中國(guó)政府邁向整體性治理的方略

盧守權(quán)

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100081)

當(dāng)今世界正日益呈現(xiàn)全球化、信息化和民主化的歷史情境，政府治理模式變革也呈現(xiàn)出加速趨勢(shì)。關(guān)于政府整體性治理模式，學(xué)者們已做了大量富有啟發(fā)性的研究[1]，但總體上更多傾向于將其視為從內(nèi)部技術(shù)角度對(duì)政府進(jìn)行再造。對(duì)于整體性治理的研究不僅要從內(nèi)部取向進(jìn)行探索，更應(yīng)該關(guān)注對(duì)外部取向的考查。因此，筆者擬基于整體性治理理論，從行政生態(tài)的視角探討中國(guó)政府邁向整體性治理的基本方略，為建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考。

一、整體性治理理論

20 世紀(jì)90年代末以來(lái)，公共管理進(jìn)入后新公共管理時(shí)代，整體性治理已逐漸成為多數(shù)國(guó)家政府治理模式變革的重要參考。隨著影響力和實(shí)踐范圍的不斷擴(kuò)大，整體性治理理論日益成為21 世紀(jì)政府治理模式變革的主流理論。

整體政府理論最初由英國(guó)著名行政學(xué)家佩里·?？怂耿僭诘履怪菐?kù)工作時(shí)撰寫的《整體政府》[2]一書中提出。根據(jù)希克斯的定義，21 世紀(jì)政府應(yīng)為整體型政府、預(yù)防型政府、改變文化的政府和結(jié)果導(dǎo)向的政府?？死锼雇懈ァげɡ仃P(guān)于聯(lián)合政府，也即整體政府的一般意義上的定義較好地體現(xiàn)了其思想精髓。整體政府[3]是指一種渴望實(shí)現(xiàn)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思考與行動(dòng)，以期獲得更多收益的政府治理模式。它包括四方面內(nèi)容：能夠排除不同政策相互削弱的情境；能更好地使用稀缺資源；能促使特定政策領(lǐng)域或網(wǎng)絡(luò)中不同重要利益相關(guān)者的團(tuán)結(jié)協(xié)作；能夠?yàn)楣裉峁o(wú)縫而非破碎的關(guān)聯(lián)服務(wù)。整體政府有多種稱謂[4]，如英國(guó)開始稱聯(lián)合政府，加拿大稱整體政府，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則譯為全觀型政府或協(xié)力型政府。雖然稱謂各不相同，但核心思想是一致的，即建立整合與協(xié)同機(jī)制。

英國(guó)學(xué)者Tom Ling 歸納的整體政府的工作維度較具代表性[5]。其整體政府的治理可被劃分為內(nèi)、外、下、上四個(gè)維度（圖1）：內(nèi)在維度指組織內(nèi)部的合作，通過(guò)建立新的組織文化、價(jià)值觀念、信息管理和人員培訓(xùn)方式等途徑實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合”，進(jìn)而形成新的組織形式；外在維度指組織之間的合作，通過(guò)建立共享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、捆綁式預(yù)算、結(jié)構(gòu)整合、合作團(tuán)隊(duì)等途徑實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合”，進(jìn)而形成新的組織間工作方式；下層維度指服務(wù)的傳遞方式，通過(guò)建立顧客磋商或介入、共享客戶目標(biāo)、為用戶提供一站式服務(wù)等途徑實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合”，進(jìn)而形成新的公共服務(wù)供給方式；上層維度指對(duì)上的責(zé)任承擔(dān)和由上而下的目標(biāo)設(shè)定，通過(guò)建立公共服務(wù)協(xié)議和其他以結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績(jī)效評(píng)估和共享規(guī)則等途徑實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合”，進(jìn)而形成新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制。

圖1 整體政府的主要工作維度

該工作維度將新的組織形式、新的工作方式、新的服務(wù)方式、新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，代表了既不同于傳統(tǒng)官僚制又不同于企業(yè)型政府的新型治理模式。

1999年?？怂沟仍凇秷A桌治理——構(gòu)建整體政府的策略》[6]中，進(jìn)一步提出了建構(gòu)整體政府的具體化策略。2002年?？怂沟瘸霭妗哆~向整體性治理：新的改革議程》[7]，將整體政府理論進(jìn)一步拓展為整體性治理理論，其整體性治理理論體系逐漸得到豐富和完善。

全球化、政治意識(shí)形態(tài)、理論變遷和技術(shù)進(jìn)步是整體性治理理論產(chǎn)生的四大主因。從時(shí)代情境角度分析，日益深化的全球化既是政府治理變革的基本背景，也是其外在動(dòng)因；從政治意識(shí)形態(tài)角度分析[8]，整體政府理論是以英國(guó)為主導(dǎo)的一些歐洲國(guó)家意識(shí)形態(tài)變革的產(chǎn)物，即布萊爾所倡導(dǎo)的第三條道路；從理論變遷角度分析，新公共管理的衰落、碎片化的制度結(jié)構(gòu)使公共服務(wù)呈現(xiàn)離散狀態(tài)，導(dǎo)致部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào)；從技術(shù)進(jìn)步角度分析，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展以及大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨，使得信息融合與跨組織邊界整合成為可能。整體性治理理論是對(duì)新公共管理模式難以應(yīng)對(duì)社會(huì)治理和公共需求日益復(fù)雜所產(chǎn)生的碎片化問(wèn)題的一種直接回應(yīng)。

英國(guó)當(dāng)代政府改革涉及到理念、體制、機(jī)制、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)縱向?qū)用鎇9]，涵蓋結(jié)構(gòu)、政策、管理等各個(gè)橫向領(lǐng)域。雖然改革內(nèi)容廣泛龐雜，但可大致歸結(jié)為三條主線：政府角色定位和職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化；政府部門內(nèi)部的管理體制改革；社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化。

二、中國(guó)政府邁向整體性治理的主要約束

根據(jù)?？怂沟亩x[7]，整體性治理是指政府組織機(jī)構(gòu)間通過(guò)充分溝通與合作，彼此政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)成有效協(xié)同與整合，以合作無(wú)間地去實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的治理行動(dòng)。整體性治理模式的理論精髓是整合、協(xié)同和結(jié)果導(dǎo)向，以動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新需求。中國(guó)當(dāng)前正在積極推進(jìn)大部門制改革和建設(shè)服務(wù)型政府，組織結(jié)構(gòu)的整合雖然在逐步推進(jìn)，但治理能力的提升仍然任重道遠(yuǎn)。邁向整體性治理仍存在以下主要約束：

1．組織結(jié)構(gòu)的約束

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行了七輪改革，形成了基本適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的組織架構(gòu)和職能體系。2008 和2013年啟動(dòng)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大部門制改革，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧诵逻M(jìn)展。盡管如此，國(guó)務(wù)院部門在職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、運(yùn)行機(jī)制等方面仍存在不少問(wèn)題[10]，主要是職能越位、缺位問(wèn)題，職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象依然較多，機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理，對(duì)行政權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制不完善等。

因?yàn)樵诶碚摫举|(zhì)上是相通的，政府機(jī)構(gòu)作為組織，產(chǎn)業(yè)組織理論的分析框架也適用于分析政府的組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題。根據(jù)哈佛大學(xué)喬·貝恩、謝勒等人建立的SCP 分析范式[11]，即結(jié)構(gòu)——行為——績(jī)效理論分析范式，可以得出結(jié)論：組織結(jié)構(gòu)仍是中國(guó)政府治理模式變革的根本問(wèn)題?，F(xiàn)行行政體制中存在許多不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)要求的地方，根源仍在于組織結(jié)構(gòu)，需要在整合組織結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能中不斷加以解決。

2．文化墮距的約束

美國(guó)社會(huì)學(xué)家W F 奧格本在《社會(huì)變遷》[12]中提出“文化墮距”概念，亦稱文化滯后或文化落后。文化墮距是指社會(huì)變遷過(guò)程中，文化集叢中的一部分落后于其他部分而呈現(xiàn)呆滯的現(xiàn)象。政府治理模式作為一種制度，行政文化作為一種文化，存在文化墮距是必然的。文化優(yōu)劣或?qū)χ髁魑幕恼J(rèn)同度決定著制度的成本[13]。一些國(guó)家在推行政府治理模式變革時(shí)未能達(dá)到預(yù)期效果，除了制度設(shè)計(jì)存在缺陷外，還有一個(gè)重要因素就是沒(méi)有相適應(yīng)的行政文化與之契合[14]。行政行為離不開文化的土壤，否則無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)行政文化與政府治理模式耦合度較高時(shí)，政府治理的成本相應(yīng)較低；當(dāng)政府治理模式與文化適應(yīng)性不協(xié)調(diào)時(shí)，運(yùn)營(yíng)成本則相對(duì)較高。其原因在于制度管理主要是外在的、硬性的調(diào)節(jié)，文化約束則強(qiáng)調(diào)心理認(rèn)同，即通過(guò)啟發(fā)人的自覺(jué)意識(shí)達(dá)到自控和自律。

中國(guó)歷史文化悠久，封建主義和計(jì)劃體制沉淀成一種穩(wěn)定的路徑依賴，傳統(tǒng)行政文化存在官僚主義、管理主義、經(jīng)驗(yàn)主義、因循守舊等痼疾。借鑒西方國(guó)家的政府治理模式，應(yīng)充分考慮中國(guó)傳統(tǒng)文化因素和治理實(shí)踐現(xiàn)狀，逐步縮小文化墮距的約束，推進(jìn)行政文化轉(zhuǎn)型。行政文化是中國(guó)推進(jìn)政府治理模式變革，尤其是引入西方政府治理模式的難點(diǎn)所在。

3．行政生態(tài)環(huán)境的約束

行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件的總和[15]，是政治生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)有機(jī)子系統(tǒng)，其中最重要的是政治圈、經(jīng)濟(jì)圈、文化圈。根據(jù)佛雷德·里格斯的行政生態(tài)理論[16]，當(dāng)研究一個(gè)國(guó)家的行政時(shí)(尤其是發(fā)展中國(guó)家)，不僅要研究其行政制度，更應(yīng)該研究其行政行為；不僅從行政自身的觀點(diǎn)去研究行政，更應(yīng)該擴(kuò)大范圍，從與行政有關(guān)的社會(huì)背景、政治制度、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等各方面來(lái)加以分析，探究因果，尋找關(guān)系。換言之，即必須研究行政與其環(huán)境的關(guān)系。在現(xiàn)代的、過(guò)渡的社會(huì)里[17]，一直有一種建立正式的政治和行政制度的趨勢(shì)，但這些制度卻仍然只是一些形式主義的制度，有效的行為絕大部分取決于傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和壓力。因此，只有以生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，亦即從非行政的因素去觀察，才能更好地了解國(guó)家的政治和行政，從而將中國(guó)政府邁向整體性治理的研究視域拓展到行政生態(tài)環(huán)境。

從行政生態(tài)學(xué)的角度透視[18]，行政生態(tài)環(huán)境是引導(dǎo)行政系統(tǒng)內(nèi)部有效整合的凝聚劑，也是促使行政系統(tǒng)績(jī)效提高的驅(qū)動(dòng)力。政府治理模式變革與行政生態(tài)環(huán)境優(yōu)化是一個(gè)互為塑造的過(guò)程。行政生態(tài)環(huán)境優(yōu)化是政府治理模式變革的外在條件，政府治理模式變革是行政生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的內(nèi)在動(dòng)力。因此，推進(jìn)中國(guó)政府邁向整體性治理，實(shí)現(xiàn)政府治理模式的變革要同時(shí)著眼于外在生態(tài)環(huán)境。

三、中國(guó)政府邁向整體性治理的方略

中國(guó)改革開放當(dāng)前正處在深水期和攻堅(jiān)期，傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)型”治理模式已無(wú)法應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多變和專業(yè)化的公共事務(wù)，解決之道在于推進(jìn)政府治理模式的創(chuàng)新，變“運(yùn)動(dòng)型”治理為“可持續(xù)型”治理[19]。整體性治理模式就是“可持續(xù)型”治理的典型范式之一。通過(guò)對(duì)存在的主要約束進(jìn)行分析，得出中國(guó)政府邁向整體性治理的基本方略如下：

1．優(yōu)化結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能

中國(guó)政府角色的基本定位是建設(shè)服務(wù)型政府，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能的方式是推進(jìn)大部門制改革。在歷次行政體制改革的進(jìn)程中，核心就是政府職能轉(zhuǎn)變，主要涉及兩個(gè)方面：一是簡(jiǎn)政放權(quán)，二是轉(zhuǎn)變職能。組織結(jié)構(gòu)變革相對(duì)來(lái)說(shuō)可操作性強(qiáng)，但政府治理能力的提高過(guò)程則相對(duì)較長(zhǎng)。根據(jù)2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，政府機(jī)構(gòu)的大部門制改革已取得階段性成果，在結(jié)構(gòu)整合和職能轉(zhuǎn)變方面取得一定進(jìn)展，但離整體性治理模式的要求還相差較遠(yuǎn)。英國(guó)當(dāng)代政府改革中關(guān)于政府角色定位、職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化和內(nèi)部管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)提供了有效參考，因?yàn)閺睦碚摫举|(zhì)上講，服務(wù)型政府的理論架構(gòu)和治理邏輯與整體性治理模式是相通的，只是政治意識(shí)形態(tài)和發(fā)展階段不同而已。大部門制改革是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)基本前提，也是邁向整體性治理的初級(jí)階段和基礎(chǔ)性工作，變遷邏輯是政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系雙重維度的調(diào)整。

整體政府的一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新是圍繞結(jié)果而非圍繞功能來(lái)定義組織和進(jìn)行組織設(shè)計(jì)，并將治理視域延伸到社會(huì)層面。根據(jù)整體性治理模式的思想精髓，在大部門制改革中應(yīng)按照結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)和優(yōu)化職能，通過(guò)跨部門協(xié)同來(lái)解決組織內(nèi)部各要素和組織機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與整合問(wèn)題?；谡w性治理理論推進(jìn)政府治理模式的變革，應(yīng)不斷跨越經(jīng)驗(yàn)與心理鴻溝，打破等級(jí)觀念和部門利益，樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，樹立權(quán)力分享理念和以結(jié)果為導(dǎo)向的工作目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)建設(shè)、責(zé)任共享、注重文化審核[20]，建立融合差異和相互協(xié)作的工作機(jī)制，推動(dòng)政府治理能力的提高。在優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中，應(yīng)考慮當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的實(shí)際，學(xué)習(xí)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家政府治理模式變革的成功經(jīng)驗(yàn)，在簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能中，既要吸納整體性治理的思想精髓，又要借鑒其他西方政府治理模式的典型范式和先進(jìn)理念，再進(jìn)行本土化創(chuàng)新，從而促進(jìn)政府治理能力提升。

1962年，美國(guó)著名管理學(xué)家錢德勒提出“結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略”[21]，即企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)適應(yīng)環(huán)境，滿足市場(chǎng)需求，而組織結(jié)構(gòu)又必須適應(yīng)企業(yè)戰(zhàn)略，隨著戰(zhàn)略的變化而變化。雖然結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略是企業(yè)管理的經(jīng)典智慧，但同樣適用于公共部門，因?yàn)橛行У恼卫肀厝灰笳M織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。新加坡政府的成功經(jīng)驗(yàn)就是只要現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)不具備達(dá)成預(yù)期結(jié)果的能力，其公共部門就會(huì)創(chuàng)新組織設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)來(lái)執(zhí)行國(guó)家優(yōu)先項(xiàng)目。隨著社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)需要，中國(guó)在對(duì)大部門制改革和各部門的三定方案繼續(xù)優(yōu)化的同時(shí)，可借鑒結(jié)構(gòu)追隨戰(zhàn)略，及時(shí)對(duì)組織結(jié)構(gòu)和職能機(jī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從結(jié)構(gòu)主義轉(zhuǎn)換到效率主義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的整體治理。只有這樣，提高政府治理能力的基礎(chǔ)才能不斷得到夯實(shí)?？傊?，邁向整體性治理應(yīng)不斷加大政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化和職能轉(zhuǎn)變的力度，這也是當(dāng)前中國(guó)建設(shè)服務(wù)型效能政府的前提。

2．推進(jìn)行政文化轉(zhuǎn)型

行政文化是政府治理體系的深層結(jié)構(gòu)與精神內(nèi)核，具有鮮明的民族性、高度的調(diào)節(jié)性和強(qiáng)烈的變動(dòng)性等特征。行政文化是一種無(wú)形的、潛在的力量，對(duì)行政人員的行為選擇具有重要影響。行政文化是多層級(jí)的有機(jī)系統(tǒng)，包含行政心理(行政態(tài)度、行政動(dòng)機(jī)、行政情感等)，行政傳統(tǒng)與習(xí)慣，行政思想(價(jià)值取向、倫理道德等)[22]。推進(jìn)傳統(tǒng)行政文化向行政生態(tài)文化轉(zhuǎn)型，是政府為邁向整體性治理必要的文化基礎(chǔ)。

將行政文化的內(nèi)涵拓展為行政生態(tài)文化，實(shí)際上同時(shí)拓展了整體性治理模式的外延。整體性治理模式下的行政生態(tài)文化可概括為一個(gè)由行政系統(tǒng)、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾共同參與的“四位一體”的有機(jī)整體（圖2）。根據(jù)行政生態(tài)理論，任何有機(jī)體都必須同周圍環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)和能量的交換。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，行政組織文化以整合文化、協(xié)同文化和導(dǎo)向文化為主要內(nèi)容，社會(huì)組織、企業(yè)、公眾以參與文化和責(zé)任文化為主要內(nèi)容。整體性治理模式中的各參與主體所具有的文化與行政生態(tài)文化是互為塑造的動(dòng)態(tài)關(guān)系。行政組織文化和行政生態(tài)文化既有直接互動(dòng)，也有通過(guò)其他參與主體的間接互動(dòng)。雖然是互為塑造的過(guò)程，但行政組織文化對(duì)行政生態(tài)文化和行政生態(tài)環(huán)境的影響最大，且處于主導(dǎo)地位。

圖2 各參與主體在整體性治理中的動(dòng)態(tài)關(guān)系

行政文化轉(zhuǎn)型的影響因素很多，是內(nèi)外力共同作用的結(jié)果。推進(jìn)行政文化轉(zhuǎn)型，既是縮小文化墮距的過(guò)程，也是促進(jìn)人的行為和思想轉(zhuǎn)變的一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程。要縮小文化墮距，就要加速推進(jìn)價(jià)值觀念、風(fēng)俗、道德等因素的與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)不斷變革的物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化中的制度[23]。在中國(guó)傳統(tǒng)文化根深蒂固的政治生態(tài)中，建構(gòu)符合整體性治理要求的整合、協(xié)同和結(jié)果導(dǎo)向的行政文化是難點(diǎn)所在。任何一種理論的推行和實(shí)踐都是與本土文化尋求契合點(diǎn)的過(guò)程[24]，政府治理模式變革也不例外。正如美國(guó)人類學(xué)家克拉克洪指出：“一個(gè)社會(huì)要想從以往的文化中完全解放出來(lái)是根本不可想象的，離開文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)而求變求新，其結(jié)果必然招致失敗。”因此，應(yīng)盡可能地挖掘本土資源，尋求與本國(guó)國(guó)情相契合的文化因子和生長(zhǎng)點(diǎn)。

中國(guó)政治生態(tài)具有特殊性，既要通過(guò)內(nèi)在結(jié)構(gòu)重塑，又要積極吸納傳統(tǒng)行政的豐富歷史資源來(lái)促進(jìn)行政文化轉(zhuǎn)型。首先，從行政系統(tǒng)內(nèi)部入手，重塑行政文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政組織文化的主動(dòng)適應(yīng)，對(duì)政府治理模式的變革和施行將起到事半功倍的作用。行政文化轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)在于建立行政意識(shí)和角色認(rèn)同[25]，需要不斷加大到對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的理想信念教育。從內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，應(yīng)著力促進(jìn)行政文化從管制型向服務(wù)型，全能型向有限型，集權(quán)型向參與型，封閉型向開放型，人治型向法治型，依附型向自主型，擴(kuò)張型向約束型，一般型向?qū)I(yè)型的轉(zhuǎn)型[26]。其次，推進(jìn)行政文化轉(zhuǎn)型要從文化層面的高度認(rèn)識(shí)并吸納傳統(tǒng)行政的豐富歷史資源。要以當(dāng)代行政文化為基礎(chǔ)，繼續(xù)挖掘傳統(tǒng)行政文化中的精華因素，繼承馬克思主義中國(guó)化的優(yōu)秀成果，處理好當(dāng)代行政文化和西方現(xiàn)代行政文化間的相互碰撞、相互融合與相互借鑒問(wèn)題，不斷解構(gòu)和降低消極因素，促進(jìn)中國(guó)行政文化向適應(yīng)整體性治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。社會(huì)主義的本質(zhì)屬性決定當(dāng)代中國(guó)的行政文化轉(zhuǎn)型，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)作用。

3．建構(gòu)共治導(dǎo)向的行政生態(tài)環(huán)境

行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境有著密切的關(guān)系，不顧及環(huán)境因素去改革或設(shè)計(jì)行政系統(tǒng)，成功的可能性是微乎其微的[27]。一個(gè)國(guó)家特有的社會(huì)、文化以及歷史等諸因素影響并塑造著公共行政，公共行政反過(guò)來(lái)又影響其社會(huì)文化的變遷與發(fā)展[16]。中國(guó)政府邁向整體性治理必須重視行政生態(tài)在政府治理模式變革中的深刻影響，充分考慮經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和文化傳統(tǒng)等社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，以建構(gòu)與整體性治理相適應(yīng)的行政生態(tài)環(huán)境。行政生態(tài)環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)生態(tài)、政治生態(tài)和文化生態(tài)等要素。整體性治理模式從宏觀上研究跨部門協(xié)同問(wèn)題，把政府與非政府組織、私人組織的協(xié)同包括進(jìn)來(lái)[28]，實(shí)際上已經(jīng)將視野轉(zhuǎn)向外部。整體性治理本身就是一種新的行政觀和行政方法論的統(tǒng)一，其產(chǎn)生既有對(duì)政府治理模式變革瓶頸的深刻反思，也有對(duì)行政生態(tài)環(huán)境變遷的回應(yīng)。中國(guó)當(dāng)前正在發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)生態(tài)對(duì)政府治理模式變革的影響是相對(duì)穩(wěn)定的。文化生態(tài)的影響在行政文化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中將會(huì)得到解決。當(dāng)前對(duì)政府治理模式變革影響最大的，就是政治生態(tài)要素。

治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。在推動(dòng)政府邁向整體性治理的變革中，必須不斷將共治理念上升為全社會(huì)的共識(shí)，加大公眾的有序政治參與。公眾參與是建構(gòu)共治導(dǎo)向的行政生態(tài)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，參與對(duì)象包括公眾、企業(yè)和社會(huì)組織，目前的主要形式有懇談會(huì)、聽證會(huì)、重大決策的公開征詢意見等。根據(jù)行政生態(tài)理論，探討公眾參與不僅要從政治參與本身去研究，還要從與公眾參與有關(guān)的行政生態(tài)環(huán)境方面加以分析[29]。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)強(qiáng)調(diào)走群眾路線，實(shí)際上就是倡導(dǎo)行政決策中的公眾參與。建構(gòu)共治導(dǎo)向的行政生態(tài)環(huán)境，主要是擴(kuò)大公眾參與的范圍、機(jī)制和途徑。要從當(dāng)前無(wú)參與、假參與和象征性參與逐步過(guò)渡到實(shí)質(zhì)性參與，需建立有效的公眾參與機(jī)制。一是要有推動(dòng)公眾參與機(jī)制正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”，即要有出于自身利益而積極推動(dòng)和監(jiān)督制度運(yùn)行的政府、組織和個(gè)人；二是要有規(guī)范穩(wěn)定配套的公眾參與制度體系[30]。公眾參與機(jī)制的建立本身就是體現(xiàn)了治理的激勵(lì)約束和激勵(lì)相容的內(nèi)涵，將為逐步建構(gòu)起共治導(dǎo)向的行政生態(tài)環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

擴(kuò)大公眾參與的途徑，主要包括網(wǎng)絡(luò)政治參與和參與的新方式等。網(wǎng)絡(luò)政治參與是公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參政議政，進(jìn)行輿論監(jiān)督，參與公共管理，行使民主權(quán)利，是借助互聯(lián)網(wǎng)推進(jìn)民主政治發(fā)展的一種新方式和新途徑。每年“兩會(huì)”期間的“我有問(wèn)題問(wèn)總理”、人民網(wǎng)的“人民熱線”、東方網(wǎng)的“東方直通車”、千龍新聞網(wǎng)的“市民留言板”、政務(wù)微博和一些地方政府網(wǎng)站的社情民意征集欄目等都是網(wǎng)絡(luò)政治參與的范例[31]。網(wǎng)絡(luò)政治參與擴(kuò)大了公眾政治參與的渠道，催生了新的行政生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建了中國(guó)行政生態(tài)的新機(jī)制。公眾參與的新方式[32]，如青島市56個(gè)部門的一把手集中舉行述職報(bào)告會(huì)、政府換屆期間的公開接訪電話等都是擴(kuò)大公眾參與的有益創(chuàng)新。這些新的參與途徑可拉近公眾與政府的距離，推動(dòng)政府決策的科學(xué)化和民主化。

整體性治理模式源于西方國(guó)家政府的理論與實(shí)踐，具有典型的西方特色。管理層面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)易于借鑒，推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)變革也容易操作，但與整體性治理模式相適應(yīng)的行政文化轉(zhuǎn)型和行政生態(tài)環(huán)境建構(gòu)需要假以時(shí)日。無(wú)論是行政文化與行政環(huán)境的優(yōu)化[33]，還是行政生態(tài)系統(tǒng)的優(yōu)化，歸根到底是人的行為及其結(jié)果的優(yōu)化，尤其是行政文化認(rèn)同的建立。當(dāng)前的行政文化認(rèn)同主要是建立共治理念，繼而引導(dǎo)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的主流文化。從行政意識(shí)的建立到行政人員行為的現(xiàn)代化，由行政文化認(rèn)同上升到國(guó)家認(rèn)同，進(jìn)而建立全社會(huì)的共同信仰，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注 釋：

① 佩里·?？怂故菄?guó)際著名的行政學(xué)家，曾長(zhǎng)期在英國(guó)著名智囊?guī)斓履?DEMOS)工作，目前是倫敦大學(xué)瑪麗皇后學(xué)院公共管理系主任，他的興趣非常廣泛，主要研究方向有政府治理、政策制定和公共服務(wù)等，其許多研究都是基于新涂爾干制度主義理論。

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