù)中也發(fā)揮了積極作用。我國可以借鑒其經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立中央直屬的公共住房保障部（地位和作用類似于HUD），主要負(fù)責(zé)從全局設(shè)計(jì)公共住房體系、制定公共住房的基本政策及對(duì)地方公共住房管理部門進(jìn)行政策指導(dǎo)和監(jiān)督；地方可設(shè)立公共住房管理局或者公共住房管理中心具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)的公共住房管理，并在租戶的選擇及排序、租金的設(shè)定等方面給予一定的自主權(quán)，使之起到公共住房管理主體的作用（類似于PHAs），最終形成一個(gè)在中央公共住房保障部指導(dǎo)下，以地方公共住房管理局為管理主體，其他政府行政機(jī)構(gòu)提供支持的相互配合、相互補(bǔ)充的公共住房配租管理體系。此外，在公共住房區(qū)的安全、維修、社會(huì)服務(wù)、租賃等方面，可以促進(jìn)公共管理機(jī)構(gòu)、非營利組織、私人管理的公私合作，以減輕政府公共管理部門的管理壓力和成本壓力。

3.2 科學(xué)確定公共住房的配租對(duì)象，嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制

美國在配租對(duì)象的確定方面，以下經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：第一，可以明確界定“低收入”的法律概念。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，政府不可能確定全國范圍的統(tǒng)一收入指標(biāo)，但是可以嘗試確定“低收入”人群在各地區(qū)人口中所占比例。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐漸擴(kuò)大“低收入”人群的比例范圍，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共住房保障的供給動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。第二，每年收入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民收入水平的變化而調(diào)整。第三，注重對(duì)申請(qǐng)人的家庭人口、收入、住房狀況的入戶調(diào)查，以核實(shí)申請(qǐng)人提供信息的真實(shí)性，減少配租行為的發(fā)生。第四，重視申請(qǐng)人之前的租房信用記錄，配租管理部門應(yīng)當(dāng)有權(quán)力拒絕有不良租房信用記錄的申請(qǐng)人。

3.3 配租標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該準(zhǔn)確地體現(xiàn)出申請(qǐng)家庭的住房消費(fèi)支付能力

首先，在計(jì)算公共租賃住房的租金或者租金補(bǔ)貼時(shí)，應(yīng)該對(duì)家庭收入做必要的調(diào)整。總收入相同的家庭，甚至是人均收入相同的家庭，由于其家庭成員的構(gòu)成狀況不同，其實(shí)際生活水平及住房負(fù)擔(dān)能力是有極大差別的?？山梃b美國的做法，根據(jù)申請(qǐng)家庭的具體情況，對(duì)家庭收入進(jìn)行必要的扣除之后再來計(jì)算其需要支付的租金或者可以獲得的住房補(bǔ)貼額度。

其次，申請(qǐng)家庭所獲得的公共租賃住房福利待遇應(yīng)該與其收入水平相掛鉤，收入水平相似的家庭可以獲得的公共租賃住房福利待遇應(yīng)該相似，收入水平更高的家庭獲得的公共租賃住房福利待遇則應(yīng)該越低。

再次，可以通過合理設(shè)計(jì)配租標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，鼓勵(lì)保障對(duì)象選擇租賃與其收入水平及補(bǔ)貼水平相應(yīng)的住房，而不是故意選擇較差的住房而將貨幣補(bǔ)貼挪作他用。

3.4 制定合理的配租輪候順序

目前我國各地對(duì)公共租賃住房的申請(qǐng)者一般采用抽簽、搖號(hào)或按申請(qǐng)時(shí)間輪候等方式進(jìn)行配租。這些方式都未考慮申請(qǐng)者的困難程度，可能產(chǎn)生最困難家庭沒有及時(shí)得到配租的情況。各地市可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，規(guī)定一些符合條件的特殊群體（如享受最低生活保障的家庭或生活困難的殘疾人家庭、孤寡老人、申請(qǐng)家庭成員中有重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、符合條件的單親家庭等）可享受優(yōu)先配租，使輪候順序更加合理化。

3.5 建立激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)保障對(duì)象的工作積極性，促使經(jīng)濟(jì)狀況改善的保障對(duì)象穩(wěn)步退出

第一，在配租標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上，可以借鑒美國“積極收入忽略”原則，避免出現(xiàn)由于租戶積極工作帶來的收入增加使其享受的公共租賃住房福利待遇突然且大幅度下降的情況，有助于激勵(lì)住房保障對(duì)象的勞動(dòng)就業(yè)積極性。

第二，當(dāng)保障對(duì)象的收入增加之后，分階段逐步提高租金，使其住房消費(fèi)支出不至于在經(jīng)濟(jì)狀況稍有好轉(zhuǎn)的短期內(nèi)大幅度上升，從而實(shí)現(xiàn)住房保障的穩(wěn)步退出。

第三，對(duì)中低收入家庭購置房產(chǎn)提供多種政策優(yōu)惠，如低價(jià)格優(yōu)惠、低息貸款等，促使他們主動(dòng)改變自身經(jīng)濟(jì)狀況，退出公共租賃住房保障。

美國公共住房配租政策對(duì)建立和完善中國的公共租賃住房配租制度有著重要啟示。中國應(yīng)該借鑒這些有益的經(jīng)驗(yàn)，一方面是要建立規(guī)范科學(xué)的公共租賃住房配租制度；另一方面是要根據(jù)國情、省情、市情不斷地調(diào)整和完善配租制度。這樣既可以促進(jìn)保障住房和社會(huì)平等，促進(jìn)社會(huì)住房福利水平的提高，同時(shí)也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的提高和國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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4.Raphael Bostic，Ingrid Gould Ellen.Introduction：Special Issue on Housing Policy in the United States.Journal of Housing Economics.2014.24

作者簡(jiǎn)介：

胡晶晶，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)樽》勘Ｕ虾凸步?jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：

本文系國家社科基金項(xiàng)目“中國保障性住房的退出機(jī)制研究”（13CGL142）和教育部人文社科項(xiàng)目“公共租賃住房配租機(jī)制研究”（12YJC790061）的階段性研究成果。