生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案研究

王金南，秦昌波，田超，程翠云，蘇潔瓊，蔣洪強(qiáng)

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革方案研究

王金南，秦昌波，田超，程翠云，蘇潔瓊，蔣洪強(qiáng)

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

摘要縱觀世界各國生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府行政管理體制實(shí)踐以及我國建立現(xiàn)代國家治理體系的要求，我國生態(tài)環(huán)境政府管理體制應(yīng)該包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和提供環(huán)境公共物品等五大主要職責(zé)，體現(xiàn)為決策力、執(zhí)行力、監(jiān)督力、協(xié)調(diào)力和生產(chǎn)力等“五力”。遵循生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系原理、職責(zé)分配和事權(quán)劃分原則，本研究提出資源與環(huán)境統(tǒng)籌的環(huán)境與資源部、生態(tài)保護(hù)與污染防治一體化的生態(tài)與環(huán)境部、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治監(jiān)管的環(huán)境部、深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的環(huán)境保護(hù)部等四種改革方案。根據(jù)四種改革方案的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果”、“協(xié)調(diào)性要求”和“實(shí)現(xiàn)難易程度”，建議在深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的環(huán)境保護(hù)部基礎(chǔ)上，啟動(dòng)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治監(jiān)管的環(huán)境部改革方案。

關(guān)鍵詞體制改革；行政管理；環(huán)保體制；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；方案研究

責(zé)任作者： 秦昌波（1981—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策等方面的研究。

引言

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，依靠體制改革和制度創(chuàng)新保護(hù)生態(tài)環(huán)境，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局[1]。習(xí)近平總書記還進(jìn)一步指出，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題，很大程度上與體制機(jī)制不健全有關(guān)。根據(jù)我們對《決定》精神的理解，“生態(tài)環(huán)境”是指決定和影響人類生存與發(fā)展的大氣、水、土地、森林等環(huán)境要素以及生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能、容量與質(zhì)量的總稱，涉及生態(tài)保護(hù)、污染防治及監(jiān)督管理?！肮芾眢w制”是指國家的法律體系、政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置以及相關(guān)管理制度，既涉及中央政府的部門設(shè)置，也涉及中央與地方的關(guān)系，同時(shí)兼顧治理體系（governance）。因此，本文重點(diǎn)圍繞生態(tài)環(huán)境管理的職責(zé)定位，提出生態(tài)環(huán)境治理體系下的政府行政管理體制改革及其方案建議。

1　生態(tài)環(huán)境政府管理體制的理論與原則

改革現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境政府管理體制，建立符合市場經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明治理體系的新型生態(tài)環(huán)境政府管理體制，必須根據(jù)公共管理學(xué)理論和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管理原理，同時(shí)遵循污染物—污染源—污染介質(zhì)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性、污染防治和生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌、國內(nèi)與國際環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌等基本理論和原則。

1.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共物品屬性

公共管理學(xué)理論認(rèn)為，政府、企業(yè)和公眾是生態(tài)環(huán)境治理體系的三大主體，而政府是生態(tài)環(huán)境治理體系的主要決策者、監(jiān)督者和責(zé)任者。世界銀行在1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中，歸納了現(xiàn)代政府5項(xiàng)最基本的責(zé)任：①建立國家的法制基礎(chǔ)；②保持國家宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；③向人民提供社會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；④保護(hù)社會(huì)中的弱勢群體；⑤保護(hù)環(huán)境和自然資源。因此，作為準(zhǔn)公共物品的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，政府對其生產(chǎn)、供給、分配和監(jiān)管都負(fù)有責(zé)任。當(dāng)這些公共物品的供給稀缺時(shí)，其使用就會(huì)產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性，對國家利益和公共福利造成損害。市場本身不具備保護(hù)環(huán)境的能力，反而常常會(huì)引發(fā)環(huán)境破壞。政府必須承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境和自然資源的責(zé)任，即使是利用市場手段保護(hù)環(huán)境，也需要在政府的監(jiān)督下實(shí)施。

1.2 維護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性

生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的設(shè)置必須要與生態(tài)系統(tǒng)的完整性這一內(nèi)在本質(zhì)特征相適應(yīng)[2]。生態(tài)系統(tǒng)是生物及其生存繁衍的自然因素和條件的總和，它由多個(gè)要素組成，各要素相互關(guān)聯(lián)、互相影響，形成復(fù)雜多樣的結(jié)構(gòu)和功能體系，是一個(gè)有機(jī)整體，具有系統(tǒng)性、區(qū)域性等特點(diǎn)?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。因此，組成生態(tài)系統(tǒng)的各項(xiàng)環(huán)境要素，從山頂?shù)胶Ｑ?，從自然到人工，不能分割，各要素形成的結(jié)構(gòu)與功能關(guān)系不能打破。生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)進(jìn)行綜合管理，實(shí)現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ?、從天上到地下的一體化管理，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。

1.3 統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)二重屬性

生態(tài)系統(tǒng)是人類賴以生存的基礎(chǔ)，具有物質(zhì)（能量）屬性和生態(tài)屬性。其物質(zhì)屬性體現(xiàn)為作為自然資源被廣泛開發(fā)利用，其生態(tài)屬性體現(xiàn)在為人類提供生態(tài)服務(wù)（包括環(huán)境調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)產(chǎn)品），即習(xí)近平總書記所說的“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品”。生態(tài)系統(tǒng)的兩種屬性實(shí)際上是一體兩用，兩者相互關(guān)聯(lián)、相互影響。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和任務(wù)主要是維護(hù)和提升生態(tài)系統(tǒng)及其生態(tài)服務(wù)功能。有兩種過程影響生態(tài)服務(wù)功能：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境污染，即污染物的化學(xué)作用；二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對生態(tài)系統(tǒng)的物理性破壞。當(dāng)然，也包括其他因素，如物種入侵的生物作用等。因此，生態(tài)環(huán)保體制的主要職能就是污染防治和生態(tài)保護(hù)，兩者形成有機(jī)整體。嚴(yán)格來講，生態(tài)保護(hù)主要包括保育和修復(fù)，這兩者可以是針對不同情況采取的不同措施，亦可為同時(shí)使用的措施。因此，保育和修復(fù)同屬保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能的對策體系，不應(yīng)分離。但我國生態(tài)環(huán)保體制是在已有資源管理部門體制構(gòu)架下建立起來的，導(dǎo)致生態(tài)保育與修復(fù)職能嚴(yán)重分散，人為割裂了生態(tài)保護(hù)的完整性，造成生態(tài)保護(hù)與污染防治分離。

同時(shí)，在對自然資源開發(fā)利用過程中，往往會(huì)對生態(tài)環(huán)境造成破壞。長期以來，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰是導(dǎo)致資源過度開發(fā)利用、環(huán)境污染和破壞，從而造成“公地悲劇”的重要原因。因此，要維持生態(tài)服務(wù)功能，必須首先明確自然資源的產(chǎn)權(quán)，并加強(qiáng)對開發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)管，從自然資源開發(fā)利用的全過程進(jìn)行審視，建立互相制約又相互協(xié)調(diào)的體制：一是按照自然資源所有者與管理者分開原則，建立自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制；二是按照自然資源開發(fā)利用與保護(hù)分開原則，將自然資源開發(fā)利用過程中的環(huán)境保護(hù)納入生態(tài)環(huán)保體制，同時(shí)，將監(jiān)管自然資源開發(fā)利用的環(huán)境保護(hù)制度，如空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、國家公園等作為源頭嚴(yán)防的職能一并納入，建立自然資源監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理相統(tǒng)一的體制。

1.4 維護(hù)污染物與污染源和環(huán)境介質(zhì)之間的統(tǒng)一性

十八屆三中全會(huì)提出要“建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度”。監(jiān)管所有污染物排放，實(shí)際是監(jiān)管所有污染源通過所有環(huán)境介質(zhì)排放的所有污染物。這就是明確提出了維護(hù)污染物—污染源—環(huán)境介質(zhì)之間統(tǒng)一性的要求。污染物是指由于人類的活動(dòng)進(jìn)入環(huán)境，環(huán)境正常組成和性質(zhì)發(fā)生改變，直接或者間接有害于生物和人類的物質(zhì)或能量，如二氧化硫、氮氧化物、氨氮、生化需氧量、持久性有機(jī)污染物、光污染、輻射污染等。之所以有污染物，是因?yàn)橛形廴驹?，污染源是指向環(huán)境排放或釋放有害物質(zhì)或?qū)Νh(huán)境產(chǎn)生有害影響的場所、設(shè)備和裝置，包括點(diǎn)源（礦山等）、面源（農(nóng)業(yè)等）、固定源（工廠等）、移動(dòng)源（車、船、飛機(jī)等）。污染物之所以能對環(huán)境造成危害，是因?yàn)槲廴驹磳⑽廴疚锱欧诺搅谁h(huán)境介質(zhì)中。環(huán)境介質(zhì)是指傳播污染的載體，包括水體、大氣、土壤等。因此污染物、污染源、環(huán)境介質(zhì)三者不可分割，污染物必由污染源產(chǎn)生，通過環(huán)境介質(zhì)傳播和承載。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須要將三者統(tǒng)籌考慮。

1.5 污染防治與生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

防治污染和保護(hù)生態(tài)是維護(hù)生態(tài)服務(wù)功能的兩個(gè)方面，無論從生態(tài)環(huán)境的完整性還是系統(tǒng)性，無論從自然屬性還是實(shí)踐屬性看，二者都有著必然的內(nèi)在聯(lián)系。環(huán)境污染與生態(tài)破壞相互影響、密不可分，環(huán)境污染會(huì)損害生態(tài)系統(tǒng)的功能，生態(tài)破壞則會(huì)加劇環(huán)境污染的程度。污染防治與生態(tài)保護(hù)又相互促進(jìn)，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，強(qiáng)化污染防治可以減少污染物排放，減輕生態(tài)環(huán)境壓力；強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)則可以提高環(huán)境自凈能力，擴(kuò)大環(huán)境容量和提升生態(tài)環(huán)境承載力。從污染防治和生態(tài)保護(hù)的手段來看，徹底的、系統(tǒng)的污染防治必須是生態(tài)健康型的，而且很大一部分手段就是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)措施。做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，必須將生態(tài)保護(hù)與污染防治有機(jī)結(jié)合、統(tǒng)籌考慮，兩者雙管齊下對環(huán)境保護(hù)起到倍增效果，分而治之則事倍功半。

1.6 國內(nèi)與國際環(huán)境問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

目前人類正面臨著有史以來最嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)，并將對未來的人類生存與發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在某些環(huán)境的解決上，也越來越多地牽涉到國家利益的爭奪，尤其是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的利益紛爭。全球性環(huán)境問題使國家之間的相互依存日益加深。這種相互依存，一方面演變成各國利益的互補(bǔ)與聯(lián)系，促成了國家合作；另一方面也引發(fā)了國與國之間的對抗與沖突。為此，國際社會(huì)先后在氣候變化、生物多樣性、臭氧層保護(hù)、荒漠化、國際水域等領(lǐng)域制定了一系列的環(huán)境公約。作為一個(gè)政治和經(jīng)濟(jì)大國，中國已經(jīng)積極地參與到各個(gè)公約的起草、談判和履行之中，并在其中發(fā)揮著重要的作用。到目前為止，中國已經(jīng)同近三十個(gè)國家簽署了雙邊環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議或備忘錄，加入了包括《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《保護(hù)臭氧層的維也納公約》和《蒙特利爾議定書》、《聯(lián)合國防止荒漠化公約》、《危險(xiǎn)廢物跨境轉(zhuǎn)移的巴塞爾公約》等近三十個(gè)國際環(huán)境公約。

目前，中國對于國際環(huán)境公約的履約管理以及相應(yīng)環(huán)境問題的管理工作已經(jīng)具備了一定的法律和政策基礎(chǔ)，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是由于中國的履約管理按照各部門的管理職能由各部門分工負(fù)責(zé)，部門之間存在著眾多難以在短時(shí)間內(nèi)調(diào)和的利益紛爭，也存在著一定的職能沖突和矛盾，因此，各部門在全球環(huán)境問題管理中如何相互協(xié)調(diào)是一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的問題。這種協(xié)調(diào)工作雖然原則上應(yīng)該由環(huán)境保護(hù)部來進(jìn)行，但是由于環(huán)境保護(hù)部在國家各部委現(xiàn)有的地位因素，以及其協(xié)調(diào)上職能設(shè)置的不完善和相應(yīng)管理能力的欠缺，相對國內(nèi)環(huán)境保護(hù)問題協(xié)調(diào)，環(huán)境保護(hù)部在國際環(huán)境保護(hù)部門協(xié)調(diào)上能夠發(fā)揮的作用也十分有限，使其成為我國“四大尷尬部門”之一。

2　生態(tài)環(huán)境管理的政府職責(zé)定位

理論和實(shí)踐都表明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府的主要職責(zé)，是現(xiàn)代政府實(shí)施公共管理的基本職能之一?？v觀世界各國生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府行政管理體制實(shí)踐以及我國建立現(xiàn)代國家治理體系的要求，我國生態(tài)環(huán)境政府管理體制應(yīng)該包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和提供環(huán)境公共物品等五大主要職責(zé)，體現(xiàn)為決策力、執(zhí)行力、監(jiān)督力、協(xié)調(diào)力和生產(chǎn)力等“五力”[3，4]。這里的“力”是表征生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的權(quán)力方向和能力大小的一種“矢量”。根據(jù)2008年全國人大批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，環(huán)境保護(hù)部的主要職能是：擬訂并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等。因此，建議新一輪的生態(tài)環(huán)境政府機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)“五力”法則，重點(diǎn)提高“五力”中的執(zhí)行力和監(jiān)管力，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)“六統(tǒng)一”，也就是統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一發(fā)布。

2.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策：決策力

決策是生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)最基本也是最重要的職能[5]。對于這項(xiàng)職能，公共管理學(xué)形象地比喻為，如果國家的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)是一艘船，那么生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是掌舵。在環(huán)境決策力方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性規(guī)劃的作用，尤其是建立完善的環(huán)境功能區(qū)劃制度，同時(shí)與主體功能區(qū)劃在環(huán)境政策上相銜接。作為環(huán)保部門，要告訴經(jīng)濟(jì)管理部門、建設(shè)部門哪些土地從生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)是必須保護(hù)的，全國的國土究竟有多少環(huán)境容量、環(huán)境承載力有多大等。環(huán)保部門要通過戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、污染物排放總量控制等實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)部門、產(chǎn)業(yè)部門政策的一體化。要加強(qiáng)環(huán)境政策與部門政策、經(jīng)濟(jì)政策的一體化，目前這方面所做的工作與實(shí)際需要還有很大的差距。

2.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)行：執(zhí)行力

在環(huán)境執(zhí)行力方面，目前水污染、大氣污染、廢棄物污染的管理力度是很弱的，建議加強(qiáng)環(huán)境介質(zhì)管理和環(huán)境公共投資的管理，提高環(huán)境保護(hù)的專業(yè)化管理水平，實(shí)現(xiàn)以環(huán)境介質(zhì)為導(dǎo)向的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、手段的一體化管理。在生態(tài)保護(hù)方面要加強(qiáng)對森林、草原、濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。目前，城市的環(huán)境保護(hù)工作已取得一定進(jìn)展，但是六億多農(nóng)民享受的環(huán)境，特別是農(nóng)村水環(huán)境安全是觸目驚心的。各級環(huán)保部門特別欠缺環(huán)境規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力，特別是環(huán)境公共財(cái)政的執(zhí)行權(quán)力和能力極其缺乏。建議這次改革中加快建設(shè)公共環(huán)保財(cái)政預(yù)算體系，賦予環(huán)境公共財(cái)政執(zhí)行權(quán)力，真正提高環(huán)保部門組織實(shí)施規(guī)劃的能力，尤其是規(guī)劃實(shí)施配套的“獨(dú)立”公共財(cái)政預(yù)算安排的能力。生態(tài)環(huán)境部門在組織和投資方面都做了很大的努力，在執(zhí)行力方面還要考慮到執(zhí)行績效問題。

2.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督：監(jiān)督力

在環(huán)境監(jiān)督力方面，監(jiān)管有兩層含義，一是對地方政府執(zhí)行和落實(shí)環(huán)境政策法規(guī)的監(jiān)察和考核，二是對部門行業(yè)和企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管。這次改革要以環(huán)境監(jiān)管力為重要突破點(diǎn)，加強(qiáng)各級環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息公開的作用，樹立環(huán)境保護(hù)部門在社會(huì)公眾中環(huán)境監(jiān)管的良好形象[6]。目前的《環(huán)境保護(hù)法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的新形勢，要通過《環(huán)境保護(hù)法》的修訂明確合理劃分中央與地方環(huán)境事權(quán)，強(qiáng)化派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度及其權(quán)威性。

2.4 生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)：協(xié)調(diào)力

在環(huán)境協(xié)調(diào)力方面，主要是部門環(huán)保工作的協(xié)調(diào)和國際環(huán)境事務(wù)的協(xié)調(diào)。從“環(huán)境部”大部制角度看，這次改革的空間較大，期望通過改革解決協(xié)調(diào)力的問題。當(dāng)然，環(huán)保部門也不能抱有“環(huán)保的事情環(huán)保部門做”這種落伍的觀點(diǎn)，要樹立“放眼看環(huán)保，大家做環(huán)保，共同保家園”的觀念，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)最大的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”和“全民環(huán)保”。國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，代表國家行使仲裁、協(xié)調(diào)，處理部門間、省際、跨流域環(huán)境保護(hù)問題等協(xié)調(diào)職責(zé)。

2.5 生態(tài)環(huán)境公共物品提供：生產(chǎn)力

根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，作為準(zhǔn)公共物品的生態(tài)環(huán)境主要由政府提供和配置。這些生態(tài)環(huán)境公共物品包括清潔水、清潔空氣、清潔土壤和美麗的大自然生態(tài)系統(tǒng)等。政府通過大量的公共財(cái)政投入，建設(shè)和運(yùn)營生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，為老百姓提供生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)。從目前來看，生態(tài)環(huán)境公共物品的提供并不是環(huán)境保護(hù)行政主管部門的主要職責(zé)，而是分散在城市建設(shè)部門以及自然資源管理部門。

3　政府行政管理體制改革方案

中央政府生態(tài)環(huán)境行政管理體制是整個(gè)國家生態(tài)環(huán)境治理體系的核心。新一輪的中央政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理體制改革的基本思路是：遵循生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系原理、職責(zé)分配和事權(quán)劃分，設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)大部制，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與污染防治，統(tǒng)籌國內(nèi)與國際環(huán)境問題。在這一思路下，提出資源與環(huán)境統(tǒng)籌的環(huán)境與資源部、生態(tài)保護(hù)與污染防治一體化的生態(tài)與環(huán)境部、強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治監(jiān)管的環(huán)境部、深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的環(huán)境保護(hù)部等四種改革方案。

3.1 資源與環(huán)境統(tǒng)籌的大部制方案：環(huán)境與資源部

自然資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，也是影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。從長遠(yuǎn)角度看，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不能獨(dú)立于自然資源開發(fā)利用之外，基于自然資源與環(huán)境統(tǒng)籌的體制，建議建立“國務(wù)院環(huán)境與資源行政管理部門”，將環(huán)保、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、氣象等涉及資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的部門職能整合，把國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化和住房建設(shè)部的城鎮(zhèn)村莊生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能納入，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源開發(fā)同國民經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。最終，將資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能相結(jié)合并統(tǒng)籌管理，形成“環(huán)境與資源部”（the Ministry of the Environment and Resources）。這個(gè)方案是一個(gè)最全面、最綜合的環(huán)境資源大部制方案，建議設(shè)立的“環(huán)境與資源部”全面負(fù)責(zé)國家自然資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

3.2 生態(tài)保護(hù)與污染防治一體化的大部制方案：生態(tài)與環(huán)境部

根據(jù)十八屆三中全會(huì)通過的《決定》精神和生態(tài)文明戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與污染防治，統(tǒng)籌海洋和陸域環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌“山水林田湖”生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和污染防治一體化。基于這一考慮，建立國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政管理部門，設(shè)立“生態(tài)與環(huán)境部”（the Ministry of Ecology and the Environment）。

在原來環(huán)境保護(hù)部已有職能基礎(chǔ)上，將國土資源部的地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防與治理的職責(zé)劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將水利部的水資源保護(hù)和防治水土流失的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)資源保護(hù)、漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境和水生野生動(dòng)植物保護(hù)職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將海洋局的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化管理職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將住房建設(shè)部的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人居生態(tài)環(huán)境改善的職能劃歸生態(tài)與環(huán)境部；將林業(yè)局和氣象局的職能整體劃入生態(tài)與環(huán)境部。同時(shí)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源開發(fā)、國民經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。新設(shè)立的生態(tài)與環(huán)境部全面負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)與污染防治，而國土與資源部全面負(fù)責(zé)自然資源產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)監(jiān)督管理。

3.3 強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治監(jiān)管的方案：環(huán)境部

根據(jù)十八屆三中全會(huì)通過的《決定》精神和生態(tài)文明戰(zhàn)略布局，考慮目前階段國家生態(tài)保護(hù)與污染防治任務(wù)艱巨性的差異，同時(shí)全面統(tǒng)籌海洋和陸域環(huán)境保護(hù)以及“山水林田湖”生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，可能會(huì)造成巨大的沖擊和改革壓力，因此，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化基礎(chǔ)上，重點(diǎn)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和獨(dú)立執(zhí)法職能?；谶@一考慮，建議建立國務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政管理部門，設(shè)立“環(huán)境部”（the Ministry of the Environment）。新設(shè)立的環(huán)境部全面負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)與污染防治，重點(diǎn)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和行政執(zhí)法，重點(diǎn)把國家林業(yè)局的生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管職能調(diào)整到環(huán)境部，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治獨(dú)立監(jiān)督和執(zhí)法職能，提升監(jiān)督職能部門層級，加大監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力，對全國生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督管理和執(zhí)法。

3.4 深化改革現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的方案：環(huán)境保護(hù)部

按照十八屆三中全會(huì)通過的《決定》的要求，優(yōu)先解決突出的生態(tài)環(huán)保職能分散交叉問題，建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制、統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制三大主體體制，配套健全統(tǒng)一的環(huán)境影響評價(jià)體制、獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法體制、統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，同時(shí)將國家林業(yè)局的生態(tài)保護(hù)職能整體劃入環(huán)境保護(hù)部，將國家發(fā)改委的應(yīng)對氣候變化重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策職責(zé)劃入環(huán)境保護(hù)部，形成污染防治和生態(tài)保護(hù)等一體化的“大環(huán)境”格局。

具體包括：

（1）建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制。對所有污染物，包括點(diǎn)源、面源、固定源、移動(dòng)源等，地表水、地下水、海洋、大氣、土壤等所有環(huán)境介質(zhì)的污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。

（2）建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制。對草原、森林、濕地、海洋、河流等所有自然生態(tài)系統(tǒng)，野生動(dòng)植物、生物物種、生物安全、外來物種、遺傳資源等生物多樣性，以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然遺跡等所有保護(hù)區(qū)域進(jìn)行整合，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管，并建立國家公園體制。

（3）建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制。將民用核設(shè)施與軍工核設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，將核事故與輻射事故進(jìn)行統(tǒng)一，建立統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管及應(yīng)急響應(yīng)體系，形成獨(dú)立、權(quán)威的核與輻射安全監(jiān)管體制，確保核與輻射安全萬無一失。

（4）建立統(tǒng)一的環(huán)境影響評價(jià)體制。將戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評等所有層面，以及海洋工程環(huán)評、海岸工程環(huán)評、水土保持方案等所有領(lǐng)域環(huán)境污染和生態(tài)影響的環(huán)評進(jìn)行統(tǒng)一管理，避免多頭負(fù)責(zé)、重復(fù)審批。

（5）建立獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法體制。將環(huán)境執(zhí)法力量進(jìn)行整合，明確環(huán)境執(zhí)法地位，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，建立有力、高效的環(huán)境執(zhí)法體制。完善國家環(huán)境監(jiān)察制度。加強(qiáng)對有關(guān)部門和地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，糾正其執(zhí)行不到位行為，特別是地方政府對環(huán)保不當(dāng)干預(yù)行為。

（6）建立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制。將地表水、地下水、海洋、衛(wèi)星等環(huán)境監(jiān)測資源進(jìn)行整合，建立陸海統(tǒng)籌、天地一體的環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體制，為環(huán)境管理提供有力的基礎(chǔ)保障。

4　結(jié)論與建議

四種改革方案的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果”、“協(xié)調(diào)性要求”和“實(shí)現(xiàn)難易程度”比較見表1?！吧鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)效果”是指采取不同的改革方案，對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)能夠達(dá)到何種效果，取得何種程度的效益；“協(xié)調(diào)性要求”是指采取不同的改革方案，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作需要協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)、部門、地方政府等的復(fù)雜程度；“實(shí)現(xiàn)難易程度”是指不同的改革方案要實(shí)現(xiàn)所需要的改革力度和克服的困難程度。

表1　四種改革方案比較

從四種改革方案的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果”、“協(xié)調(diào)性要求”和“實(shí)現(xiàn)難易程度”三個(gè)方面的評價(jià)結(jié)果來看，方案一設(shè)立環(huán)境與資源部，實(shí)施資源與環(huán)境統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果好，大大降低了部門間協(xié)調(diào)性要求，但由于涉及的職能整合部門過多，其改革難度最大。方案四立足于現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)部職能基礎(chǔ)上進(jìn)行體制深化，僅涉及有限部門的職能整合，其改革難度最小，但正因如此，改革后對減少部門間協(xié)調(diào)性要求、提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果提升一般。方案二和方案三介于兩者之間，主要強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)與污染防治統(tǒng)籌，能夠大幅提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果和降低協(xié)調(diào)性要求，而由于方案三重點(diǎn)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理和獨(dú)立執(zhí)法職能，能夠有效降低改革的難度。

綜合考慮，建議國家生態(tài)環(huán)保體制改革由易到難，首先盡快啟動(dòng)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境管理體制的深化改革方案，建立統(tǒng)一的污染防治監(jiān)管體制、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體制、統(tǒng)一的核與輻射安全監(jiān)管體制三大主體體制，早期收獲改革紅利。在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)方案三的改革，設(shè)立環(huán)境部，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治監(jiān)管一體化，重點(diǎn)把林業(yè)部門的生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管職能調(diào)整到環(huán)境部，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)與污染防治獨(dú)立監(jiān)督和執(zhí)法職能。隨著改革的推進(jìn)，未來在有條件的情況下，探索實(shí)施資源與環(huán)境統(tǒng)籌的大部制方案。

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A Design of the Reforming Scheme of Eco-environment Protection Administration System for China

Wang Jinnan, Qin Changbo, Tian Chao, Cheng Cuiyun, Su Jieqiong，Jiang Hongqiang
(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Throughout the eco-environmental protection administration around the world, and to meet the requirement of building modern state governance in China, Chinese eco-environmental protection administration should include five main responsibilities—decision-making, execution, supervision, coordination and provision of environmental public goods, which are embodied in fi ve kinds of government abilities—decision-making ability, executive ability, supervision ability, coordination ability, and productivity, respectively. According to the principle of eco-environment protection management system, responsibility assignment and division of administrative rights, this study developed four proposed reform schemes. The Ministry of the Environment and Resources with planning resources and the environment as a whole, The Ministry of Ecology and the Environment with unifying ecological protection and pollution prevention & control, The Ministry of the Environment with strengthening the supervision of ecological protection and pollution prevention & control, The Ministry of Environmental Protection with deepening the reform of the existing eco-environment management system. According to the assessment of eco-environmental protection effect, coordination requirements and reform diffi culty levels of these four reform schemes, suggested that on the basis of deepening the reform of the existing eco-environment management system, we should initiate the reform scheme to establish The Ministry of the Environment with strengthening the supervision of ecological protection and pollution prevention & control.

Keywords:institutional reform; administration; environmental governance; eco-environment protection; scheme study

中圖分類號：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1674-6252（2015）05-0009-06

基金項(xiàng)目：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心“國家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”和中國工程院“中國生態(tài)文明建設(shè)若干重大戰(zhàn)略問題研究”項(xiàng)目資助。

作者簡介：王金南（1963—），男，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師，研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)榄h(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等。