以服務(wù)公眾為視角的政府績(jī)效管理

廖曉晨

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541000）

以服務(wù)公眾為視角的政府績(jī)效管理

廖曉晨

（廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，廣西桂林541000）

政府績(jī)效管理是政府部門對(duì)其內(nèi)部工作進(jìn)行管理的一項(xiàng)基本職能，同時(shí)也是轉(zhuǎn)變政府職能方式、提高政府工作效率的有力工具。自從黨的十六屆三中全會(huì)提出要建設(shè)服務(wù)型政府，積極推進(jìn)服務(wù)型政府的績(jī)效管理就成為了當(dāng)前轉(zhuǎn)變行政管理方式的迫切要求。在我國(guó)，以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的理念也契合了科學(xué)發(fā)展觀的“以人為本”這一理念，體現(xiàn)出黨對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，成為了政府績(jī)效管理的改革方向。而將政府的績(jī)效管理從傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)為重心的模式轉(zhuǎn)變至以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的模式，不是個(gè)一蹴而就的過(guò)程。政府需要做多方面影響因素的考量，并策劃出一系列規(guī)范政府績(jī)效管理行為的指導(dǎo)性文件。

政府；績(jī)效管理；服務(wù)公眾

一、關(guān)于服務(wù)型政府績(jī)效管理的相關(guān)概念論述

（一）政府績(jī)效以及績(jī)效管理

管理學(xué)上的績(jī)效包含了兩層含義：一是指工作結(jié)果；二是指工作行為。因此，我們將績(jī)效定義為組織或其成員在一定時(shí)期和一定條件下完成某一工作任務(wù)的程度［1］。它不是指員工在完成某職位的任務(wù)時(shí)所耗費(fèi)的能量，而是指其行為的表現(xiàn)及結(jié)果。

英國(guó)政府認(rèn)為績(jī)效應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益這三項(xiàng)內(nèi)容，以此來(lái)對(duì)政府各部門任務(wù)完成情況進(jìn)行衡量。我們認(rèn)為，政府績(jī)效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、業(yè)績(jī)、效率，體現(xiàn)的是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中的管理能力［2］。政府績(jī)效主要包括以下四個(gè)方面：政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、文化績(jī)效、社會(huì)績(jī)效。評(píng)估政府的績(jī)效應(yīng)當(dāng)從這四個(gè)方面進(jìn)行綜合衡量，不能以經(jīng)濟(jì)效益的好壞為標(biāo)準(zhǔn)。

績(jī)效管理是指通過(guò)協(xié)議，達(dá)成關(guān)于目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和所需能力的統(tǒng)一框架，然后通過(guò)相互理解的方式，使組織、群體和個(gè)人取得較好結(jié)果的一種管理過(guò)程［3］。它是一個(gè)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，包括了事前計(jì)劃、事中管理、事后考核等諸多環(huán)節(jié)，與傳統(tǒng)的人事考核不同，它融入了人本主義的管理理念。政府績(jī)效管理是對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估，以服務(wù)質(zhì)量和對(duì)社會(huì)公眾需求的滿足為其基本價(jià)值取向，運(yùn)用一系列績(jī)效管理評(píng)估手段和績(jī)效管理機(jī)制來(lái)提高政府的執(zhí)政水平。

（二）服務(wù)型政府的績(jī)效管理

服務(wù)型政府績(jī)效管理是指以建設(shè)服務(wù)型政府為中心，采用科學(xué)的評(píng)定方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)于政府機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量、工作效率、服務(wù)品質(zhì)和公眾的滿意程度等多方面加以綜合分析與評(píng)價(jià)，從而對(duì)其工作的績(jī)效進(jìn)行衡量和評(píng)估，據(jù)此對(duì)政府為公眾服務(wù)的質(zhì)量和績(jī)效進(jìn)行優(yōu)化和提高的一個(gè)過(guò)程［4］。服務(wù)型政府的績(jī)效管理重視為民提供服務(wù)的質(zhì)量和對(duì)群眾需求的滿足，其目的是為了增強(qiáng)效益、實(shí)現(xiàn)公平與效率共存。

二、政府績(jī)效管理以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的必要性

新公共管理運(yùn)動(dòng)為政府部門的管理引入了顧客導(dǎo)向這一理念，公眾導(dǎo)向理念就是源于此。公眾導(dǎo)向理念追求的是公眾滿意度至上，以公民為本。公眾導(dǎo)向理念對(duì)政府績(jī)效管理的啟示在于：以公眾對(duì)政府工作好壞的評(píng)判作為衡量其績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。它是政府管理的本質(zhì)要求和所追求的終極目標(biāo)［5］。

（一）建設(shè)服務(wù)型政府的需要

服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持一切從人民群眾的根本利益和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，全心全意為人民群眾服務(wù)；從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求看，就是要以解決民生問(wèn)題為根本著眼點(diǎn)和目的，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，特別要大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)和公共事業(yè)，為人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷加強(qiáng)社會(huì)管理和建設(shè)，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。在當(dāng)前，人民群眾就是國(guó)家的主人，政府受人民的委托來(lái)對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理，因此政府理應(yīng)對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民的監(jiān)督［6］。在這種以人為本理念指導(dǎo)下的政府行政管理，核心職能就是為人民提供其所需要的公共服務(wù)，來(lái)滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求［7］。同時(shí)將公眾對(duì)政府服務(wù)的滿意程度作為衡量政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，這是建設(shè)服務(wù)型政府的基本出發(fā)點(diǎn)和本質(zhì)要求。

（二）構(gòu)建和諧社會(huì)的要求

在倡導(dǎo)構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，首先應(yīng)當(dāng)維護(hù)社會(huì)的公平公正，這是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，也是首要問(wèn)題。所謂社會(huì)的公平公正，就是要協(xié)調(diào)處理來(lái)自社會(huì)各方面的利益關(guān)系，為人民群眾合理分配社會(huì)公共利益，妥善處理好人民內(nèi)部矛盾。在社會(huì)主義社會(huì)，享受公共服務(wù)是公民的權(quán)利，而讓人人都享有基本的公共服務(wù)則是政府的責(zé)任與義務(wù)［8］。以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理，能促進(jìn)政府履行為民服務(wù)這一職責(zé)，盡可能使全體公民享受均等化的公共服務(wù)，讓社會(huì)的公共資源得到合理的分配和流動(dòng)。這對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧具有深遠(yuǎn)的意義，尤其在這個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的年代，不同地區(qū)、層次人民的收入懸殊較大，對(duì)政府而言，如何站在公眾的角度來(lái)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和機(jī)會(huì)的公平顯得尤為重要。

（三）提高政府服務(wù)能力的要求

在傳統(tǒng)的行政管理時(shí)期，政府都是以追求經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)為目標(biāo)，并以經(jīng)濟(jì)利益為衡量政府績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的道路上，這種單一的績(jī)效考核目標(biāo)已經(jīng)不再適應(yīng)多元化的社會(huì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，重視以人為本。隨著改革不斷深入，公眾對(duì)政府提供的公共服務(wù)有了更高的需求，質(zhì)量上也要求更高，服務(wù)種類需求也出現(xiàn)多元化。只有以公眾為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估才能使政府站在人民群眾需求的角度，提供更多更好的公共服務(wù)，合理配置社會(huì)公共資源。以此來(lái)構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)公眾多元化需求的管理體制和機(jī)制，提高政府為民服務(wù)的能力［9］。

三、以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理特點(diǎn)

以公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理模式自然與傳統(tǒng)型的模式有了很大的改進(jìn)，不僅績(jī)效考核內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同，考核的方式與價(jià)值取向都有一定的差別。概括來(lái)看，主要有以下幾點(diǎn)特征。

（一）管理的價(jià)值取向

黨的十七大首次把科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)思想寫進(jìn)黨章，它是我們建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的指導(dǎo)方針，也是發(fā)展社會(huì)主義必須貫徹和落實(shí)的重要思想。在當(dāng)今社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下，政府的職能逐漸向社會(huì)和市場(chǎng)放權(quán)，從中央集權(quán)的管理方式向民主自治的管理方式轉(zhuǎn)變，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀顯得尤其重要。因此，政府的績(jī)效管理必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀理念的指導(dǎo)，全面協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)管各種管理指標(biāo)，構(gòu)建合理、有效的績(jī)效管理體系，以促進(jìn)小康社會(huì)的全面建成。

其次，科學(xué)發(fā)展觀的核心就是以人為本，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人們的多方面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展，科學(xué)發(fā)展觀的這一核心要求就是以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理的基本價(jià)值取向。所謂服務(wù)型政府的建設(shè)，就是將執(zhí)政為民和以人為本的理念作為工作的指導(dǎo)思想，將服務(wù)公眾作為工作的中心和側(cè)重點(diǎn)，將人民群眾對(duì)政府工作的滿意度作為檢驗(yàn)其工作效率和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)［10］。

（二）管理的內(nèi)容

與傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)衡量政府工作績(jī)效的管理方式不同，以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理理應(yīng)將為公民提供的公共服務(wù)作為評(píng)估的主要內(nèi)容。服務(wù)型政府的工作目的就是為社會(huì)提供公共服務(wù)來(lái)滿足公眾的各種公共需求，這也是我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能方式的需要。當(dāng)前，政府的職能應(yīng)當(dāng)主要集中在為人民創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，因此，政府的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容也就是公共服務(wù)的質(zhì)量。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和政府職能的新形勢(shì)下，政府績(jī)效管理也必須相應(yīng)的調(diào)整評(píng)估體系，將公共服務(wù)質(zhì)量確立為主要評(píng)估內(nèi)容。通過(guò)績(jī)效的評(píng)估來(lái)檢驗(yàn)政府的工作職能是否履行到位，以此來(lái)督促政府為人民提供更優(yōu)更有效的服務(wù)。

（三）管理的主體

政府績(jī)效管理的過(guò)程應(yīng)當(dāng)加入適度的公民參與，而不僅限于政府這一主體，這將是以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理發(fā)展的趨勢(shì)之一。政府制定績(jī)效計(jì)劃以及績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中都應(yīng)有公眾的參與，因?yàn)閷?shí)施政府績(jī)效管理目的就是讓政府提高為民服務(wù)的效率，提供績(jī)效管理來(lái)促進(jìn)政府為社會(huì)提供更好的服務(wù)，它的公眾導(dǎo)向性就決定了公眾應(yīng)當(dāng)參與政府績(jī)效管理的全過(guò)程。一方面，公民作為績(jī)效管理的主體，他們更明白自己需要什么樣的服務(wù)，使績(jī)效計(jì)劃和目標(biāo)的制定更合理、更符合自身的需求；另一方面，公民作為政府的服務(wù)對(duì)象，他們?cè)诳?jī)效評(píng)估過(guò)程中，能夠更有效地反映出政府工作的不足。因此，公民在績(jī)效管理過(guò)程中的這種雙重角色參與，能夠是政府績(jī)效管理的實(shí)施更切合社會(huì)的實(shí)際需要。

（四）管理原則

相對(duì)于傳統(tǒng)績(jī)效管理的單一主體模式，公眾參與的績(jī)效管理過(guò)程將會(huì)面臨著開放型的管理環(huán)境，而隨著管理主體的多元化，管理活動(dòng)中也會(huì)伴隨著更大的信息量。而在這樣一種新型的績(jī)效管理環(huán)境中做出相應(yīng)的績(jī)效計(jì)劃、實(shí)施和監(jiān)控，就必須全面協(xié)調(diào)好人民群眾的利益，把公平公正作為績(jī)效管理的首要原則。而且在績(jī)效管理這樣一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)程與結(jié)果并重，這樣才能維護(hù)好政府的公信力，提高人民對(duì)政府工作的滿意度。

四、關(guān)于建設(shè)以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理路徑探析

創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績(jī)效管理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，建立相關(guān)的績(jī)效管理制度和機(jī)制，以保證政府績(jī)效管理的作用得到有效發(fā)揮。

（一）政府樹立以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)理念

以追求經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)的政府績(jī)效管理在傳統(tǒng)時(shí)期是有它的歷史背景作為原因的，在當(dāng)時(shí)的年代也起到了一定的作用。而在如今提倡民主化管理的時(shí)代，人民自我管理、自我服務(wù)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，政府的績(jī)效管理就理所應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛞苑?wù)公眾導(dǎo)向。因此，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)樹立以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的績(jī)效觀，逐漸改變陳舊的思想觀念。在績(jī)效管理過(guò)程中，政府應(yīng)堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民這一理念，一切發(fā)展都是為了人民群眾。此外，政府還應(yīng)大力宣傳和培育以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的績(jī)效文化，使政府的服務(wù)意識(shí)深入人心，也為政府的績(jī)效管理營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（二）構(gòu)建多元化的績(jī)效評(píng)估主體

韋伯曾經(jīng)指出：“官僚體制的行政管理按其傾向總是一種排斥公眾的行政管理?！保?1］政府實(shí)行績(jī)效管理的目的就是找出政府工作的不足并加以改正，它是保證政府有效履行其職能的一個(gè)工具。而有些身居要職的政府官員為了一己私利，將政府的績(jī)效管理視為內(nèi)部管理的手段，排斥公眾的參與。然而，以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理就是要求公眾參與到管理的全過(guò)程中來(lái)，成為政府績(jī)效目標(biāo)的制定者和教學(xué)評(píng)估者的重要主體。公眾對(duì)自身的需求以及政府提供的服務(wù)質(zhì)量有切身之感，對(duì)此他們最有發(fā)言權(quán)。因此，在績(jī)效管理過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)多聽取群眾的意見，根據(jù)社會(huì)的反響來(lái)調(diào)整績(jī)效目標(biāo)的方向，并且群眾的反映應(yīng)當(dāng)占評(píng)估結(jié)果的很大一部分比重。

（三）將績(jī)效管理的成本納入政府的日常支出計(jì)劃

政府實(shí)行績(jī)效管理必定是需要一定成本，并且公民的參與使績(jī)效管理的過(guò)程變成更加完善、周密，也會(huì)在原始的績(jī)效管理成本上增加一部分。為了使績(jī)效管理能夠得到有效的運(yùn)行，不會(huì)因?yàn)橘Y金的短缺而不得不中途中斷，政府應(yīng)在財(cái)務(wù)管理中將績(jī)效管理的成本納入日常開銷的計(jì)劃。在績(jī)效管理實(shí)施前，對(duì)運(yùn)行成本進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估，并嚴(yán)格按照預(yù)算來(lái)進(jìn)行管理。

（四）使績(jī)效管理的過(guò)程透明公開化

從政府制定績(jī)效管理的準(zhǔn)備到實(shí)施、考評(píng)、總結(jié)、調(diào)整，每個(gè)階段的全過(guò)程都應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾透明化，讓公眾對(duì)政府的績(jī)效管理有全方位、更透徹的了解。公眾不僅參與績(jī)效管理的計(jì)劃與評(píng)估，并且評(píng)估的結(jié)果也對(duì)公眾公開，否則公民參與的績(jī)效管理將達(dá)不到預(yù)期的效果。這種全開放式的績(jī)效管理才符合以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的理念，一方面，讓公眾對(duì)政府的績(jī)效管理過(guò)程能起到監(jiān)督作用；另一方面，通過(guò)績(jī)效管理過(guò)程的公開，也符合民主管理的“民主、公平、公開”原則，有利于維護(hù)社會(huì)的公平公正。

（五）構(gòu)建相關(guān)的法律和制度

政府一切管理活動(dòng)的進(jìn)行前提都是遵循一定的規(guī)章制度，依法管理。雖然以服務(wù)公眾為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理已經(jīng)得到大家的重視，并且一些地方政府也自制了有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章，但是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、詳盡的制度體系，目前我國(guó)對(duì)于政府績(jī)效評(píng)估這方面的法制構(gòu)建還很欠缺。只有依靠強(qiáng)有力的法律作為后盾，明確規(guī)定政府和人民的責(zé)任與義務(wù)，才能使績(jī)效管理工作有章可循。

［1］趙秋成.公共部門人力資源管理［M］.大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

［2］高樹彬.面向服務(wù)型政府績(jī)效管理模式與績(jī)效評(píng)價(jià)研究［D］.天津：天津大學(xué)，2012.

［3］孫柏瑛，祁光華.公共部門人力資源開放與管理［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［4］盧 翔.構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效管理體系的原則與路徑探析［C］.廣東省委黨校研究生部，2008.

［5］周志忍.當(dāng)代政府管理的新理念［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（3）：103?110.

［6］陳俊星.基于公眾導(dǎo)向理念的地方政府績(jī)效管理［J］.行政論壇，2015（1）：58?62.

［7］薄貴利.構(gòu)建服務(wù)型政府績(jī)效管理體制［J］.中國(guó)行政管理，2012（10）：11?16.

［8］盧海燕.論政府績(jī)效管理轉(zhuǎn)型［J］.中國(guó)行政管理，2014（12）：25?29.

［9］齊 剛.基于公眾滿意度的地方政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題研究［D］.西安建筑科技大學(xué)，2011.

［10］何 水.服務(wù)型政府：爭(zhēng)議中的透視［J］.中國(guó)行政管理，2010（10）：26?30.

［11］馬克思·韋伯，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)：下［M］.林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，1998：314.

Public Service?oriented Concept in Government Performance M anagement

LIAO Xiao?chen
（Guangxi Normal University Politics and Administration Institution Administrative Management，Guilin Guangxi541000）

Government Performance Management is one of the basic functions of government departments formanaging their inter?nalwork，aswell as the powerful tool of the transformation of government functions and the improvement of the government efficien?cy.Since the proposing of building a service?oriented government in the third plenum of16th CPCCentral committee，promoting the performancemanagement of service?oriented government actively has become the urgent request of the current transformation of ad?ministrativemanagementmode.In our country，public service?oriented concept is also in accordance with the Scientific Outlook on Development of the“people?oriented”concept，and also reflects the essential request of the party to build a service?oriented govern?ment and becomes the direction of the government performancemanagement reform.But it is not an overnight process to change the Government Performance Management from traditionalmode which keeps the economy as the center to the service oriented mode.The government needs to do the various influence factors of consideration，to standardize the behavior of the government performance management and to plan a series of guidance documents.

Government；Performance Management；Reform；Public Service

D630

A

2095?8153（2015）03?0072?04

2015?05?14

廖曉晨（1989－），女，廣西師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。