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    PPP融資模式在我國高速公路項目中的應(yīng)用分析

    2015-07-13 03:03:16馬連發(fā)
    財經(jīng)界·下旬刊 2015年15期
    關(guān)鍵詞:應(yīng)用分析高速公路

    馬連發(fā)

    摘要:高速公路建設(shè)是關(guān)系到國計民生的基礎(chǔ)性建設(shè)項目,公路建設(shè)可以促進社會和經(jīng)濟的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展,高速公路建設(shè)的規(guī)模也在不斷的擴大,僅僅依靠政府資金的投入已經(jīng)滿足不了高速公路建設(shè)的需要,因此就需要通過多種渠道來籌措資金,本文從PPP融資模式的基本概念出發(fā),分析了PPP融資模式在高速公路項目建設(shè)中的可行性,并提出了其中存在的問題,最后提出了幾點關(guān)于完善高速公路PPP融資模式的對策,目的在于促進我國高速公路的發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:高速公路 PPP融資模式 應(yīng)用分析

    我國高速公路作為交通基礎(chǔ)性建設(shè)之一,經(jīng)過了十幾年的飛速發(fā)展,為公共服務(wù)體系做出了巨大的貢獻,2011年我國新增高速公路1.10萬公里。截至2011年底我國高速公路總里程達8.5萬公里,2012年我國高速公路總里程達9.62萬公里,2013年底我國高速公路總里程達104468公里。我國政府為了不斷提升高速公路建設(shè)的速度和質(zhì)量,加大了財政資金的投入,為了緩解高速公路建設(shè)給政府帶來的財政壓力,就需要采用一種新型的融資方式參與到其中,PPP融資模式可以使政府在不丟失控制權(quán)的情況下引入私營資本,越來越被廣泛的應(yīng)用。

    一、PPP融資模式概述

    (一)PPP融資模式概念

    PPP融資模式是指政府部門與私營資本相互合作的模式,是公共聯(lián)合供給方式之一,它的實質(zhì)是為了滿足社會公共項目的需求,首先由政府部門或者是公共部門提出具體建設(shè)某項項目的建議,然后通過競標或者是招標的方式來選擇私營資本進行合作,私營資本主要負責(zé)項目的設(shè)計、建設(shè)、生產(chǎn)、營運和維修等工作,最后私營資本從公共部門獲相應(yīng)的收益作為回報,例如收取公路通行費、公路相關(guān)服務(wù)設(shè)施等取得的收益。

    (二)PPP融資模式的特點

    運用PPP融資模式可以有以下特點:

    1、融資以項目為主體

    PPP融資模式以項目為融資主體,安排融資的主要依據(jù)是項目預(yù)期的收益和政府的支持力度,因為當(dāng)項目的到期需償還貸款時,其主要的資金來源是項目帶來的收益和可以獲取政府支持的政策,例如政府的稅收優(yōu)惠政策、公路沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)、貸款擔(dān)保等。

    2、私營資本參與到項目的建設(shè)中去

    PPP融資模式中私營資本在項目一開始就與政府簽署了協(xié)議,私營企業(yè)參與了從項目的論證、融資、建設(shè)以及到特許權(quán)期滿的全過程。

    3、國家政策扶持的體現(xiàn)

    采用PPP融資模式私營企業(yè)投入是有利可圖的,政府為了調(diào)動私營企業(yè)的積極性會給予一定的政策扶持,例如稅收優(yōu)惠政策、貸款擔(dān)保等,這都體現(xiàn)了在PPP模式中國家在政策上是有一些扶持政策的。

    (三)PPP融資模式的優(yōu)勢分析

    1、PPP融資模式給政府部門帶來的好處

    PPP融資模式可以給政府部門帶來很大的好處,例如可以通過較低的成本來為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù),具體表現(xiàn)在以下幾點上:

    首先,PPP融資模式下,私營資本在項目的前期開發(fā)中就參與了進來,可以將自身先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗引入到項目的開發(fā)建設(shè)當(dāng)中去,降低了項目開發(fā)的風(fēng)險,使得公共產(chǎn)品的風(fēng)險責(zé)任由公共部門和私營資本共同承擔(dān)。

    其次,PPP融資模式下,由于私營投資者在采購等方面可以不受政府部門的制約,在運作等方面可以靈活的操作,因此可以大大的縮短項目的建設(shè)時間,更好的為公眾服務(wù)。

    再次,可以緩解政府的財政壓力。在項目委托給私營資本的過程中,政府部門可以推遲支付項目的建設(shè)款項,或者在項目建設(shè)中實施分期付款,并不需要在項目建設(shè)一開始就支付,因為私營資本大多數(shù)都會從銀行貸款來獲取項目建設(shè)的資金。

    2、PPP融資模式給私營資本帶來的好處

    對于私營資本來說,PPP融資模式可以為其帶來兩方面的好處:

    一方面,擴大了私營資本的市場。在PPP模式下,私營部門在政府特許協(xié)議授權(quán)下建設(shè)公共設(shè)施,政府允許私營部門通過收費來獲取利潤,這就擴大了私營部門的市場,拓寬了私營部門的投資領(lǐng)域。

    另一發(fā)面,有利于促進其技術(shù)革新,提升競爭力。政府部門將公共設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、維護通過招標或者競標的方式授權(quán)給私營部門,可以鼓勵他們進行技術(shù)革新,PPP模式下私營部門可以不受政府部門的干預(yù),根據(jù)自身條件進行技術(shù)革新,提升自身競爭力。

    二、高速公路融資模式的現(xiàn)狀

    (一)傳統(tǒng)融資模式和新型融資模式

    我國公路建設(shè)在改革開放以前從設(shè)計、建造、營運、維護等方面都是委托給國有企業(yè)來完成的,這種方式是最傳統(tǒng)的公共服務(wù)方式。隨著一系列的制度改革從1978年到20世紀末,我國的公路建設(shè)逐漸被政府委托給私人企業(yè),主要是通過招標的形式,也被我們稱作DBB和DB。

    從20世紀末以來,我國交通運輸業(yè)的飛速發(fā)展,也促進了高速公路建設(shè)的規(guī)模,這也給政府財政帶來了很大的壓力,因此也出現(xiàn)了兩種新型的公共服務(wù)供給方式:BOT和TOT。BOT是指由我國政府發(fā)起建設(shè)高速公路項目,由中央政府審批建設(shè),項目獲得批準后,由政府通過招標的方式轉(zhuǎn)給私營企業(yè),并賦予他們30年的特許經(jīng)營權(quán),以及收費權(quán),在特許經(jīng)營權(quán)到期時政府收回經(jīng)營權(quán);TOT通常被運用于正在建設(shè)當(dāng)中的項目,一般不被人所采用。

    (二)高速公路運用PPP融資模式的可行性

    在高速公路中運用PPP融資模式是有其可行性的,主要體現(xiàn)在以下幾點上:

    1、有利于政府職能的轉(zhuǎn)化,彌補財政不足

    由于高速公路在建設(shè)上需要投入大量資金,這筆資金如果全部由政府承擔(dān),政府可以說是不堪重負。運用PPP融資模式,通過對特許經(jīng)營權(quán)將私營資本引入進來,使其成為公共項目的建設(shè)者,政府的職能從公共項目的提供者轉(zhuǎn)換成了監(jiān)管者,可以提高公共項目的質(zhì)量。

    2、可以分擔(dān)高速公路的建設(shè)風(fēng)險

    由于高速公路項目建設(shè)投資數(shù)額大、周期長、不確定因素較多,在建設(shè)過程中有著一定的風(fēng)險,因此采用PPP融資模式可以將風(fēng)險分配給適合的承擔(dān)者,與政府部門實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)的目的。

    3、提高了高速公路建設(shè)的效率

    由于私營資本擁有較強的資金實力和先進的技術(shù),他們的管理理念和風(fēng)險防控能力也較強,這樣就有利于提高公路建設(shè)的效率和降低管理成本,同時,政府也可以在私營資本那獲取建設(shè)資金,私營資本也可以從政府手中獲取利潤,兩者進行合作也可以實現(xiàn)共贏。

    三、高速公路采用PPP融資模式存在的問題

    (一)法律法規(guī)不健全

    目前,PPP融資模式在我國高速公路特許經(jīng)營領(lǐng)域好沒有一套統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法規(guī),由于PPP模式是一個比較復(fù)雜、風(fēng)險大、涉及面較廣的模式,需要健全的法律法規(guī)進行規(guī)范。雖然一些地方政府規(guī)定了關(guān)于PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī),但是內(nèi)容上還不夠完整,導(dǎo)致了私營資本對特許權(quán)的合法性還不是很清晰,法規(guī)中并沒有對項目中如何分擔(dān)風(fēng)險、如何保障雙方的合法權(quán)益等問題進行詳細說明,這說明了PPP融資模式在高速公路建設(shè)中的法律法規(guī)還有待于完善。

    (二)缺乏嚴格的監(jiān)督機制

    由于我國高速公路項目在建設(shè)過程中周期較長等因素的影響,導(dǎo)致了對項目的監(jiān)管不能適應(yīng)市場的需要,在監(jiān)管的過程中并不能將國家政策落實到實處,政府對項目的監(jiān)管也是流于形式,導(dǎo)致了項目運營混亂,嚴重阻礙了PPP融資模式的廣泛運用。

    (三)融資過程存在一定風(fēng)險

    PPP融資模式在高速公路建設(shè)中是存在著一定的風(fēng)險的,具體的表現(xiàn)項目特定風(fēng)險、行業(yè)風(fēng)險、市場風(fēng)險、和資本市場風(fēng)險。

    1、項目風(fēng)險包括了建造風(fēng)險和項目運營風(fēng)險

    建造風(fēng)險指項目無法按期完工或者是成本超支,原因主要可能是由于技術(shù)和管理水平不高或者是缺少相應(yīng)的資質(zhì)證書;項目營運風(fēng)險主要包括了營運成本超支和產(chǎn)品需求風(fēng)險,其原因可能是對項目工程、施工地形不熟悉等原因。

    2、行業(yè)風(fēng)險是指由于國家政策變化帶來的風(fēng)險

    一個項目的盈利好壞是直接與政府的制度有著直接的關(guān)系的,政策的變化可以導(dǎo)致合同的終止,例如國家提高對項目收入的征稅稅率、制定收費上限等政策,都會影響到私營企業(yè)的收益。

    3、市場風(fēng)險可能是由于國家整體經(jīng)濟環(huán)境和通貨膨脹所導(dǎo)致

    由于國家整體經(jīng)濟下降和通貨膨脹就會使項目貨幣收入貶值,降低了私營企業(yè)的收入,例如1998年的金融危機對于私營資本來說是一個不小的沖擊。

    4、資本市場風(fēng)險的來源主要是貨幣利率和匯率的變化

    由于在PPP融資模式下政府的一部分的融資資金是要來源于國外的,PPP項目就會面臨著一定的貨幣兌換風(fēng)險,

    四、完善高速公路PPP融資模式的對策

    (一)不斷完善PPP融資模式的法律法規(guī)

    完善的PPP融資模式的法律法規(guī)是保證PPP融資模式廣泛運用的保證,因此要從法律的角度出發(fā),明確政府部門和私營企業(yè)之間的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險承擔(dān)的問題,進一步保護雙方的合法權(quán)益。政府部門可以從公路建設(shè)的融資、建設(shè)、運營等方面制定關(guān)于PPP融資模式的法規(guī),以便于減少政府與私營資本進入公路建設(shè)過程中的糾紛,方便高速公路建設(shè)中的管理。同時我們也要認識到參與PPP模式投資的私營資本大多數(shù)是國際上的財團,政府部門與他們簽訂協(xié)議的時候既要遵循國內(nèi)的法律法規(guī),也要遵循國際的法律法規(guī)。

    (二)建立嚴格的監(jiān)管機制

    PPP融資模式在高速公路建設(shè)應(yīng)用中也會有缺陷,例如在政府與私營企業(yè)在合作的過程中,有時會出于利益最大化的目的,進行一些違反法律法規(guī)的交易行為,侵害了國家的利益,這時就需要政府發(fā)揮其監(jiān)督職能,執(zhí)行監(jiān)管的權(quán)利。政府部門可以建立起社會監(jiān)督組織,因為這類組織與項目建設(shè)沒有利益關(guān)系,并對PPP融資模式有一定的了解,可以參與到融資方案當(dāng)中去,正確的評價營運決策等問題。

    (三)強化融資的風(fēng)險管理

    針對PPP融資模式的風(fēng)險問題,政府應(yīng)該建立起正確的風(fēng)險評價,通過分析各種風(fēng)險的影響程度,對高速公路PPP項目融資的現(xiàn)狀和未來發(fā)展的目標進行考慮,并制定相應(yīng)的風(fēng)險防控和管理的措施,結(jié)合風(fēng)險評價的結(jié)果和風(fēng)險成本,擬定出處理風(fēng)險的方案。

    (四)做好高速公路項目前期和儲備工作

    高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP融資模式的前提是做好前期和儲備工作,首先,在進行投資建設(shè)前,要研究項目實施的可行性,分析項目實施的風(fēng)險性,分析其獲得收益的能力,并做出可行性報告,這樣才能使項目獲得審批;其次,為了解決高速公路建設(shè)中邊建設(shè)邊設(shè)計、邊籌款的問題,必須在項目開工前確定好項目的投資者、項目設(shè)計等,保證施工的順利進行。

    (五)提高政府扶持政策的可行性

    PPP融資模式的一個特點是私營企業(yè)可以通過政府的扶持政策提高收益,為了更好的調(diào)動起民營資本對我國高速公路投資的積極性,政府可以通過出臺相應(yīng)的扶持政策來實現(xiàn),例如在政府特許權(quán)期限內(nèi),不在公路建設(shè)附近建設(shè)其他競爭性的公路,這樣可以避免過度競爭給私營企業(yè)帶來的影響,保證投資者可以獲取穩(wěn)定的收入;也可以給予私營資本一定期限的特許經(jīng)營權(quán),時間可以在二十年到三十年之間,期限屆滿時再收回經(jīng)營權(quán)等。

    參考文獻:

    [1]劉娟;PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用的分析[J].商業(yè)文化(上半月);2011年04期

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