民主制度化的有益嘗試

李瑜青 李思豫

民主制度化的有益嘗試

李瑜青 李思豫

村民自治是當(dāng)代中國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，但在實踐中如何有效的實現(xiàn)，不少地方進(jìn)行了積極探索。上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的《村村都有“草根憲法”》項目，是使村民自治這種民主建設(shè)的實踐制度化、法律化有效嘗試，其所內(nèi)涵的價值突出在三個方面：一是，村民自治中黨的有力領(lǐng)導(dǎo)；二是，國家法治框架下民間法的創(chuàng)新；三是，民主制度化、法律化有機(jī)統(tǒng)一。

一

村民自治的實踐，不能離開黨的有力領(lǐng)導(dǎo)，這是上海市浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的《村村都有“草根憲法”》項目體現(xiàn)的重要經(jīng)驗，反映中國法治道路發(fā)展具有規(guī)律性的重要內(nèi)容。但深入分析可以看到，這里黨的領(lǐng)導(dǎo)卻要重視其方式的創(chuàng)新。

可以說黨的十八大報告就村民自治中黨的領(lǐng)導(dǎo)有明確要求，黨的十八大報告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利?！痹谑舜缶竦闹笇?dǎo)下，以基層黨組織為核心，搞群眾問題大家議，群眾問題大家管的實例已經(jīng)屢見不鮮。然而，我們所見的這些民主自治活動中，大部分是由基層黨組織單方面作為發(fā)動者，由基層自治組織作為活動配合者，其基層民主自治活動缺乏自覺性；大部分是靠規(guī)劃的一次性活動，逢場作戲，缺乏時間上的持續(xù)性；大部分是單一的、分散的活動，“就事論事”只為解決問題，缺乏各個議題上的關(guān)聯(lián)性。在這些問題中，基層民眾沒有認(rèn)識到甚至沒有被賦予應(yīng)有的自治權(quán)，基層自治組織缺乏自治的主動性。上述兩者的缺乏活力又促使基層黨組織過分的參與到基層自治活動中，使自治更加難以實現(xiàn)，產(chǎn)生惡性循環(huán)，從而形成了黨組織實際上在組織基層民主自治活動而非我們期待的“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層民主自治”。歸結(jié)起來，這都源于缺乏一個良好的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層民主自治制度。

而上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)進(jìn)行村村都有“草根憲法”項目的過程中，基層黨組織和基層自治組織之間形成良性互動，一步步探索和實踐，最終通過“草根憲法”，規(guī)范了基層民主自治的相關(guān)制度。

首先，上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和村支部堅持走群眾路線。走群眾路線，就是要一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和村支部主要進(jìn)行了了解情況、指導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)這幾項工作。了解情況是為了能更貼近村民的需求，了解村民要解決的現(xiàn)實問題，了解村集體面對的主要難題，通過了解情況，使得群眾的需求變得明確，一切為了群眾不再是紙上談兵，而是具有可操作性、具有針對性的解答。指導(dǎo)不是具體實施自治活動，而是一方面是充分發(fā)揮黨組織的先進(jìn)性，引領(lǐng)村委會自覺地進(jìn)行自治行為；另一方面發(fā)動村委會，在村內(nèi)傳播自治意識，以喚起村民參與自治。監(jiān)督不僅是對基層自治組織和基層民主自治過程的監(jiān)督，也是對黨組織內(nèi)部的監(jiān)督。在合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委的指導(dǎo)下，村權(quán)力清單共計50項被列出并經(jīng)過村民的廣泛認(rèn)可。同時，由第三方進(jìn)行財務(wù)和工程的監(jiān)督，加強(qiáng)清正廉潔建設(shè)的同時，也大大提高了群眾的信任感，村民對村干部的滿意率從2010年的86.2%提升至2013年的97%。服務(wù)表現(xiàn)為為群眾維權(quán)，妥善解決當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與村民之間的利益糾紛；為基層民主自治提供便利。

上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)鎮(zhèn)黨委和村支部從群眾中來，到群眾中去，充分了解群眾需求，一切為了群眾，加緊村民自治意識培養(yǎng)和自治條件的建設(shè)的同時，沒有過多參與到自治的實施中，而是堅持一切依靠群眾。堅持一切依靠群眾就是堅持村民自治，村民始終是民主自治的主體，要使其在對應(yīng)角色中發(fā)揮中堅力量，就要給予村民充分的權(quán)利和信任，并開展指導(dǎo)、輔助工作，幫助村民實現(xiàn)自治。

其次，黨組織必須成為一個強(qiáng)大的核心，把村民、村集體統(tǒng)一起來，對自治活動進(jìn)行規(guī)范。但黨組織要成為強(qiáng)大的核心，其抓手很重要。在依法治國的條件下，這個核心的抓手必須使得村民、村集體能統(tǒng)一在一起，對之信服，可以說“草根憲法”恰恰是這樣一個核心的抓手?！安莞鶓椃ā币勒铡?+1+X”的模式，第一個“1”是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，第二個“1”是村民自治章程，“X”是各個村按照具體情況制定的實施細(xì)則。在“1+1+X”的模式中，自治章程由每家每戶的戶代表出席會議進(jìn)行表決通過，實施細(xì)則由10到15戶海選代表出席會議進(jìn)行表決通過，投票過程中全鎮(zhèn)只有幾票棄權(quán)票，充分體現(xiàn)了程序的民主。而“草根憲法”的內(nèi)容體現(xiàn)了：“村官民選、村策民決、村情民知、村事民定、村財民管、村務(wù)民督、村績民評、村利民享”，切實符合村民、村集體的利益，又能指導(dǎo)基層自治活動的展開。在處理具體問題上，通過村民普選產(chǎn)生的“草根憲法”更能解決個人利益和集體利益的沖突，更具有信服力；更具有滲透力，能深入群眾的內(nèi)心，成為群眾說理的依據(jù)。

隨著“草根憲法”逐步完善，配套機(jī)制不斷建立，基于此上的基層民主自治實現(xiàn)了制度化的建設(shè)，真正實現(xiàn)了村民“依法”自治，更加有權(quán)利意識、自治意識；提升了基層自治組織的底氣，凡事都有了規(guī)矩；實現(xiàn)了黨組織效率的提升，從而基本實現(xiàn)了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層民主自治”。

二

“草根憲法”的表達(dá)當(dāng)然是具有特殊性的。從學(xué)理上來講，“憲法”一詞具有與生俱來的權(quán)威性和根本性，憲法的內(nèi)容所規(guī)定的往往是一國公民的基本權(quán)利、國家機(jī)關(guān)的設(shè)置等最基本的事項等，而上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)“草根憲法”的實踐無論是從其權(quán)威性、根本性，抑或是從其內(nèi)容上來看，都與“憲法”有顯著地區(qū)別，充其量只是鄉(xiāng)規(guī)民約的范疇。也因此，“草根憲法”這一提法用引號的方式表達(dá)，但它的特殊用意在于，我們必須看到在生活實踐中有時國家法存在的滯后性的情況，而鄉(xiāng)規(guī)民約這種民間規(guī)則很值得我們重視。

“草根憲法”這一實踐可以說實際是國家法治框架下民間法的創(chuàng)新。國家法是一種規(guī)范性的文件，具有效率性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，是由國家制定、認(rèn)可或解釋的，這是法律區(qū)別于其他規(guī)則的特征，是我們要堅持和追求的。然而，中國社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展，雖然有所謂的頂層設(shè)計，但國家的法律規(guī)則不是一下子就成熟的，有很多的方面要依靠民眾的實踐，使規(guī)則逐步出現(xiàn)、逐漸穩(wěn)定，并最后成為國家法。這也就決定了法律的構(gòu)建必然要建立在社會實踐的基礎(chǔ)之上，沒有長期而大量的社會實踐磨礪，不能形成具有嚴(yán)謹(jǐn)性法律。另一方面，由于有時國家法存在的滯后性，社會實踐中出現(xiàn)的大量問題無法得以通過法律解決，法律無法“落地”的現(xiàn)象時常出現(xiàn)，在這種情況下，長期以來社會自然地演變出了一些規(guī)則，這些規(guī)則起法律的作用卻未被或尚未納入國家法，進(jìn)而形成了許多非國家法律淵源。對于這些規(guī)則，用看待國家法的眼光去評判，一味考慮其不周全、不嚴(yán)謹(jǐn)之處，往往使有益的規(guī)則被排除在社會生活之外，致使法失去實效。因此可以說“草根憲法”作為一種規(guī)則，是國家法治框架下民間法的創(chuàng)新，這種“草根憲法”不僅在理論上是站的住腳的，在實踐中也是極具價值的。

“草根憲法”屬于民間法范疇，是村民、村集體在村活動中形成的規(guī)則。民間法是獨(dú)立于國家法之外的，某一領(lǐng)域內(nèi)長期習(xí)慣沉淀所形成的、調(diào)整該領(lǐng)域內(nèi)各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系、由獲得民間社會組織或群體認(rèn)可的社會力量保障其實施的、具有一定約束力的行為規(guī)范，其主要表現(xiàn)為家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、 民族規(guī)約和行業(yè)規(guī)程等。它具有特域性、自發(fā)性和內(nèi)控性的特征，是我們社會生活的“活法”。民間法是建立在一定民族和國家之中的，是國家和民族文化的共有組成部分，因民族和地域等因素而呈現(xiàn)千差萬別的形態(tài)。

上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)的“草根憲法”，其立法者是村民代表大會；其約束力是特定的，即在對象效力指向村民，空間效力指向村的地理范圍；其內(nèi)容為當(dāng)?shù)卮迕瘛⒋寮w在村活動中的權(quán)利和義務(wù)以及相關(guān)實施細(xì)則，在國家法治框架下形成如此的邏輯，即所謂“有法律依法律，無法律依鄉(xiāng)規(guī)民約”?？傮w來看，一村一冊的“草根憲法”來源于村民、村集體的實踐，其內(nèi)容有的依據(jù)于法律，有的來源于習(xí)慣，有的來源于道義，有的則是對現(xiàn)實問題的利益平衡，它具有草根性，從大的方面說屬于民間法的范疇。

當(dāng)然，這種提出社會規(guī)則多層視角是基于法律社會學(xué)的法律多元主義觀點(diǎn)，民間法，包括但不限于：市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范往往在社會治理中起到極大的作用，其作為一種“活法”能夠協(xié)同國家法調(diào)整社會秩序，有利于節(jié)約法律成本，化解糾紛。正是基于這樣的理論，上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)“草根憲法”有了存在的合理性和必要性。不過，“草根憲法”與一般的民間法是有所差異的。

從形式層面上來看，民間法往往缺乏規(guī)范的文本和體系，顯得雜亂繁多，少數(shù)擁有文本和體系的都是長期演化的產(chǎn)物。而“草根憲法”經(jīng)過幾年整理和歸納，表現(xiàn)為《村民自治章程及實施細(xì)則》手冊。一村一本小冊子，發(fā)到每一戶人家的手中，使得“草根憲法”的運(yùn)行更為效率、便民。

一般的民間法沒有相應(yīng)的更替制度，容易出現(xiàn)重疊、競合或者時間效力不明確的狀態(tài)。“草根憲法”初步具有法的形式，因而在一方面，由于其民間法的性質(zhì)，“草根憲法”可以相對自由地進(jìn)行變更，更能跟上社會發(fā)展的速度，解決村集體、村民生活中遇到的實際問題。另一方面，“草根憲法”有配套的更替制度，變更時按照事項分別由村委會或者村民代表大會按照程序進(jìn)行決議；同時，每三年在舊版和實踐的基礎(chǔ)上出新的一冊，取代舊版。

從實質(zhì)層面上來看，貫徹落實“有法依法，無法依規(guī)，無法無規(guī)，村民自治”的指導(dǎo)思想，把習(xí)慣、道義、鄉(xiāng)規(guī)民約、利益平衡的內(nèi)容進(jìn)行抽象，讓村民掌握選擇、決定的權(quán)利，最終概括形成的“草根憲法”不僅成為統(tǒng)籌村內(nèi)各種民間規(guī)則的根本法，也對于法治體系健全和社會發(fā)展具有積極作用。

在“有法依法，無法依規(guī)，無法無規(guī)，村民自治”的指導(dǎo)思想下建立起來的這樣一種“草根憲法”，是其特定地域范圍內(nèi)鄉(xiāng)規(guī)民約的根本法，而不是特定地域范圍內(nèi)的根本法，更不是國家層面上所談的憲法，是對其具體鄉(xiāng)規(guī)民約如何實現(xiàn)自治的指導(dǎo)法。其中，“有法依法，無法依規(guī)”是對這一民間法位階和效力的界定。“草根憲法”調(diào)整的是法律未觸及的地方，有法律覆蓋的地方，依舊要以國家法律作為規(guī)范予以遵行，即便沒有國家法律的直接調(diào)整，也要以行政規(guī)章作為規(guī)范予以遵行。這就使“草根憲法”不會變質(zhì)成為某個地方高高在上的新權(quán)力頂點(diǎn)而依舊是我國法律體系的一個部分。而“無法無規(guī)，村民自治”是對這一民間法性質(zhì)的確定。一方面，“草根憲法”是補(bǔ)充性的，村民自治是有序的自治，而非無法無天的自治。另一方面，“草根憲法”代表一村統(tǒng)治階級——村民的意志，旨在維護(hù)村集體、村民的利益。

從作用機(jī)制上來看，“草根憲法”并不依托于影響國家法的制定和實施來發(fā)揮自身作用，自身也沒有裁判的效力，主要是通過成員的社會認(rèn)同發(fā)揮作用，輔以行政力量支持。在實際中，“草根憲法”確實起到了巨大的作用：黨組織威信提升、矛盾化解、資產(chǎn)增加、社會治理難題得以解決、規(guī)矩意識增加、社會風(fēng)清氣順。

“1+1+X”的模式中，特別有一項是黨的領(lǐng)導(dǎo)，這在過去的民間法中也是極為罕見的。這樣的做法是否合理合法也是值得探討的。但是就其實效而言，確實實現(xiàn)了基層民主制度的建設(shè)和國家法制體系下的民間法創(chuàng)新，并取得了良好的社會效果。

三

基于上述兩方面的分析，“草根憲法”一方面解決了黨組織在基層民主自治中遇上的難題，使基層民主自治實現(xiàn)了制度化運(yùn)行，另一方面又成為村民、村集體在村活動中的根本規(guī)則，取得了頗為顯著的實效，可以說是把基層民主的制度化和法律化有機(jī)統(tǒng)一的實踐。同時，由于“1+1+X”模式的存在，基層民主自治仍然在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。民間法在國家法治框架下有效的扮演了重要角色，推動鄉(xiāng)村自治這個民主治理模式不斷創(chuàng)新，并取得輝煌成就。這個成就用上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)黨委總結(jié)的六個變化可以反映：其一，黨的威信提高；其二，當(dāng)?shù)貏硬疬w等社會矛盾減少；其三，村民規(guī)則意識提升：其四，地方經(jīng)濟(jì)實力大增加；其五，社會治理難點(diǎn)得到有效解決；其六，風(fēng)清氣順，社會和諧。

（李瑜青，華東理工大學(xué)法學(xué)院法社會學(xué)研究中心主任。李思豫，華東理工大學(xué)法學(xué)院研究生。本文是李瑜青主持中國法學(xué)會（部級）2011重大項目《法律實施的保障機(jī)制研究》和同濟(jì)大學(xué)人文社會科學(xué)跨學(xué)科研究團(tuán)隊《城鎮(zhèn)化與法律研究》（20142877）項目的研究成果之一。）