嚴(yán)刑峻法能否醫(yī)治食品安全頑疾

遲唐

“亂世用重典”。針對食品安全這一老大難問題，4月底，實施6年的“食品安全法”經(jīng)過大幅修訂之后獲得人大通過，并將于今年10月1日正式實施。這一號稱“史上最嚴(yán)”的治理食品問題的法律，盡管仍存爭議，但毫無疑問，它將對解決中國的食品安全問題起著不可估量的作用，其效果令人期待。

全民食安意識增強形勢仍嚴(yán)峻

我國食品安全法是2009年6月實施的，對規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動、保障食品安全發(fā)揮了重要作用，食品安全整體水平得到提升，食品安全形勢總體穩(wěn)中向好，特別是增強了食品生產(chǎn)經(jīng)營者們的法律意識。在中國質(zhì)量萬里行投訴平臺每月所接到的相關(guān)投訴中，有關(guān)食品安全的投訴，并不十分突出，所占比例一直低于其他行業(yè)的投訴，大規(guī)模和群體性食品安全事件更少。這從一個側(cè)面反映出，目前中國食品安全問題在一定程度上正在得以有效遏制。

然而，一個有目共睹的現(xiàn)實是，在國內(nèi)龐大的食品市場中，總有一些人和企業(yè)罔顧法律和道德，鋌而走險，知假造假，因而造成違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象依然存在，食品安全事件在某些地區(qū)或行業(yè)，仍時有發(fā)生;監(jiān)管體制、手段和人力等尚不能完全適應(yīng)龐雜的食品市場發(fā)展需要，同時更存在法律責(zé)任不清、偏輕，而消費者維權(quán)成本太高等不合理、不正?，F(xiàn)象。食品安全形勢依然嚴(yán)峻的不爭事實，使全國上下取得共識：治亂要用重典。

建立全程追溯的全鏈條監(jiān)管

今年3月，多位青島市民因食用了來自海南萬寧的農(nóng)藥殘留超標(biāo)西瓜中毒入院，于是，青島一購物中心舉行了一場“全民砸西瓜”活動，市民親手銷毀了4噸“問題西瓜”。類似的食品安全風(fēng)波時有出現(xiàn)，讓人們對“吃什么才安全”這樣基本的生活問題倍感憂慮。

在“治亂用重典”的全民共識下，最高國家權(quán)力機關(guān)持續(xù)發(fā)力，推動法律修改完善，從嚴(yán)從重懲治危害食品安全的違法犯罪行為;而建立從田間到餐桌的全鏈條監(jiān)管，讓問題食品無處藏身成為關(guān)鍵的內(nèi)容。

全國人大車光鐵委員在審議時說，從目前食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理情況來看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法不僅未對食用農(nóng)產(chǎn)品做出明確定義，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也沒有從安全性、營養(yǎng)性等方面區(qū)分于其他農(nóng)產(chǎn)品，極易導(dǎo)致在食品安全監(jiān)管源頭上出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。他建議，將食用農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一納入食品安全監(jiān)管范圍。實現(xiàn)食品安全可全程追溯，是社會各界一直呼吁的問題。

“如何才能實現(xiàn)食品及食用農(nóng)產(chǎn)品的全程追溯？” 王明雯委員建議說，實行批次管理是一個有效的解決辦法。批次管理是發(fā)達(dá)國家對包括食品在內(nèi)的各類產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量追溯和管理的通用的做法，我們理應(yīng)加以借鑒?！睂Υ耍滦抻喌氖称钒踩ㄒ?guī)定：國家建立食品安全全程追溯制度。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)采用信息化手段采集、留存生產(chǎn)經(jīng)營信息，建立食品安全追溯體系。

食品安全關(guān)系民眾當(dāng)前及長遠(yuǎn)切身利益，如何嚴(yán)格嚴(yán)厲都不為過。另一方面，參與修訂新法的專家們指出，新食品安全法雖被稱為史上最嚴(yán)，但“重典”如何落實到執(zhí)法層面，還需各方做出不懈努力。

根治頑疾需要認(rèn)清病因源頭

接下來的問題就是：“史上最嚴(yán)”食品安全法能否醫(yī)治食品行業(yè)多年的頑疾？

在回答這個問題之前，我們?nèi)杂斜匾饰鲆幌隆盀槭裁粗袊鴷l(fā)生食品安全問題”？當(dāng)然，這個問題全世界各國都發(fā)生過，只是許多國家已經(jīng)相對解決并且已不那么嚴(yán)重。先說這一前提并不是為中國的食品安全問題開脫，而是我們必須正視經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律和社會發(fā)展的階段性特征。

為什么中國會發(fā)生食品安全問題？這其中也包含著我們所熟悉的中國特色。以豬肉和牛奶為例，雙匯是全國最大的肉類食品加工企業(yè)，李克強總理曾問萬?。耗銈?nèi)ツ辏?014）屠宰生豬有多少？萬隆回答：5500萬頭。雙匯自己養(yǎng)的生豬據(jù)稱不到3%，絕大部分都是依靠收購別的養(yǎng)豬企業(yè)和無數(shù)農(nóng)戶家自養(yǎng)的豬，它只是個現(xiàn)代化的豬肉加工企業(yè)。因此，收購生豬的質(zhì)量與安全，就顯得格外重要，因為前兩年就曾發(fā)生過“病豬”收購事件而鬧得沸沸揚揚。伊利牛奶也同樣存在這個問題，但據(jù)稱目前這個國內(nèi)最大的奶制品企業(yè)也在下決心自己養(yǎng)牛，或投資到新西蘭等國家建立獨資、合資養(yǎng)牛廠，從而大大緩解了原奶收購過程中質(zhì)量監(jiān)管的不安與風(fēng)險。

食品安全監(jiān)管需要關(guān)注食品供應(yīng)鏈的每一個環(huán)節(jié)：從農(nóng)戶到購銷商，從加工商到批發(fā)商再到零售商，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會導(dǎo)致食品安全發(fā)生重大事件;而對于中國的食品安全問題來說，農(nóng)戶問題毫無疑問是最主要的源頭問題。

“食安”治理的中國式難度

農(nóng)民是食品供應(yīng)鏈的第一環(huán)節(jié)，因此，監(jiān)管和指導(dǎo)和首要問題，應(yīng)該在“三農(nóng)”：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。但是我們不得不面對的一個“堅硬的”現(xiàn)實是，中國人多地少，實行家庭承包責(zé)任制后導(dǎo)致農(nóng)戶規(guī)模小。根據(jù)最新的統(tǒng)計顯示，目前中國有2.6億多農(nóng)戶，大量零散小農(nóng)戶導(dǎo)致監(jiān)管成本非常高昂。

多年來，我們一直在呼吁要加強食品安全監(jiān)管力度，但也要正視當(dāng)下的現(xiàn)實，這不僅需要國家統(tǒng)一協(xié)調(diào)各政府部門關(guān)系，還要協(xié)調(diào)行業(yè)主管與地立政府的關(guān)系。大量精力用在協(xié)調(diào)工作上，有時往往貽誤市場監(jiān)管時機。一個典型的現(xiàn)象是，有時食品安全出問題，人們甚至都找不到應(yīng)該直接具體負(fù)責(zé)的單位和部門。這種現(xiàn)象甚至也和其他一些監(jiān)管不力的現(xiàn)象一樣，在某種程度上影響了政府的公信力。

根據(jù)中國質(zhì)量萬里行的報道和多年監(jiān)測經(jīng)驗，當(dāng)發(fā)生食品安全時，如果原因在農(nóng)民或者是大企業(yè)，通常都難以查處，多數(shù)只是通報批評、責(zé)令整改、罰款了事。只有肇事者是那些小規(guī)模的購銷商、加工商、批發(fā)商或者零售商時，才有可能得到及時有效查處。但是，許多食品生產(chǎn)和加工企業(yè)規(guī)模很小，流動性很大，比如加工桶裝水的小作坊，查處罰款后，媒體和執(zhí)法部門前腳走，它后腳原地或換個地方重新接著干。政府監(jiān)管十分困難。

中國也導(dǎo)入了食品認(rèn)證機制，把食品安全認(rèn)證分為三個類別：無公害食品、綠色食品以及有機食品。然而遺憾的是，這些認(rèn)證機制在中國也很難得到消費者的信任和認(rèn)可：消費者普遍認(rèn)為認(rèn)證標(biāo)簽也是可以造假的，而且事實上也的確如此。另一方面的缺失還在于，在實際操作中，認(rèn)證機構(gòu)也無法對認(rèn)證企業(yè)或者農(nóng)民的食品質(zhì)量進(jìn)行全方位實時監(jiān)控。

綜合改革是根本保障

解決中國的食品安全問題根本性出路在哪里？當(dāng)然是繼續(xù)開放、深化改革，這絕對不是一句空話。

今年3月在海南博鰲論壇“食品安全、國際共治”分論壇上，中國國家質(zhì)檢總局局長支樹平透露，多年來，中國出口食品合格率超過99%。這意味著，既然出口食品可以保證安全，國內(nèi)食品的安全供應(yīng)也一定可以實現(xiàn)。

為什么出口食品合格率高？有專家分析說，除政府加強監(jiān)管重視外，中國的食品出口企業(yè)基本上都是一種長期行為，且出口食品價格較高，保證了企業(yè)的合理利潤。如果發(fā)生一次造假行為，可能永久失去出口合同，從而導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。所以，企業(yè)會有內(nèi)在動力嚴(yán)格監(jiān)管食品質(zhì)量，這包括了對上游材料供應(yīng)商和自身生產(chǎn)質(zhì)量的監(jiān)控。

而如果要保證國內(nèi)食品安全和質(zhì)量，改革就刻不容緩：

一方面，政府制定政策提高食品企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，同時支持鼓勵兼并，只有企業(yè)規(guī)模大了才可以降低監(jiān)管成本;二是要政府出面組織農(nóng)民成立日本式的農(nóng)民協(xié)會，集體形式向市場供應(yīng)，而不只是簡單地等著中間商來收購和盤剝利潤，讓農(nóng)民得到更多實惠。據(jù)報道，由于網(wǎng)購的日益發(fā)達(dá)，一些農(nóng)民開始自發(fā)組織起來，甚至逐漸形成了品牌。這還可以鼓勵農(nóng)民之間也互相對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督;第三是嚴(yán)格執(zhí)行新的“食品安全法”，對最終銷售企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，一旦發(fā)生食品安全問題，嚴(yán)懲不貸，甚至直接讓該企業(yè)破產(chǎn)，企業(yè)負(fù)責(zé)人負(fù)擔(dān)刑事責(zé)任，并永久退出食品行業(yè)。這樣就逼著企業(yè)在采購過程中主動向供應(yīng)鏈上游進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。第四，為了防止地方政府對某些大企業(yè)的特殊保護(hù)，中央政府應(yīng)該設(shè)立舉報監(jiān)督平臺，鼓勵媒體和百姓通過各種形式公開食品質(zhì)量問題，形成強大的社會輿論監(jiān)督勢能。

食品安全問題最終能不能解決，仍不得不讓人想起那個經(jīng)典例子：二戰(zhàn)時期，不斷有盟軍傘兵因降落傘質(zhì)量問題而傷亡，企業(yè)回復(fù)說不能保證產(chǎn)品質(zhì)量萬無一失。盟軍一位將軍命令：以后檢測降落傘質(zhì)量，每次都要求企業(yè)高層參與。后來，他們就真的做到了萬無一失。